資源稅的改革紅利

張德勇

資源稅是促進綠色發展、提高資源集約化利用率、加快經濟發展方式轉變的重要政策工具。

7月1日起，我國全面推開資源稅改革，包括鐵礦等礦產資源在內的多種資源稅收將實行從價計征。資源稅開征至今已有30多年，2015年收入1035億元。受困于大部分資源品目實行從量定額計征、征收范圍僅限于礦產品和鹽、收費基金項目較多且稅權集中等，現行制度已不適應經濟體制改革和“兩型”社會建設需要，改革迫在眉睫。

在經濟新常態下，實現經濟發展方式轉變，供給側結構性調整是“重頭戲”，著眼于促進資源集約利用和生態環境保護的資源稅改革，自然要發揮一分“臺柱子”的作用。

資源稅改革的主軸

繼“營改增”之后資源稅改革提上日程

我國的資源稅制度始建于1984年，當時的征收范圍僅限于石油、天然氣和煤炭3種資源。隨著1994年的稅制改革，資源稅也相應進行了調整，征稅范圍擴大為原油、天然氣、煤炭、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、其他非金屬礦原礦和鹽等7種，按照普遍征收、級差調節的原則，實行從量定額稅率，并根據資源開采條件、資源本身的優劣情況設置不同的稅率。

從2010年起，我國加快了資源稅改革的步伐。2010年6月，新疆率先實行了原油、天然氣資源稅從價計征的改革，并在同年12月將改革擴大到內蒙古、寧夏、甘肅、四川等西部12個省區，第二年11月將這場改革推廣至全國范圍。2014年12月起，煤炭資源稅也改為從價計征。2015年5月起，稀土、鎢、鉬資源稅也啟動從量計征到從價計征的改革。

7月1日起，資源稅改革全面推開。這是繼5月1日全面實行“營改增”之后，我國財稅體制改革在稅收領域的又一次重要進展。

因此，這一次資源稅改革，既因應了踐行“五大”發展理念的需要，也因應了促進供給側結構性改革以及推動新一輪財稅體制改革的需要，其亮點也不少。

首先是以從價計征為主，輔以從量計征。

黏土、砂石等具有經營分散、多為現金交易而難以管控特點的少數礦產品，為方便征管仍實行從量計征。除此之外的21種資源品目和未列舉名稱的其他金屬礦都實行從價計征。與從量計征相比，從價計征的優點是稅收收入與資源產品的價格變化同步。

當前資源產品價格因宏觀經濟形勢走低，許多企業出現了經營困難，從價計征的資源稅，配以清費、減費措施，實際上對企業起到降負的作用，扶持企業渡過難關。據媒體報道，2014年以清費為前提推進煤炭資源稅從價計征改革后，2015年全國減少涉煤收費基金366億元，抵減增稅因素后，全國煤企總體減負181億元，其中因煤價下降實現自動減稅約90億元。

再就是有助于將資源富集地區的資源優勢轉化為經濟和財政優勢。

我國資源富集地區，多集中在“胡煥庸線”以西，雖是資源輸出地，但資源優勢的好處享受得不多，經濟社會發展水平不及沿海發達地區。這次資源稅改革賦予地方適當的稅政管理權，省級政府在中央政府規定的稅率幅度內，對主要應稅產品提出具體適用稅率建議，決定本轄區資源稅的減稅免稅等優惠政策，而且納入改革的礦產資源稅收入全部為地方財政收入。

資源稅從全國層面上看是一個小稅種，但對資源富集地區卻是一項必不可少的收入，為縮小這些地區與經濟發達地區的經濟社會差距提供了財力支持。以新疆為例，僅新疆油田公司這一家公司，因資源稅改革，從2010年6月1日至2015年12月31日就增加新疆財政收入91.04億元。

另外，這次資源稅改革還擴大了征收范圍。

原來的資源稅主要涉及礦產資源等不可再生資源上，這次資源稅改革，提出要逐步擴大征收范圍：首先在河北省推進水資源稅試點工作，將水資源費改為稅，并在條件成熟后逐步在全國推開;另外，省級政府可根據本地情況對轄區內的森林、草場、灘涂等資源開征資源稅。

下一步要怎么改

資源稅是以我們賴以生存和發展的自然資源為課稅對象，關系到人與自然的和諧共處，也關系到代際公平。全面推進資源稅改革也必然涉及到各方利益，包括政府與企業的關系，降低企業稅負與穩定地方收入如何平衡;政府與老百姓的關系，社會敏感性比較大;政府與政府的關系，包括中央與地方如何妥善地處理財政分權改革，以及地方政府之間核心競爭力的問題。

當前及今后一段時期是我國經濟新舊動能轉移、結構優化升級的重要階段，資源稅本身的特點使其成為促進綠色發展、提高資源集約化利用率、加快實現經濟發展方式轉變的重要政策工具。在現有基礎上，未來還應處理好上述各方關系，繼續推進改革。

進一步理順稅費關系。目前涉及資源收費的項目較多，形成費擠稅的現象，費加重了企業負擔。這次資源稅改革，是以清費立稅、不增加企業負擔為原則，未來的改革估計也是遵循這一原則。不過，有的費，是不是取消或并入稅中，需要考慮。最明顯的例子就是礦產資源補償費。該費在性質上屬于權益金，體現國家對資源的所有權，與憑借政治權力而征的稅在性質上有本質區別。“十三五”規劃綱要明確提出“建立礦產資源國家權益金制度，健全礦產資源稅費制度”，這應是下一階段資源稅改革中稅費調整的出發點。

完善資源性產品價格形成機制。資源稅實行從價計征后，資源性產品價格與資源稅形成更緊密的聯系。在我國，絕大多數資源性產品價格尚不是通過市場機制形成的，使其價格無法真實反映資源的稀缺程度與供求關系，也會讓依托產品價格的資源稅所傳遞的政策意圖存在失真的可能。因此，下一階段，應盡快完善資源價格形成機制，讓市場發現價格，實現稅價聯動，這樣才能最大限度釋放改革紅利，也有利于進一步推進資源稅改革，促進自然資源更加有效、合理的使用。

加強資源稅與其他稅種銜接與協調。與資源有關的稅種不僅有資源稅，最明顯的還有消費稅以及未來擬議開征的環境保護稅等。環境保護稅的課稅對象往往是諸如煤炭等資源性產品消費的衍生物，因此這兩種稅也存在一定的關聯。故此，未來的資源稅改革，應注意這三種稅之間的協調配合，明確各自的職能分工，進行合理的稅負分配，從而為相關稅種的改革都預留出相應空間，并保持企業稅負的相對穩定。

盡快提高資源稅的立法層次。稅收法定原則是稅制改革中必須堅持的原則，資源稅改革亦是如此。目前資源稅的征收依據是國務院制定的《資源稅暫行條例》，此次資源稅改革的依據，是來自財政部和國家稅務總局聯合發布的通知，這都停留在行政法規層面上，法律層次低，權威性不足，與規范我國礦產資源開發利用與管理的《礦產資源法》不匹配。