走向新的多邊主義

布魯斯·詹克思（Bruce Jenks） 霍密·卡拉斯（Homi Kharas）張關林/譯

走向新的多邊主義

布魯斯·詹克思（Bruce Jenks） 霍密·卡拉斯（Homi Kharas）
張關林/譯

節選自瑞典戰略發展和北歐合作部與外交部研究報告 2016年

概 述

本報告歸納了一種“新多邊主義”崛起的重要特征。關于在日益復雜的環境中，如何以最佳方式利用多邊發展體制（MDS）的問題，報告提出了一些切實可行的建議。

MDS是二戰后指導發展合作的一套制度和規范。它以下面一些基本原則為基礎：不傷害他人，與發展中國家搞好團結，分攤全球公共物品投資的負擔。MDS使用的工具十分廣泛，但對其成效的測試，歸根結底是在解決個別國家首選應對的特定問題時，它能否推動集體應對。

想要有成效，就必須選擇多邊主義，因為多邊主義是政府可用的最有效手段。多邊主義不應該成為一種放棄領導的方式。它必須是實施領導的方式。新多邊主義要站穩腳跟，就需要有一種有力的方式，使得多數成員國都選擇多邊主義作為工具。

MDS與時俱進，還在繼續發展。一開始，它由少數思想一致的具有共同愿景和原則的國家組成，其用意是分攤發展合作的財務負擔，有效實施支持項目。但在近20年，出現了強大的力量來重塑這個體系。這些力量包括經濟規模的變化，增長型國家的涌現，發展中國家的日益分化，以及認識到必須大量投入全球公共物品，才能收獲全球化的好處并降低其成本。如今，MDS還在繼續發展，以滿足容納新興大國和非國家行為者（企業、公民社會等）的需要，同時滿足擴大集體應對之責任的需要。

2015年9月聯合國193個成員國批準的可持續發展項目“2030議程”，為MDS體制在未來幾年的發展提供了重要的信號。“2030議程”是真正多邊主義的，它強調了每一國具有“目標和結果”框架的重要性，這樣可以根據此框架來透明地評估進展。但它也揭示了目前MDS的缺陷。“2030議程”的范圍和愿景是全球性的，而MDS迄今為止的組織架構依然把全球劃分為發達國家和發展中國家。“2030議程”志向遠大，需要有大規模的方案，而MDS如今還是各自為政，以項目為導向。“2030議程”主張有橫跨發展、和平、環境和人道主義等領域的統一方案，而MDS則囿于成規。“2030議程”要求除政府之外的廣大行為者也做出貢獻，而MDS在本質上依然是政府間的交往。“2030議程”要求動員內部和外部、公共和民間的一切資源，而MDS則主要著眼于成員國的援助和預算貢獻。最后，“2030議程”認識到投資于公共物品的重要性，并開始界定實施投資的其他方法，從而揭示了體系目前的差距所在。

如果MDS經過發展能很好地實施“2030議程”的話，那是因為一些重要機構也在發展，尤其是聯合國發展體系（UNDS），世界銀行和國際金融機構（IFIs），以及二十國集團等地區和全球性社群的發展。

關于聯合國發展體系未來的定位和作用，似乎有很明確的共識：聯合國最重要的任務之一涉及其標準議程。在快速變化的世界中，作為全球化諸多過程之基礎的一系列標準框架，需要進行修繕，也許需要改造，但肯定是要加強的。“可持續發展目標”（SDG）框架本身就是這一功能的最重要例子。

采納“可持續發展目標”框架，需要大大加強聯合國發展體系的能力，以便提供統一的程序性支持，而不是提供各自為政的部門項目。在許多中等收入國家，官方發展援助（ODA）作用的相對減弱，需要展開建設性對話，討論如何使聯合國發展體系在這些國家的影響最大化，這對在這些國家部署聯合國發展體系的其他工具會產生什么影響。

2015年后發展議程的一個重要成分，涉及到聯合國應對新出現的全球公共物品的能力，即涉及到聯合國在氣候變化和全球保健監督等領域投入的能力。這些投入的特征之一，是它們首次需要幾乎所有國家參與的集體應對，這樣才有可能成功找到和實施解決方案。對集體應對的需要，帶來了對融資、監督、合作等等一系列新的組織需求。

最后，影響一些不發達國家（LDC）的困難，以及一些棘手的沖突和人道主義狀況，要求聯合國發展體系全面審視其在一些被選國家中的成效。

MDB在與成員國的政策對話中具有特殊的相對優勢，部分原因是它們的非政治性質。正如《金融時報》（Financial Times）所說，“如果世界銀行作用消退，其結果就是未來各國通過雙邊援助來爭奪影響，不會去關心窮人的需求。”政策依然是各國實施“2030議程”的唯一最重要的工具，但如果改革與金融投入相結合的話，改革是最有效的。實施“千年發展目標”帶來的重要啟示，就是必須在多邊發展銀行主動參與的、但依然在尋求干預的所有領域，著眼于可持續性、制度以及民營部門在發展中的作用。

多邊發展銀行也許是利用民間資本撬動官方資金來產生“可持續發展目標”所需資源流的最佳希望。如今普遍認為，雖然很難精確地估計完成可持續發展目標所需的投資量，但大大提高目前的投資是必須的。普遍認為需要“從數十億增加到數萬億”。但問題是，數萬億資金不可能來自發達國家的官方發展援助預算，也不可能純粹來自民間資源。

多邊發展銀行具有提供大杠桿的能力。例如，世界銀行集團以25%的權益-貸款比進行運作。可通過利用風險管理工具（如抵押擔保或第一損失結構）來進一步杠桿化。多年來，主要股東們認為，財政上負責任的中等收入國家可直接獲得民間資本，他們認為多邊發展銀行的主要著眼點應該是照顧缺乏這類選擇的最窮國家。如今，這個立場似乎已經過時，因為中等收入國家很需要為基礎設施進行低成本的長期債務融資，而且越來越多的證據表明，公私融資的結合可能是降低風險的有效途徑。

多邊發展體制（MDS）必須得到政治領導的長期支持。從這個觀點出發，二十國集團就是在管控全球發展方面具有重要職能的群體，它一開始從全球經濟的危機管理出發，然后正式解決2010年二十國集團首爾峰會之后的發展問題。二十國集團并不準備取代聯合國制定規范的地位，或去治理現有的多邊制度。相反，二十國集團試圖給予現在的全球活動以政治身份。每年一度的二十國領導人峰會為重要議程問題提供了一個“著力”點，這是對多邊發展體制現有的審議和復查過程的補充。例如，二十國集團在食品安全、基礎設施融資和金融普及上比較成功地推動了集體行動。

聯合國與多邊發展銀行、二十國集團和經合組織等群體之間缺乏有效的工作關系，是MDS未來進一步發展的主要困難。如果二十國集團要實施的目標沒有在聯合國這樣的國際立法論壇上決定好了的話，二十國集團將一事無成。相反，如果沒有主要成員國的政治支持及其對如今的全球問題實施國家領導的意愿和決心的話，聯合國也將寸步難行。多邊發展銀行固然有自己的愿景和目標，但也應該負起責任，對可持續發展目標輸送夠用的款項。

MDS與地區機構和合作形式之間的關系也存在緊張與模糊性。這個關系可以是密切的互補，有時候是當局的代表（維和），也可以是競爭性的，而且可能會破壞全球多邊原則（地區貿易協議）。

目前的MDS是四個各不相同的結構的組合。第一個反映機構之間的勞動分工。第二個表明MDS的基礎是集體原則。第三個表明MDS的組織職能是發揮杠桿的支點。第四個表明MDS包容各國要求更多諸邊主義（plurilateralism）的現實。雖然四個模式可能會存在下去，但新多邊主義的形成將由主導模式決定。這個設計應該保證多邊主義由于能以有效方式執行所需功能，仍將繼續是大多數國家的首選工具。形式必須服從職能。

目前，在已知職能與融資工具之間，存在著明顯而頑固的不對應。在聯合國發展體系中，金融動力往往與政策重點背道而馳。必須圍繞這四類職能（每個職能都有不同的融資模式支持）展開廣泛的協商。與這些職能相關的是：（1）規范和標準設置行為；（2）提供全球公共物品；（3）在受沖突影響的和沖突后的地區進行人道主義運作和干預；（4）傳統的減貧項目。

融資協商圍繞著誰該出資、出資給哪個機構、要干些什么展開。規范設置的負擔分攤必須包括新興經濟體。聯合國是協商各國出資的自然場所，因為規范設置需要有合法性，而聯合國依然是全球最有代表性的機構。

分別來看，一系列全球公共物品都需要融資，如使聯合國已經設置好的規范進行可操作化的責任，而這些責任的負擔分攤，可以因各國背景和內外利益的不同而不同。

在減災和在持續沖突地區的人道主義運作的情況也是如此。地區的、歷史的和文化的聯系，加上各國的能力，都會影響負擔分攤的性質。

對于傳統的減貧項目，必須擴大范圍，增加杠桿，尤其在中低收入國家。就是說要以新的方式、以不同的跨國配置模式來使用授予的資源，并可能以新的能動員民間資金的風險分攤工具的形式來使用捐贈。

最后，MDS應該以一種能為各國政府提供政治掩護的方式，來主動制定預防和集體風險分攤的理據。

如何進行必要的調整來培育一種新的重振活力的多邊發展體系呢？2015年下半年，MDS目睹了一系列異乎尋常的發展，這些發展對MDS未來的方向提出了重要挑戰。這些發展包括采納“2030議程”，采納“巴黎氣候協議”，深入考察國際社會對埃博拉爆發的反應，聯合國關于維和與和平建設前景的主要報告，為世界人道主義峰會所做的準備，新的重要的國際金融制度的出臺，以及事實上對多哈貿易框架的放棄。

尤其是“2030議程”和“巴黎氣候宣言”的采納，使我們看到出現了一種多邊主義新概念，它日益立足于建立能激勵各國采取負責行為、動員全社會（包括企業、公民社會、大學和科學界）的國際規范和報告框架。這樣至少部分地認識到這樣一個現實，即解決當前挑戰所需的大量集體應對措施，不再屬于各國政府單方面的權限。

關于新多邊主義變化的理論，本身在發生變化。MDS不能簡單地通過“官方發展援助”的保證來動員政府行動和公共投資，還必須做更多的事。它必須通過確立全球規范，來制定各國都能接受的政府行為標準，它也必須傳遞影響民營企業投資的可靠的市場信號。它必須提供透明的信息來駕馭公民社會、大學和科學界的施力方向，有時候這一點比以條約為基礎的可量化的責任更重要。例如，各國已經從京都的條約責任轉移到對自愿進入巴黎21屆締約方會議的國家承諾條款進行監督和報告。

如果有選擇地、戰略性地使用多邊主義，而不是用作遇事應對的權益，那么多邊主義就會非常強大。它應該僅用于解決需要利用新的MDS能給予的工具來解決的問題——全球化世界的公共責任以及實現責任的投入，與全球目標一致的商業氣候，以及透明的公民參與過程。

MDS是各國政府用來兌現承諾的備選工具。MDS可能是、也可能不是最佳的戰略選擇，這取決于可用的選項、要解決的挑戰以及設想出的解決方案。在脆弱的、沖突不斷的國家，MDS可能會有效地傳遞人道主義服務。人們認為MDS在建立規范、滿足全球公共物品需求（如在知識和數據的重要領域）方面具有重要作用。MDS的支持監督和報告的能力，它為基于證據的政策和學術的發聲能量，應該是成員國最關注的特性。

在中低收入國家，多邊發展銀行在推動公共金融資源走向規模化上起重要作用，有時候為此提供了合作的平臺。

但在有些情況下，多邊方式會導致僵局，這時就應該代之以地區的或雙邊的方式。歐洲經濟問題可以讓歐洲來解決。許多國家沒有看到圍繞全球標準來協調項目是一個有效手段。例如，大多數國家喜歡用自己的標準來界定貧困，而不用每天1.9美元的全球標準。同樣，在教育課程、食品安全、職業服務認證等方面，依然在用國家的標準。如果成員國能明確了解MDS的職能和核心目的的話，它們就會開始為MDS的長期健康進行投入，并積極影響MDS的設計。成員國對多邊機構的投入并不局限于融資，雖然融資是很重要的。而更重要的是提供一種治理結構，這種結構能讓這些機構采取主動措施，召集伙伴，團結各方，為產生集體應對而孕育動力。這就需要每個機構具有政治空間、高質量融資和戰略能力。

原文標題：Toward a New Multilateralism