法律對采礦權的非征收性限制

宦吉娥

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法律對采礦權的非征收性限制

宦吉娥*

目次

一、采礦權與憲法財產權

二、法律中采礦權非征收性限制的憲法依據

三、法律中采礦權非征收性限制的規范內容

四、法律中采礦權非征收性限制的合憲性分析

五、余論

我國憲法上的財產權伴隨社會義務，財產權的內容與限制需要由法律加以規定，并受到憲法保障財產權意旨的約束。采礦權作為民法上財產權的一種特殊類型，具有高經濟價值和高社會關聯性，落入憲法財產權的保護范圍。立法為了公共利益，可以對采礦權施加非征收性限制，但這些限制必須符合比例原則，且不能導致采礦權人基于采礦權而享有的核心利益的喪失，立法者在采礦權人財產利益和公共利益之間的權衡，必須采取措施避免財產權人承受過分的負擔?，F行有效的37部法律通過動態的規范群，對采礦權的多項權能施加了諸多非征收性限制，有必要對其合憲性加以審查。對于法律為解決資源載體與資源競爭性使用下公共財產體制與私有財產體制的沖突，以及采礦權開發導致的基本權利沖突而規定的兩類限制措施的合憲性，有不同的審查密度和要求。

財產權采礦權社會關聯性法律非征收性限制合憲性審查

財產權的限制是現代任何一個旨在保障財產權，同時要平衡公共利益與私人利益的國家都必須建構一套完善的法理、規范和實踐體系，是公法學上非常關鍵的問題。對于現代社會中大量存在的古典征收以外的財產權限制，即財產權內容形成、不予補償的“社會義務”與應予補償的“過度限制”還存在較多爭議，融貫的理論體系尚未形成，仍有理論探討的必要?！?〕總體而言，學界關注更多的是征收征用，且以土地及拆遷房屋為要。對不予補償的非征收性限制的代表性研究，參見張翔：《財產權的社會義務》，載《中國社會科學》2012年第9期。具體到礦業權財產類型的分殊研究還較少見。由于財產權類型和所涉領域繁多，且彼此間差異懸殊，所以對此問題的研究既需要宏觀的整體把握，也需要對具體權利類型的細微觀察。

采礦權在取得、轉讓、行使諸方面均被課以種種公法上的義務，同時還存有自然資源國家所有對礦業權的約束，以及國有、集體與私營多元主體權利義務法律上分置的困境。在礦業熱潮中，落后于實踐需求的采礦權法律制度的修訂未取得實質性進展，在當前礦業經濟遭遇“寒流”的背景下，采礦權法律制度迎來了全面修改的契機，〔2〕自2002年全國人大調研組提出修訂礦產資源法始，至2014年止，共形成了第1-12稿修改草案，但一直未能在立法程序上取得實質性推進。關于當前修改契機與階段性成果的論述，參見付英：《關于加快推進礦產資源法修訂工作的若干思考》，載《中國國土資源經濟》2015年第1期。立法中必須要解決采礦權內容形成與限制邊界的問題?；诖?，本文選擇我國極具特色的采礦權領域開展財產權非征收性限制的研究，以期透過此特別領域的觀察，為我國財產權限制的一般理論研究提煉素材和問題，并為我國采礦權非征收性限制法律規范符合憲法意旨的解釋與體系化提供指引。

鑒于我國憲法基本權利保障對法律保留原則的倚重，以及法律在采礦權法規范群中的地位與作用之應然與實然層面的強烈反差，本文以法律中的采礦權非征收性限制為關注點。“采礦權的非征收性限制”是指國家對采礦權施加的古典征收以外的各種公法限制，即國家在剝奪采礦權以外的各種減損采礦權人占有、使用、收益及處分等權能的限制性措施。除公法限制外，采礦權也受相鄰關系等私法限制，因僅涉及私人，一般情形下國家公權力不會介入，且較少受到質疑，所以本文暫不涉及。“法律”是指全國人民代表大會及其常委會制定的法律。

一、采礦權與憲法財產權

我國《憲法》明確規定“礦藏……屬于國家所有，即全民所有”。因此，國家以外的公民或組織要開采礦產資源，并對礦產品實現自用或出售獲利的處分，需要獲得國家的特許，取得采礦權。在現有法律秩序下，采礦權是經由立法形成的權利，我們在探討法律中采礦權的非征收性限制及其合憲性時，必須首先弄清的問題是：采礦權是一項什么樣的法律權利，是否落入以及落入哪項憲法基本權利的保護范圍。

（一）采礦權的法律界定

“采礦權”是多部法律中明文使用的實定法概念，對這些法律中采礦權概念使用情況進行全面梳理，可以幫助我們廓清現行法中采礦權的權利內容、性質及效力。1986年頒布的《礦產資源法》第3條、第16條中首次使用了“采礦權”的概念，但實質上并未賦予“采礦權”權利屬性，而僅作為一種國家特許的受到法律保護的利益。與該法同年頒布，于次年實施的《民法通則》在民事權利一章中第81條第2款中將采礦權作為“與財產所有權有關的財產權”加以規定：“國家所有的礦藏，可以依法由全民所有制單位和集體所有制單位開采，也可以依法由公民采挖。國家保護合法的采礦權”。這一規定明確了采礦權民事財產權的屬性，但對采礦權是否是物權，是哪種性質的物權，具體權利內容及效力如何等問題，仍未能提供明確的法律依據，引發了民法學者圍繞采礦權權利屬性而展開的持續性爭論?！?〕早期代表性觀點如采礦權是直接支配國家礦產資源進行開發利用并享有因此所得利益的一種排他的權利。參見江平主編：《中國礦業權法律制度研究》，中國政法大學出版社1991年版，第56頁。之后，崔建遠、王利明、梁慧星、李顯冬等研究者分別提出了各自的觀點。

1996年《礦產資源法》修改后，新增了采礦權在規定情形下可依法轉讓的規定。這次修訂側重點在于維護國家礦產資源所有者利益，〔4〕關于1986年《礦產資源法》頒布后礦業權體制落后于實踐需求而存在嚴重問題的深入分析，參見江平主編：《中國礦業權法律制度研究》，中國政法大學出版社1991年版，第32-41頁。采礦權保護并未引起重視。時任國土資源部政策法規司司長、后又任國土資源部部長的甘藏春先生直接指出，礦業權流轉制度的建立具有重要的進步意義，但1996年修訂的《礦產資源法》存在的“核心問題是礦業權作為財產權的性質、地位沒有得到有效的承認和保護”〔5〕甘藏春：《當代資源立法的發展趨勢及我國國土資源法制建設的若干問題》，載《湖北行政學院學報》2002年第3期。。

直至2007年《物權法》頒布，采礦權才被明確規定為用益物權，采礦權人對國家所有的礦產資源“依法可以占有、使用和收益”，“所有權人不得干涉用益物權人行使權利”，“依法取得的采礦權受法律保護”。同年開始實施的《企業破產法》第69條第2款規定：“探礦權、采礦權、知識產權等財產權的轉讓”，“應當及時報告債權人委員會”，對采礦權可轉讓性予以肯定。

至此，我們可以將法律中的采礦權描述為：采礦權是個人與組織享有的具有排他性的特許用益物權，采礦權人對國家所有的礦產資源享有占有、使用、收益的權利，即在特定礦區，開采一定的礦產資源，獲得礦產品，并排除他人非法干涉的權利。采礦權人還可依法轉讓或放棄采礦權?！?〕有觀點認為，礦業權是一種與國家主權相聯系的抽象的憲法性公權利。參見郗偉明：《當代社會化語境下礦業權法律屬性考辨》，載《法學家》2012年第4期。

（二）采礦權屬于憲法財產權的保護范圍

2004年《憲法修正案》第22條將“私有財產不受侵犯”寫入憲法，確立了憲法對私有財產權的保障體系。然而,并非一切具有經濟利益內容的法律權利均構成憲法財產權，需要結合具體權利類型作出判斷。對于一項權利是否構成憲法財產權，有學者提出兩步驟判斷方法。第一步，應當審查一項權利是否含有經濟利益內容。在確認一項權利具有經濟價值之后，還應當在基本權利體系乃至整個憲法體系之內，繼續第二步審查。在基本權利體系內，合理界定不同基本權利保護范圍之間的界限，妥善處理基本權利的競合。在整個憲法體系之內，應考慮憲法在其他部分尤其是第一章總綱中的相關規定?！?〕參見謝立斌：《論憲法財產權的保護范圍》，載《中國法學》2014年第4期。本文借鑒此兩步驟判斷方法證明采礦權屬憲法財產權的保護范圍。

首先，采礦權具有極高的經濟價值，應當能夠通過第一步審查。但我國《礦產資源法》中規定采礦權的主體包括國有礦山企業、集體礦山企業及個人，且對三類主體分別采用不同的調整規則。集體礦山企業和個人享有的采礦權，納入憲法私有財產權保護范圍自無疑問。國有礦山企業享有的采礦權可以成為一項私法上的財產權。但是，享有采礦權的國有企業與作為礦產資源所有者代表的國家的關系，值得進一步厘清。在現有法律框架下，國有礦山企業較私人個體或組織在采礦權的取得或行使上受到更多優待，比如采礦權的無償取得，特定規模礦區礦種開采權利的壟斷或優先地位等，受到自然資源所有人更多組織性直接支配，同時也承擔除私人組織應承擔的社會責任外更多的責任?！?〕關于國有公司社會責任的論述，參見馮果、辛易龍：《公用企業社會責任論綱——基于法學的維度》，載《社會科學》2010年第2期。這種支配尚不能簡單歸入公權力對基本權利限制的問題，因單純的國家營利經濟活動“與基本權利毫無關系”，〔9〕[德]羅爾夫斯特博：《德國經濟行政法》，蘇穎霞、陳少康譯，中國政法大學出版社1999年版，第72頁。是所有權人對自己所有之自然資源的直接支配，遵守自我管理的權限劃分、科學決策等規則。在我國，對含多種經濟成分的國控礦山企業通過競爭性出讓方式有償取得的采礦權而言，采礦權作為企業最重要的資產，是企業作為有自主經營權利的市場主體地位的根本保障，同時也是參與到企業中的公民個體（如股東）生存與自由的物質條件，與其他私人性質礦山企業的采礦權似并無二致，國家亦不得為恣意侵犯。

其次，礦產資源開采需要技術、資金、人力等多重要素的投入，技術密集與資金密集是現代礦業的基本特征，因而采礦權的行使往往需要設立礦業經濟組織，成立礦業公司或企業。在我國，《礦產資源法》還將礦區范圍的劃定作為設立礦山企業的前置條件。因此，采礦權與礦業經濟組織自主經營權、公民個人勞動權（職業自由）緊密交織。我國《憲法》第16條、第17條和第18條分別規定了國有企業、集體經濟組織、外國企業和其他經濟組織或個人從事經濟活動的經營權利。采礦權及其實現雖與之相關，但采礦權本身應屬于財產權保護范圍，重在保護采礦人基于采礦權的取得而享有的法律地位及其因采礦活動而產生的結果，其權利和財產現狀受到存續保護和價值保護。如果國家公權力干預的是礦業經濟組織或個人從事礦業開發的經營自由，則適用營業自由權，此時雖然對采礦權人的財產權產生了限制的效果，但并不直接針對采礦權。如果國家公權力干預的是采礦權人對礦區的占有、開采及礦產品的處分與收益等，則屬于財產權的保障范圍。

采礦權納入《憲法》第13條私有財產權的保障范圍之后，就具有對抗國家的防御權功能，這是否與總綱第9條中“礦藏”“國家所有”相沖突呢？筆者認為，《憲法》上自然資源國家所有的規定并不是為了解決平等的資源開發利用主體之間的權益確認和沖突問題，而是具有主權宣誓、明確國體的用意，且為國家對資源權力的配置提供正當性基礎?！?0〕關于自然資源國家所有的集中研究，參見稅兵：《自然資源國家所有權雙階構造說》，載《法學研究》2013年第4期；鞏固：《自然資源國家所有權公權說》，載《法學研究》在2013年第4期；徐祥民：《自然資源國家所有權之國家所有制說》，載《法學研究》在2013年第4期；鞏固：《自然資源國家所有權公權說再論》，載《法學研究》2015年第2期。在憲法與部門法關系而言，憲法可與每一部門法直接溝通，而不是只能借助“私法通道”，其溝通的方式既包括憲法直接對部門法規范內容的先在設置，也包括對立法形成自由的授予和容納，還包括廣義的合憲性控制。各國普遍通過設定行政特許或以行政合同等方式授予私人主體或國家公法人主體自然資源開發利用的權利，在獲得授權之后，他們作為民事主體從事民事活動，其所享有的財產權利受到財產法的保護，并在憲法財產權層面或強或弱地受到保護，以對抗國家公權力的侵害。采礦權作為憲法財產權受到保護與自然資源國家所有并不存在矛盾。

二、法律中采礦權非征收性限制的憲法依據

在明確采礦權屬憲法財產權保護范圍之后，接下來需要回答的問題是我國憲法是否允許法律對采礦權施加限制，如果允許，則限制的規范依據有哪些。

（一）憲法財產權保障的價值選擇

G. S.亞歷山大教授在論述美國和德國財產權憲法地位不對稱的問題時指出，在財產權領域，財產性利益的不同形態對應著不同的功能，美國法院未認識到上述功能區別，基于財富最大化或者個人偏好滿足的立場，通過嚴格審查而獲得更多保障的財產權恰恰是商業性質的；而德國基本法上的財產權是康德式自由主義傳統和市民共和主義的融合物，是“多階的”，德國法院區分了功能主要是甚至完全是經濟利益的財產價值與關系到所有者作為道德個體或政治個體的地位的非經濟利益的財產價值，后者作為基本的憲法價值受到保護?！?1〕參見[美]G.S. 亞歷山大：《財產權是基礎性權利嗎？——以德國為比較項》，鄭磊譯，載胡建淼主編：《公法研究》（第五輯），浙江大學出版社2007年，第413-458頁。對財產權多階性或二元化的較早研究，參見胡錦光、王鍇：《財產權與生命權關系之嬗變》，載《法學家》2004年第4期。在后續的研究中，亞歷山大明確提出以財產社會義務替代美國財產法中居于主流地位的法律經濟學分析，且認為這一替代方案具有優越性?！?2〕See Gregory S. Alexander, “The Social-Obligation Norm in American Property Law”, 94 Cornell Law Review 745（2009）.在對采礦權非征收性限制作合憲性控制的努力時，也需要先對我國憲法保障作為財產權的采礦權的目的和功能進行準確的定位。

我國《憲法》第13條第1款規定：“公民合法的私有財產不受侵犯”，僅從措辭來看，該條是采用了一種自由主義式的觀念的表達。但從體系解釋的角度會有不同的結論：在憲法規范體系內部，《憲法》第1條第2款社會主義原則、大量的社會權條款、《憲法》第51條概括限制條款隱含著要求私人財產承擔更多社會責任的內容，蘊含輔助經濟生活中的弱者，維護社會正義和社會平衡的精神?！?3〕參見張翔：《財產權的社會義務》，載《中國社會科學》2012年第9期。

《憲法》總綱中基本國策與方針條款，也明確規定了國家發展生產力，提高人民福利水平，建立社會保障制度，同時要保護環境資源，保護名勝古跡和歷史文化遺產等任務，這些任務的完成，一方面需要發揮生產資料的私有財產權“保護投資者個人和增強社會整體生產力”〔14〕加藤信雅教授通過文化人類學的方法得出所有權產生的原因正在于此。詳見[日]加藤信雅：《”所有權”的誕生》，鄭芙蓉譯，法律出版社2012年版。的功能，另一方面也需要對私有財產權施加限制，而且這些限制是私有財產權人必須承受的。在憲法與部門法之間，除了強調憲法規范對部門法的控制外，同時還要吸收部門法規范所反映的社會現實以豐富憲法內涵。如果我們將目光投向財產權相關的法律規范，就會發現部門法規范已依據憲法基本國策方針條款對國家任務進行了較為全面的規定。

立法者不得作出損害私有財產權本質內容的非征收性限制，即不能剝奪財產權人基于財產的享有和使用而獲得的合乎尊嚴地生存與發展的權利。在各種不同類型的財產中，越接近于這一內核的財產受到憲法的保障密度越高，其抽象的重要性就越強，〔15〕何永紅：《基本權利的憲法審查 以審查基準及其類型化為焦點》，法律出版社2009年版，第47頁。在作比例原則的衡量時，就越有可能得到保護，公共利益對于私人財產權并不享有絕對的優先地位。事實上，越注重財產與人的生存與人格尊嚴的關聯，對財產的社會關聯性便越重視，單純的經濟利益受到限制的可能性越大，私人財產權反而能夠獲得憲法保障的堅固根基；越注重個人的財產自由，通過自由化的市場競爭追求經濟利益的最大化，則越傾向于忽視經濟上弱勢群體或與人格密切關聯但價值較小的重要財產利益，作為市場失靈的矯正，各種限制財產權的社會性、經濟性規制最終也會出現。

（二）采礦權的社會關聯性

采礦權是一項具有較強社會關聯性和社會功能的重要財產權，區別于主要體現個人自由的財產，勢必會受到更多法律規制，立法對實現采礦權的社會功能與減少負外部性兩項存在張力的目的間的衡量和處置也會隨社會情勢變更而不斷變動，在礦產資源領域，“財產不會孤立存在”?！?6〕Joseph L., “Sax, Taking, Private Property, and Public Rights”, 81 Yale Law Journal. 152（1971）.在我國，一直以來，礦業都承載著重要的社會功能：對社會而言，提供礦產品；對企業而言，實現贏利。但在計劃經濟體制下，按照“高級贏利”的理論，利潤向下游產業轉移，礦業本身的經濟目標大大淡化。在工業化起步時，還需以礦產品換取外匯；通過礦產品低價和礦業高稅收提供資本積累。1994年稅制改革后，礦業稅負還全面加重。此外，礦業還具有創造就業機會、通過礦業城市的建立促進城市化的功能。〔17〕參見張文駒主編：《中國礦產資源與可持續發展》，科學出版社2007年版，第6-7頁。

然而，采礦活動會使礦產資源產生消耗，并需要排他性地管領或控制作為資源開發載體的水域和土地及地下空間；在采礦的過程中會對地面和地基產生機械性破壞，還會排出矸石、尾礦、廢氣和廢水等，對環境、水文、地質構造等產生影響，出現自然與人文環境的破壞、地下水消耗和污染等后果，甚至引發地質災害；采礦的作業人員的生命、健康面臨安全事故和職業病害的高風險。同時，鑒于礦產品資源品種的繁雜，且開采方法與價值存在差異，不同種類礦產資源及不同賦存條件下的同種礦產資源都會呈現社會關聯性上的差異，因此也會受到立法者區別對待。

（三）限制采礦權的憲法規范依據

2004年私有財產權入憲之后，財產權受到哪些限制，對采礦權限制有特別關聯的憲法規范依據有哪些，需要以憲法文本為依據作系統考察。在對采礦權非征收性限制作合憲性分析時，尤其是對采礦權非征收性限制措施的目的正當性論證，以及合比例性的衡量中必須根據具體關涉情形考慮到這些憲法條款的依據。

我國《憲法》第13條作為私有財產權保障的核心條款，由3款內容構成。與有著清晰的不可侵犯條款、限制條款、征用補償條款三重結構的德國《基本法》及日本憲法相似的是，財產權條款都設有3款內容，其中《憲法》第13條第1款作為不可侵犯條款，第3款作為征用補償條款，其意義和功能已得到學界共識，〔18〕參見林來梵：《論私人財產權的憲法保障》，載《法學》1999年第3期。不同之處在于該條第2款，其表達為“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”，對于此款是否屬限制條款，我國《憲法》是否有財產權社會義務的規范依據，以及我國《憲法》是否認可財產權社會義務，這三個有聯系但彼此區別的問題，學者們給出了不同的解釋方案。

第一種解釋方案：第2款不是限制條款，應通過修憲方式增設財產社會義務的規范依據。認為我國憲法財產權條款（13條）采用不完善的“保障+剝奪”二層結構，應增加一款，即“財產權的內容與限制由法律規定。財產權負有義務。財產權之行使不得損害公共利益?！蓖ㄟ^修正變為三層結構。〔19〕參見房紹坤、王洪平：《從財產權保障視角論我國的憲法財產權條款》，載《法律科學》2011年第2期。

第二種解釋方案：第1款與第2款一起相當于德國《基本法》財產權條款第1款。雖然沒有明文規定財產的社會義務，但財產的義務，并不以憲法上的實證化為前提，在我國憲法中，財產仍然是承擔義務的。中德憲法在財產的社會義務問題上并沒有本質的差異。〔20〕參見謝立斌：《憲法解釋》，中國政法大學出版社2014年版，第56-59頁。

第三種解釋方案：綜合憲法上的社會主義原則（第1條第2款）、社會權條款以及第51條對基本權利的概括性限制規定，可以構成討論財產權的社會義務的規范基礎，對于現實中出現的無補償的財產權單純限制的制度，也應當以這些條款作為合憲性分析的規范依據?！?1〕參見張翔：《財產權的社會義務》，載《中國社會科學》2012年第9期。

筆者贊同體系性解釋的方案，將第13條第2款作為財產權的社會義務的規范基礎。在第13條第2款的解釋上，如果持財產權“內在限制”的觀點，則“依照法律規定保護”亦可解釋為財產權的制度性保障，其中蘊含財產權內容形成與對財產權必要的限制，以及對財產權限制的法律保留；如果持財產權“外在限制”〔22〕關于基本權利“內在限制”與“外在限制”的評介，參見[日]蘆部信喜原著，高橋和之增訂：《憲法》，林來梵、凌維慈等譯，北京大學出版社2006年版，第203頁。的觀點，則亦可能推出對財產權限制的法律保留，當然，由法律具體化的財產權社會義務仍應接受合憲性審查。

此外，對采礦權限制有特別關聯的還包括總綱中國家經濟發展及資源配置條款，環境保護與資源合理利用條款，歷史文化古跡保護條款、公共財產保護條款等。依據條款的位置、用語及行為模式的抽象程度可判斷為不同的規范性質，除了均可以作為憲法解釋之依據和參照外，在拘束效力和保障密度上存在方針條款和立法委托條款的差異。

表1中，方針條款僅表明立憲者希望達致的目標和期待，只在拘束國家整體發展的基本方向與行動方針，立法者可以依據此精神自主決定采取何種手段提供多大程度的保障，行政機關也是如此，不能憑借這一憲法規范控訴立法和行政不作為，且不確定法律概念的使用更使規范的彈性和調整范圍擴大。第12條第2款，第9條第2款后句中有具體行為模式的規則，可以認定為課予立法機關立法義務的依據，立法機關應當制定禁止任何組織和個人侵占或破壞公共財產包括國家及集體所有的自然資源的法律規范，并由行政、司法機關執行，否則即違反了憲法規定的保護義務。〔23〕關于憲法中環境與自然資源保護條款的拘束性范圍及其對礦產資源安全的影響，參見宦吉娥：《憲法保障礦產資源安全之規范供給與缺失研究》，載《法學評論》2013年第6期。

表1　采礦權相關總綱條款的內容與拘束性適用范圍

三、法律中采礦權非征收性限制的規范內容

由此可見，在法律中對采礦權作出限制性規定是憲法所允許或要求的。接下來要厘清的問題是：我國法律對采礦權作出了哪些非征收性限制，其限制內容、理由、方式及強度如何，是否設置了損失補償。

（一）采礦權征收與非征收性限制

對財產權限制與征收的區分，大致存在“擴張的征收”和“二分法”的兩種不同方案。就前者而言，美國1922年“賓夕法尼亞煤炭公司案”是與采礦權相關的影響深遠的重要案例。〔24〕Pennsylvania Coal Co. v. Mahon, 260US 393（1922）.該案中《科勒法》（Kohler Act）禁止任何給表層所有者造成損害的采礦行為，美國聯邦最高法院將該制定法視為對采礦公司利益的征收，霍姆斯大法官提出了著名的判斷規制性征收的價值減少規則，〔25〕Pennsylvania Coal Co. v. Mahon, 260US 393，413（1922）.提出當規制走得太遠，就會構成征收，應當給予補償。在德國，聯邦最高法院和聯邦憲法法院也通過嚴重程度、特別犧牲、可承受度或者類似門檻的設定，逐步擴展征收的范圍?！?6〕參見[德]羅爾夫?施托貝爾：《經濟憲法與經濟行政法》，謝立斌譯，商務印書館2008年版，第202頁。

“二分法”的分離方案由德國聯邦憲法法院系列判決建立發展。在此方案下“征收”的概念被縮小，開啟“財產權限制”之適用空間?！?7〕參見黃錦堂：《財產權保障與水源保護區之管理：德國法的比較》，載《臺大法學論叢》，2008年第37卷第3期，第1-46頁。著名的水沙判決明確宣示財產權限制與征收的分離。在該案中，聯邦憲法法院認為，《基本法》第14條第1項第2句之內容與界限限定，并不會因為侵害強度逾越一個特定門檻，就轉換成為《基本法》第14條第3項第1句意義下的征收；財產內容限制規定與立法及行政征收各自系屬獨立的機制?！?8〕BVerfGE58,300ff. 曾文遠翻譯，對此特別感謝。在“義務提交出版樣品案”裁判中，聯邦憲法法院在無補償之財產權限制與補償征收二分法之外，另外發展出“應予補償之財產權限制”?！?9〕參見黃錦堂：《財產權保障與水源保護區之管理：德國法的比較》，載《臺大法學論叢》，2008年第37卷第3期，第1-46頁。關于“應予公平補償的內容限制”案例與學理的評述，還可參見[德]毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第675-678頁。我國臺灣地區學者較早時就對“不須”與“須”補償的財產限制規定類型做了歸納，其中“不須”補償的包括基于社會秩序維護所頒布措施以及警察法、建筑管理法、生態環保與古跡保存、地方政府“法定先買權”實施之相關規定四類，“須”補償的包括于私人土地上架設高壓電線、興建地鐵，于私人土地下采礦禁止之損失三類，指出判定財產權限制是否需要補償的基準須與時俱進，作為財產權“社會化”的具體表征具有“從嚴”之勢?！?0〕參見陳明燦：《財產權保障、土地使用限制與損失補償》，臺灣翰蘆圖書出版有限公司2001年版，第19頁。

上述兩種方案中，對財產權的限制都受到合憲性審查，只是“擴張的征收”方案的難點在于如何區分社會約束與征收，分離方案的難點在于何時應當補償。我國《憲法》第13條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”，其狹窄的字面含義無法涵攝不予補償的單純限制。對憲法上的征收和征用僅作剝奪或轉移所有權或使用權嚴格理解，對財產權課以諸多公法上的義務并未作為征收對待，且通常并不附帶補償。為了維持整個法律體系的安定性，同時更有效保障公民財產權利，筆者嘗試借鑒“二分法”的分離方案，對采礦權限作出表2所示的初步劃分。

表2 采礦權限制的體系

（二）法律對采礦權非征收性限制的規范架構

采礦權的法律限制是由《物權法》和《礦產資源法》中多重“轉介條款”為溝通而建立起的動態規范群。

《物權法》規定采礦權為用益物權，使采礦權作為民事財產權受到保護，具備民法用益物權的各項權能。同時在第118條和第123條分別對采礦權權能、取得設置了“依法”的限定，在第120條第1款規定：用益物權人行使權利，應當遵守法律有關保護和合理開發利用資源的規定。其第118條和第123條中的“法”不限于《民法通則》、《物權法》等民事法律，至少還應包括對采礦權設置加以規定的《礦產資源法》等自然資源相關的特別法。其第120條第1款作為“轉介條款”，將“有關保護和合理開發利用資源”的法律規定引入到民法秩序中來，從而“轉介”公法行為規范成為物權權能的“限制”，〔31〕參見蘇永欽：《尋找新民法》，北京大學出版社2012年版，第335頁。即意味著采礦權的行使應受到公法中關于保護和合理開發利用資源規范的約束。

《礦產資源法》實際上是一部框架性的礦業管理法，并不是財產法或者資源保護法，其對采礦權從行政管理的角度做了諸多限制性規定?！兜V產資源法》第32條規定：開采礦產資源，必須遵守有關環境保護的法律規定。通過這一“轉介條款”，將環境保護相關法規引入礦產資源管理秩序中；同時在第31條中又引入了“國家勞動安全衛生規定”。《礦產資源法》在轉介時，具體規范層次所指似乎并不一致，對于勞動安全，用語是“規定”，對于環境保護，用語則是“法律”，這是立法者的有意決定，還是立法技術與經驗不足導致的疏漏，還有待考察。

“法”、“法律有關保護和合理開發利用資源的規定”、“有關環境保護的法律規定”、“國家勞動安全衛生規定”都沒有提供明確的條款指示，因不確定性和模糊性，可能帶來法律解釋和適用的困難，在實踐中也容易被忽視或濫用。這些經由表面引致而粗放地拼合在一起的規范，僅能構成一個動態的規范群。由于這些規范來自于不同歷史時期頒布的法律，不同的法律又有著不同的立法訴求和價值取向，還進行著顯性或隱性的變遷，因此這一動態規范群的體系化尚需極大的努力方可達成。

（三）限制的理由、內容、方式與補償

與礦產資源開采相關的法律條文眾多，〔32〕參見宦吉娥、李曉玉：《我國保障礦產資源安全的法律供給現狀研究》，載《安全與環境工程》2010年第5期。其相關的條款數量不少，本文擬采用三個步驟識別出非征收性限制條款。

第一，排除采礦權征收限制條款。例如，《礦產資源法》在第36條有集體礦山企業“關閉”、“聯合經營”的規定。它是1986年《礦產資源法》的原有條款，帶有濃厚的計劃經濟色彩，并不具有征收補償條款的權利保障意義。其中“關閉”的情形構成對集體礦山企業采礦權或財產權（在未獲得合法采礦權的情形下）的征收；“到指定其他地點開采”，可以作為征收及部分實物補償；“聯合經營”是對集體礦山企業采礦權或財產權排他性的限制，或者實際上產生前兩種情形的結果。這些就不在本文討論的非征收性限制之列。第二，排除礦業規制條款。礦業規制中的行業準入、企業設立、競爭、經營等環節的各種管制及企業稅收等，不在本文討論范圍。第三，不預先在規范層面抽象區分采礦權內容形成、社會義務和過度限制。鑒于采礦權內容形成有限制性因素，而社會義務與過度限制之間的區分均需要在個案加以判斷，所以作為非征收性限制一并列出。據此，共有37部法律有采礦權的非征收性限制條款，〔33〕本文所選取的法律文本均為最新頒布或修訂的文本，截止于2015年11月1日，均為現行有效文本。詳見表3。

表3　采礦權非征收性限制內容與法律條款〔34〕　罰則設置比例是指在該類限制中設置了罰則的條、款在條款總數中的百分比。其中款僅指單列出來的款，記作1條，含在完整法條中的款不另計，該法條整體計作一條。比例越高則整體上反映立法者對該類限制所要達至的目的越重視，對采礦權的規制則越趨向于嚴格，但具體的限制程度則要考量行為模式與懲罰手段的對應關系，懲罰手段的類別。本表中只有在本法中設置責任條款或者明確指示適用其他法律的罰則才被認定為設置了罰則。

礦產資源法　第35條第2款 第22、29、30、31、32條、第37條第1款前段煤炭法　第26條第2款、第45條第1款第7、8條、第20條第2款、第21、27條、第24條第1款、第38、39條、第45條第2款礦山安全法　第14條　第7、14、26、28、31條安全生產法　第35條第3款 第20、21、25、28、29、32、42、44條、第48條第1款土地管理法　第42條草原法　第50條第2款森林法　第23條第1款水法　第28條　第31條第2款、第20、51、53條海域使用管理法　第29條第2款漁業法　第35條防沙治沙法　第10、21、30條水土保持法　第24、25、28、32、38條節約能源法　第17條后段循環經濟促進法　第22、30條清潔生產促進法　第25、27條環境保護法　第30條第1款、第41、42、43、48、55條海洋環境保護法　第24、26條、第51條第2款3.開采限制59.6%第24、26、38、46、50條、第51條第1款、第53、54條大氣污染防治法　第33條第2款 第33條第1款、第35條第2款、第48條第1款、第72、96條固體廢物污染環境防治法　第13、14、16、36、55條放射性污染防治法　第13、34、35、36、37條城鄉規劃法　第4條第2款職業病防治法　第15、17、18、22、23、24、26、27條4.收益限制礦產資源法1　第6條第3款　第5條　50%礦產資源法1第3條第1、2款、第6條第1、3款、第34條第21條煤炭法　第28條、第42條第1款，第48條海域使用管理法　第29條第2款電力法　第20條大氣污染防治法　第90條放射性污染防治法　第38條5.處分限制46.2%

這些條款可大致分為以下五類：第一，綜合性限制。包括合理開采和綜合利用的要求，規劃及產業政策要求。第二，對占有權能的限制，主要是指對礦區，包括地面、水域、地下空間管領和控制的限制，其中包括對礦業用地排他性使用的限制。第三，對使用權能的限制，包括對開采的礦種，三率、順序、方法、工藝、設備、設施（包括勞動保護、安全防范及污染防治等設施）及期限，礦產品產量、質量等的限制。第四，對收益權能的限制，包括收益取得和國家基于產業政策對價格的控制，以及課征有償取得費用、資源補償費、資源稅等。第五，對處分權能的限制，包括轉讓、礦產品銷售的限制以及閉礦的限制。關于上述限制的損失補償，法律都沒有規定，僅在《城鄉規劃法》第50條，《航空法》第59條提及補償。法律采用原則性規定、禁止性條款、義務性條款及法律責任條款等形式對非征收性限制加以規定。鑒于原則性條款通常都由法律規范加以貫徹，所以在探討限制內容時，本文以禁止性和義務性條款為關切。禁止性規范既可能針對開采行為（包括開采設施修建、污染物排放與處置行為），如禁止在一定區域內，或者禁止使用某種的方法、工藝或設備，或者禁止對某特定礦種或礦體某一部分進行開采；也可能針對處分行為或受益的獲取，如禁止將采礦權“倒賣牟利”。義務性規范則課以采礦權人必須做出某種積極行為的義務，其目的主要在于將采礦行為的生態環境破壞、資源消耗及人身損害等負外部性影響內化，以及信息公開，〔35〕在德國，此種信息義務被認為是傳統社會義務以外的新的社會義務，除此以外還包括生態義務、民主義務、文化義務等。本文均將其視為財產權的非征收性限制，未嚴格作此細致區分。參見[德]羅爾夫?施托貝爾：《經濟憲法與經濟行政法》，謝立斌譯，商務印書館2008年版，第200頁。其典型者如資源補償費的繳納義務及污染物排放信息公開義務。

法律采用規范形式的不同，會影響法益減損的計算方法，間接影響到限制程度。比如禁止性規范中對保安煤柱禁止開采的規定，會導致可采儲量的減少，使采礦權的財產利益減少，而法律及其配套法規中對保安煤柱的留設方式及寬度等的規定，便會決定法益減損的具體價值，這種減損往往較為固定且易于核算。義務性規范則多會增加采礦權人的成本，具有疊加性、持續性、變動性，通常不易核算，比如采礦權人必須持續支付排污成本、治理成本，與此同時要實施開采活動還必須同時支付勞動保護、安全防護、稅費等多項費用，且具體數額會隨國家標準、產業政策、開采規模、技術水平、市場行情等變動。此外，法律也采用激勵性措施對礦產資源開發產生影響，并不構成財產權限制，但如果法律變動，導致財政補貼、稅收優惠、政府采購規模、價格等減少或降低，可能會令礦業權人產生其財產權保障的訴求，〔36〕新能源領域已發生的案例如德國聯邦憲法法院2009年作出的《再生能源法》判決（BVerfGE122，374），該案中《再生能源法》2008年修正后，憲法訴愿人應得補貼減少，已運轉的生物質能電廠無法生存，便以基本法第14條第1項基本權遭到侵害，并以基本法第12條第1項基本權當做備位理由，提出針對該修正法第19條第1項的假處分申請。詳見“司法院”大法官書記處：《德國聯邦憲法法院裁判選輯（十五）》，“司法院”2014年版，第39-55頁。在立法中應引起重視。

在本文所整理的條款中，法律責任條款與義務性、禁止性條款并非一一對應，有些禁止性、義務性條款缺少法律責任條款，有些則援引其他法律中的罰則，法律責任條款的設置能反映出法律對采礦權限制的態度，欠缺法律責任條款的禁止性條款、義務性條款對采礦權的限制程度較弱，僅就財產權而言，行政法律責任中以停業、關閉、吊銷采礦權證為最重，刑事法律責任則以沒收財產為最重。

四、法律中采礦權非征收性限制的合憲性分析

上文梳理顯示，采礦權被法律施加了較為寬泛的外在限制，對其進行合憲性判斷也就有了必要性。對采礦權限制的合憲性判斷也應遵循財產權限制的合憲性審查標準，應當符合“比例原則”與“本質內容保障”的要求。〔37〕參見張翔：《財產權的社會義務》，載《中國社會科學》2012年第9期。具體而言，立法為了一定的具有正當性的目的考量，對采礦權施加的非征收性限制必須是達成立法目的的必要手段，且采礦權人的損失與立法所欲達成的目的應成比例。即便如此，法律對采礦權的限制也不能導致采礦權人基于采礦權而享有的核心利益的喪失。立法者在應當保護的財產利益和公共利益之間的權衡，必須采取措施避免財產權人承受過分的負擔。

本文中梳理出的采礦權非征收性限制條款反映出立法者以社會義務界定采礦權界限的意圖，幾乎未考慮補償的問題。基于民主正當性的考慮，對立法者所享有的“形成空間”應當尊重，只是“形成空間”還存在大小的分別，重要影響因素除了采礦權的社會關聯強度外，還關涉憲法對財產權保障的程度，以及憲法中體現國家任務與目標相關條款的規范密度，需要做以憲法規范為承載的國家、公共、個人利益的復雜與艱難衡量。在采礦權領域，采礦權社會關聯強度必須結合具體的礦種資源特征與賦存條件、開發方式和環境來判定，而礦產資源種類繁多，同種資源賦存條件也會存在差異，開發方式和環境也因時因地而不同，本文無法對各種礦產資源逐一研判，然后再在此基礎上將所有法律中采礦權的非征收性限制區分為不合憲的侵害，須補償的過度限制、不須補償的社會義務與內容形成。本文僅嘗試從礦產資源開采活動外部影響和立法介入目的關聯的視角對采礦權非征收性限制措施進行類型劃分，對不同類型下采礦權非征收性限制的合憲審查基準和補償的可能性的差異做一個粗略而初步的探討。

采礦權的行使會因與其他資源開發及利用者存在鄰接或重疊的資源載體，或者競爭使用同一資源而發生關聯（關聯情形一），也會因公民參與開采活動或生活工作的區域臨近開采區域而發生關聯（關聯情形二）。當出現矛盾沖突的時候，國家或者居于中立裁判者的角色做事后的裁決，或者為了避免矛盾沖突的出現對資源進行事先的配置，對開采活動施以外部強加的規則和管制，劃定采礦權的邊界，法律對采礦權的非征收性限制便是國家基于后一種角色而作出的。在兩種不同的關聯情形中，國家介入的目的存在差異。在“關聯情形一”中，國家可能為了自己的利益而限制采礦權，在“關聯情形二”中，國家則是居中解決基本權利的沖突，立法基于不同的角色和目的限制的合憲性懷疑程度與補償必要性的差異，有必要分別探討。

第一類是為解決資源載體與資源競爭性使用下公共財產體制與私有財產體制的沖突而采取的限制措施。土地、水域和海域是采礦活動的資源載體，又均具有多用途性，這些用途又經常是競爭性的。在發生沖突時，如果權利主體均是私主體，此時便可通過協商或侵權機制處理。但如果介入了公共財產制，便需要立法或司法對公共財產制所代表的公共利益與采礦權人利益的進行衡量。事實上，我國法律中對采礦權的非征收性限制很多都是在這種情況下作出的。

立法者的限制分為避免損害的消極目的限制和追求利益的積極目的限制。積極目的限制涉及復雜的礦產資源國家所有、國有礦山企業等問題，國家有追逐自身利益最大化的動機，且被各層級國家機構把持，往往會產生侵害憲法基本權利的后果，應當嚴格審查國家行為的目的是否真正為了公共利益。憲法保護財產權最關鍵的環節不是與公共財產“一體保護”，而是防止公共財產過度擴張。〔38〕李累：《論憲法上的財產權——根據人在社會中的自治地位所作的解說》，載《法制與社會發展》2004年第4期。

而關于消極目的的限制，本文以資源載體的競爭性使用下法律對采礦權人對礦區占有使用的限制為例進行分析。立法者已經對采礦權人對礦區占有使用的利益與該區域存在的公共財產所代表的公共利益作了如下權衡，詳見表4：

表4 《礦產資源法》以外其他法律關于礦區占用及采礦作業的限制

對于上述衡量，總體上體現出為了國家所有的自然資源的保護和公共設施的安全，立法傾向于限制采礦權，且采礦權人對于上述區域的避讓或支付保護措施的負擔被認為是應當承受的免于補償的社會義務，實踐中也被接受。但如果從憲法財產權保障的角度審查，法律中的諸多規定，尚存在可檢視之處。這些區域是否一定與公共利益相聯系，尤其在法律使用“一定距離”或將范圍設置權限授權給行政機關的情形。即使承認公共利益的存在，對采礦權人的限制是否必需，是否成比例，還需要在具體情境下進行分析衡量。需要考慮具體礦種，開采方式對土地、地下空間或水域及其設施的影響等多種因素。法律的規定頗顯粗疏，由此可能導致對采礦權的不當限制。此外，還須注意的是，法律限制規定彼此間存在沖突，《礦產資源法》第20條第1項規定 “港口、機場、國防工程設施圈定地區以內”，“非經國務院授權的有關主管部門同意，不得在下列地區開采礦產資源”，這與相關法律中對于港口、機場、軍事禁區禁止采礦的規定產生矛盾，由此增加了采礦權人受到限制的不確定性和風險，應當在憲法至上的國家法制統一條款約束下，通過合憲的法律解釋、違憲審查或修訂加以彌補?！?9〕參見宦吉娥：《憲法保障礦產資源安全之規范供給與缺失研究》，載《法學評論》2013年第6期。

第二類是為解決采礦權開發導致的基本權利沖突而采取的限制措施。通過開采活動得到礦產品是采礦權人權利實現的關鍵環節，然而鑒于礦業的特殊性，完全聽任采礦權人自由實現財產權利的過程，同時也可能是采礦作業人員生命與健康權利受到損害的過程，是公眾獲得清潔的水源、無害環境的權利被剝奪的過程，是依賴自然資源獲取最基本的生存保障或自由發展的經濟權利被剝奪或限制的過程。這里存在財產權與公眾的生命健康權、環境權（私益）、生存權、職業自由等基本權利的沖突，其產生的主要原因在于基于采礦權的礦產資源開采活動具有外部性。在我國，社會主義原則下，國家有維護社會正義、提供生存保障、增進公眾福利等義務，這些義務被憲法具體化為（且不限于）促進生產力發展、勞動保護、環境保護、社會保障等多項國家任務，作為中立的裁判者，國家必須介入上述基本權利沖突之中，其結果往往是采礦權受到限制。

對于采礦活動外部性所帶來的侵害結果的限制，具有極強的正當性，易于得到合憲性認定。《礦山安全法》、《安全生產法》、《職業病防治法》等法律中旨在保護健康權與生命權而對采礦權人施加的安全生產及勞動保護方面的限制即屬于此類。在生態環境日益受到重視的背景下，清潔健康的環境已逐漸內化為符合人類尊嚴的生存條件的構成部分，環境權益日益受到重視，財產負有環境義務也日益得到認可。〔40〕參見[德]羅爾夫?施托貝爾：《經濟憲法與經濟行政法》，謝立斌譯，商務印書館2008年版，第200頁。我國法律也對采礦權開采及閉礦環節課以環境與資源保護的義務。問題在于采礦權本身還具有為經濟發展提供物質基礎的社會功能，實踐中對采礦權基于生態保護的嚴厲限制，特別是運動式的動輒關閉停產的模式，對礦產資源的供給安全產生一定負面影響，甚至嚴重到剝奪了采礦權人基于采礦權而享有的核心利益的情形，此時有違憲法保障財產權的意旨，且無助于國家任務的實現。此類限制往往面臨現實而艱難的利益衡量，按照功能適當的原則，立法的形成自由應當被尊重，同時個案中比例原則的精致權衡能夠為問題的解決提供助益，以爭取到對采礦權在生態環境承載限度內給予充分保障。

五、余論

法律對采礦權的非征收性限制只是采礦權所實際承受限制的“冰山一角”，事實上，公權力對采礦權的多種多樣限制還存在于法律之外的數量巨大的行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章、規范性文件之中。正是這些法規范性文件在礦政實踐中發揮著實質性的調整功能，形成礦產資源國家公權力的鋒刃，因應著社會需求的變化和各種（部門、地方、壟斷主體等）利益主體的需求，以敏感而任性的手法形塑著受憲法財產權保障的采礦權，卻無法有效承擔采礦權權利內容形成與限制的規范功能，亟需從憲法財產權保障的層面加以檢視。本文僅針對法律中的限制作了初步探討，期待更多學界同仁對自然資源權利內容與邊界，及自然資源公權力的合憲性控制問題的關注，為我國尚顯薄弱又亟待完善的資源部門法借助憲法垂直整合功能的發揮而實現體系化提供智識支持。

（責任編輯：陳越峰）

* 宦吉娥，中國地質大學（武漢）公共管理學院法學系副教授，法學博士；國土資源部法律評價工程重點實驗室研究員。本文受教育部青年骨干教師國內訪學計劃資助。本文系國土資源部法律評價工程重點實驗室開放基金“《礦產資源法》中授權立法條款研究”（項目號G1323521481），及國土資源部不動產登記中心外協項目“油氣礦地與礦業權設置研究”（項目號2015176073），教育部人文社會科學研究一般項目“財產法中的基本權利問題研究” （項目號11YJC820170）的階段性研究成果。感謝中國人民大學法學院提供研究幫助，感謝張翔教授、王貴松副教授、涂四益副教授、成協中副研究員、丁曉東博士、黃明濤博士等師友給予寶貴意見。