警惕新城新區(qū)無序擴(kuò)張

董祚繼

新城新區(qū)無序擴(kuò)張由來已久，是形象工程、政績(jī)工程慣性思維的結(jié)果，也說明新發(fā)展理念未能真正樹立。

近日，一則“截至2016年5月，全國(guó)縣以上新城新區(qū)超過3500個(gè)，規(guī)劃人口達(dá)34億”的報(bào)道引發(fā)社會(huì)熱議，各種質(zhì)疑聲不絕于耳。

據(jù)筆者經(jīng)驗(yàn)，“34億”應(yīng)屬誤讀，很有可能是根據(jù)規(guī)劃控制面積（而非建設(shè)用地面積）和人均用地標(biāo)準(zhǔn)（每平方公里1萬人左右）反推出來的規(guī)劃人口，由于規(guī)劃控制面積往往顯著大于規(guī)劃建設(shè)用地面積，因此這樣推算的結(jié)果致使規(guī)劃人口被夸大。

雖然“34億”規(guī)劃人口并不可靠，但新城新區(qū)無序擴(kuò)張的問題客觀存在。即以“縣以上新城新區(qū)超過3500個(gè)”和“縣以下的各類產(chǎn)業(yè)園上萬”計(jì)，城市新區(qū)和各類園區(qū)確實(shí)數(shù)量過多、占地過大，值得高度重視。

不可否認(rèn)，近年來新城新區(qū)在吸納人口、增加就業(yè)、疏解城市功能、改善人居環(huán)境、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面發(fā)揮了積極作用，但也滋生了大量問題，影響城市可持續(xù)發(fā)展。

新城新區(qū)存在的問題歸結(jié)起來，一是貪多求大，土地利用粗放。新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)普遍過大，人均用地偏高，土地閑置、浪費(fèi)突出。據(jù)對(duì)全國(guó)391個(gè)規(guī)劃城市新區(qū)調(diào)查，規(guī)劃建設(shè)用地2.50萬平方公里，規(guī)劃人口1.27億人，規(guī)劃人均用地高達(dá)197平方米，已建成區(qū)人均用地也達(dá)到161平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國(guó)標(biāo)。

二是布局失控，沖擊耕地紅線。一些新城新區(qū)“攤大餅”式擴(kuò)大，加劇了優(yōu)質(zhì)耕地的流失。上述391個(gè)規(guī)劃城市新區(qū)，需占用耕地3655平方公里，其中大多是城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地。

三是定位不清，加劇產(chǎn)能過剩。一些新城新區(qū)與老城區(qū)功能趨同、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，不僅造成基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，也加劇部分行業(yè)產(chǎn)能過剩。

四是過度開發(fā)，潛伏金融風(fēng)險(xiǎn)。新城新區(qū)擴(kuò)張與房地產(chǎn)開發(fā)相互依存、彼此驅(qū)動(dòng)，導(dǎo)致土地過度開發(fā)，加重對(duì)土地財(cái)政和房地產(chǎn)的依賴。許多地方借土地使用權(quán)抵押大量舉債，金融風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。

新城新區(qū)擴(kuò)張問題需要綜合治理。新城新區(qū)無序擴(kuò)張問題由來已久，成因復(fù)雜。既有規(guī)劃體制影響、地方區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)建設(shè)等規(guī)劃受長(zhǎng)官意志扭曲、隨意擴(kuò)大城市人口和用地規(guī)模等因素，也有土地財(cái)政依賴、各地靠擴(kuò)大城市規(guī)模增加土地出讓收入和房地產(chǎn)稅收等原因；既是政績(jī)工程、形象工程慣性思維的結(jié)果，也是新發(fā)展理念未能真正樹立的表現(xiàn)。因此，治理這一痼疾也需要標(biāo)本兼治、綜合施策。除加大新發(fā)展理念宣傳貫徹力度、推進(jìn)財(cái)稅體制和績(jī)效考核機(jī)制改革外，應(yīng)重點(diǎn)采取以下措施：

一是嚴(yán)格新城新區(qū)設(shè)立。建議新城新區(qū)實(shí)行國(guó)家和省兩級(jí)審批，成立評(píng)估審查專家委員會(huì)，對(duì)擬設(shè)立新城新區(qū)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估、嚴(yán)格審查，堅(jiān)決遏制新城新區(qū)無序擴(kuò)張。

二是嚴(yán)格土地用途管制。發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用，各類新城新區(qū)凡不符合土地利用總體規(guī)劃的一律不得批準(zhǔn)，確需修改規(guī)劃的依法報(bào)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

三是改革空間規(guī)劃體制。建立自上而下、上下結(jié)合的空間規(guī)劃體系，強(qiáng)化國(guó)家空間規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，建立規(guī)劃科學(xué)民主決策機(jī)制，切實(shí)防止長(zhǎng)官意志規(guī)劃。

四是建立內(nèi)在約束機(jī)制。統(tǒng)籌房地產(chǎn)稅設(shè)立與國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度改革，推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和土地財(cái)政向可持續(xù)模式轉(zhuǎn)變，抑制地方政府的短期行為，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。