重大水利工程風險管理國別比較分析

薛笑笑

摘要：重大水利工程風險多，其中工程質量風險、建設資金風險和生態環境風險的影響較大。通過比較分析發達國家的工程質量風險管理情況、建設資金風險管理情況和生態環境風險管理情況，總結發達國家重大水利工程風險管理經驗，可以對我國重大水利工程風險管理產生以下啟示：堅持依法管理；確保重大水利工程質量風險監管機構的公正性和獨立性；建立靈活和高效的籌資機制；加強重大水利工程全壽命周期生態環境風險管理。

關鍵詞：重大水利工程；風險管理；國別比較

0引言

重大水利工程是影響深遠的民生工程，在推動區域經濟、社會發展上具有重要的作用。但是由于重大水利工程投資巨大、技術要求高、所處環境復雜，建設和運營過程中充斥著大量的風險，以致投資失控、質量低劣、水體污染等現象時有發生，給國家和人民造成極大的危害。因此，加強重大水利工程風險管理極其重要。

我國自20世紀80年末期起對重大水利工程進行風險管理。經過三十年的實踐，我國重大水利工程風險管理取得了不錯的成效，工程效益明顯提升。然而，與發達國家相比，我國重大水利工程風險管理還不夠成熟。特別是受厄爾尼諾現象影響，重大水利工程風險變得更加復雜，單憑經驗應對隨發風險狀況的管理漸顯弊端。本文通過比較分析發達國家重大水利工程風險管理情況，總結發達國家重大水利工程風險管理的經驗，旨在為改善我國重大水利工程風險管理體系提供借鑒。

1重大水利工程風險管理概述

對于風險的概念，雖然沒有統一的定義，但一般認為風險既包含損失的大小，又包含損失發生概率的大小。根據這種觀點，本文認為重大水利工程風險是指在工程生命周期內影響工程目標實現的事件發生及事件發生造成損失的不確性。

重大水利工程風險依據不同的標準可有不同的分類，如從參與風險管理者的不同分類，可分為業主風險、設計方風險、施工方風險、監理方風險等；從風險導致的風險事件分類，可分為成本風險、質量風險、環境污染風險、安全風險等。本文借鑒陳進的觀點，同時融入自己的觀點，將重大水利工程風險分為：自然風險、政策風險、社會管理風險、工程質量風險、建設資金風險、組織管理風險、生態環境風險（如表1）。

所謂重大水利工程風險管理就是運用有關程序和制度對上述風險進行管理和控制，將風險損失降至社會民眾可承受范圍之內的系統管理過程。鑒于工程質量風險、建設資金風險和生態環境風險的影響程度較其他風險大，本文對重大水利工程風險管理的討論主要圍繞這三個風險展開。

2發達國家重大水利工程風險管理

2.1發達國家重大工程質量風險管理

（一）美國

美國重大水利工程質量風險管理的最大特點是政府、業主、工程師、施工經理、中介服務機構等都不同程度地參與工程質量風險管理，具體如表2所示。

從表2來看，美國政府積極參與重大水利工程質量風險管理。通過派遣政府檢查人員或聘請的專業人員對質量形成進行監管。有時，美國政府還會邀請專家進行監督檢查，并要求專家簽字以示負責。

另外，美國的工程管理法規和工程技術標準相當完善。法規和標準中都對工程質量作了詳細規定，這為防范重大水利工程質量風險提供較好的指導作用。

（二）法國

法國重大水利工程質量風險管理的最大特色是依法管理。法國法律明確規定重大水利工程各參與方必須向保險公司投保；規定重大水利工程的質量檢查由獨立的質量檢查公司來完成，并且質量檢查公司只得從事質檢活動等。

在法國，還有兩大技術法規，分別是國家標準和國家規范。雖然這兩大法規不是對所有工程有強制性要求，但是實踐中，保險公司為了防范風險，也會要求投保工程符合這兩大法規要求，最終使得這兩大法規都成為強制性標準，為重大水利工程質量風險管理提供有力依據。

具體的管理模式如圖1所示。

（三）德國

德國重大水利工程質量風險管理的最大特色是政府委托第三方——質監公司對具體工程質量風險進行監督檢查。質監公司是一家民間組織，由質監工程師構成。由于與業主不存在雇傭關系，質監公司的檢查工作具有一定的公正性。

同樣，德國的工程技術標準體系也非常完善，有國家標準，行業標準、技術手冊和公報。這些技術標準為規范施工過程、降低重大水利工程質量風險也起到了良好的作用。

具體的管理模式，如圖2所示。

2.2發達國家重大水利工程建設資金風險管理

（一）美國

美國重大水利工程建設資金風險管理的最大特色是明確投資主體，實行多元化的融資渠道。美國對于經營性重大水利工程，美國明確將其推向市場，盡量由民間投資建設，而政府只負責投資決策和立項審批。對于非經營性重大水利工程，主要由各級政府分攤投資建設。如涉農重大水利工程，聯邦政府和州政府一般各承擔50%的投資比例；重大防洪工程方面，聯邦政府承擔65%的投資比例，州政府則承擔35%的投資比例等等。近些年，為了減輕財政壓力，美國政府偏向通過支付‘影子價格”的方式將非經營性重大水利工程轉化為經營性重大水利工程，讓民間資本投資建設。這種舉措不但盤活了民間資金，還預防了建設資金不足的風險。

美國重大水利工程的融資渠道主要有六種：一是政府財政撥款，這類資金主要用于防洪工程、水環境保護工程等；二是政府提供的優惠貸款，這類資金首要用于效益好的水利工程；三是重大水利工程建設基金，這種基金是從已建成的水利項目或其他收益項目中提取的資金；四是向社會發行水利建設債券，由政府提供擔保，這是美國重大水利工程最主要的融資方式，購買水利建設債券的個人和私人部門所得可免交稅費，深受個人和私人部門的喜愛；五是發行上市股票，利用資本市場籌集水利資金，這是美國重大水利工程建設資金的重要補充；六是捐贈等。美國視工程需要資金的多少，對這些融資渠道進行組合，充分保障資金來源的穩定性。

另外，每年美國會計總署都會對聯邦政府用于重大水利工程項目的資金使用情況進行檢查，并且將檢查結果形成報告或文件公布于眾，起到良好的資金監管作用。

（二）加拿大

加拿大重大水利工程建設資金風險管理的最大特點是采取以市場為依托，開拓多元化籌資渠道的方法來解決資金不足的問題。對于灌溉排水工程，加拿大采取由聯邦政府和省級政府共同投資建設的方式，其建設資金主要來自財政撥款、發行債券、優惠貸款等；對于防洪水利工程，加拿大采用由聯邦政府投資建設、省級政府公共參與的方式，其建設資金主要來自財政撥款、保險基金等；對于水利水電工程，早期資金是由政府全面承擔，后來主要通過發行水利債券、引入國外資金、發行上市股票等市場化渠道籌集。

（三）澳大利亞

為防范重大水利工程建設資金風險，澳大利亞依法對不同類型的水利工程明確了投資主體及資金來源。對于防洪工程，采用各級政府共同投資建設的模式，聯邦政府分攤防洪工程40%的費用，以撥款的形式給付，剩余部分主要由州政府和地方政府分別以40%和20%進行分攤，資金一般通過發放債券、貸款融資等方式獲得。對于重大灌溉工程，也采用聯邦政府和州政府共同投資建設的模式，其中州政府為主要的投資主體。其他類型的水利工程由州政府和地方政府共同投資建設，其建設資金一般來源于使用者收費、銀行貸款、政府直接撥款等等。

2.3發達國家重大水利工程生態環境風險管理

（一）美國

美國是法治國家。美國依法對重大水利工程生態環境風險進行管理。1969年美國出臺了《國家環境政策法》。該法以促進“人與自然”和諧發展為宗旨，為重大水利工程生態環境風險管理提供很好的指導作用。除此之外，為了更好地對水利工程在施工階段和運營階段所產生的環境污染和生態環境破壞加以引導和管理，美國出臺了相關配套政策法規，如《凈水法案》、《自然與景觀河流法》、《瀕危物種法》、《麥格森一史蒂芬漁業保護與管理法》、《蘇森濕地保護與恢復法案》等等。

除了依法管理外，美國重視生態環境影響評價在重大水利工程生態環境風險管理中的應用。如在重大水利工程前期可行性論證階段，一旦生態環境影響評價不理想，即便重大水利工程經濟效益不錯，工程也不會被投入建設的。這種嚴格的做法為預防生態環境風險起到了積極作用。

另外，美國公眾在重大水利工程生態環境風險管理中也起到重要的作用。美國公眾一方面通過“說明會”或“聽證會”積極發表自己的意見，使得生態環境決策更加民主化，另一方面組建“組織”介入生態環境保護活動中，大大降低環境污染和破壞。

（二）加拿大

受美國影響，加拿大也依法對重大水利工程生態環境風險進行管理，也出臺了一些相關政策法規，如《加拿大水法》、《環境保護法》、《瀕危物種法案》等。但政策法規制定上有自身的特色，如生態調度方面，加拿大至少在兩個省的法規中明確規定“必要時可以通過取消或減少水庫水量分配以達到保護生態環境”。

加拿大還對重大水利工程生態環境風險進行全壽命周期管理。在重大水利工程規劃階段，加拿大就充分考慮重大水利工程對水溫、水質、生物多樣化等方面的影響，并視生態環境因素為方案優劣的一個重要考量指標。在重大水利工程設計階段，加拿大把“生態保護、合理利用和恢復自然資源”考慮到設計中，力圖打造生態工程。如為保護洄游性魚類，設計時考慮增加更多必要的過魚設施等。在重大水利工程施工階段，加拿大更是積極開展監測工作，時刻關注重大水利工程對移民、動物、漂浮物的影響。一旦監測結果顯示存在生態環境風險，就會立即采取切實有效的安置、保護和處理措施。在重大水利工程運行階段，加拿大除繼續開展監測工作、加強生態環境影響的回顧評價外，特別注重生態調度，有時為了滿足魚類產卵、野生動植棲息地保護、污染稀釋等要求，會對水庫水位進行直接控制，保持其生態流量。

（三）澳大利亞

澳大利亞是較早對重大水利工程生態環境風險進行管理的國家之一。從20世紀30年代起，澳大利亞政府就出臺了一些防范水利工程生態環境風險的政策，提倡在發展水利時，注重對生態環境的保護。到了60年代，澳大利亞更是提出“生態環境保護優先”的國家戰略，出臺了一些與水利工程生態環境風險管理相關的法律法規，將生態環境風險管理納入法治軌道。

與加拿大一樣，生態環境風險管理程序始終貫穿水利工程的全壽命周期。在決策階段，每一項重大水利工程都要按生態環境風險管理政策進行評估。在工程設計階段，把生態環境影響因素充分考慮進去。在施工和運行過程當中，應用一些措施保護生態環境。實踐證明，這種嚴格的風險管理程序確實使得澳大利亞水利工程對生態環境的影響減少到最小。

另外，澳大利亞重大水利工程生態環境風險管理的公民參與程度也相當高。公民一方面積極參與生態環境保護政策和法律法規的制定、發表自己的意見，另一方面以實際行動參與管理，如清理河道垃圾、減少枯葉等進入水體；植樹造林；監測藍藻等等。

3發達國家重大水利工程風險管理對我國的啟示

（一）健全重大水利工程風險管理法律法規體系，堅持依法管理

國外重大水利工程風險管理取得成效的一個重要條件，就是有相應的法律法規做保障。無論是工程質量風險管理、建設資金風險管理，還是生態環境風險管理，發達國家都建立了配套法規，而且這些法規相互配合，融成了水利工程風險管理法律法規體系，為重大水利工程風險管理提供有力依據。目前，我國也出臺了一些有關重大水利工程風險管理的法律法規，如《國家重大建設項目稽察辦法》、《節水供水重大水利工程建設質量監督巡查實施細則》、《水利工程管理體制改革實施意見》、《環境保護法》、《水利工程質量管理規定》等。但這些法規相互之間較為孤立，沒有形成一個比較完整的法律法規體系，而且有時存在落實不嚴的情形，這極不利于重大水利工程風險的管理。因此，必須健全重大水利工程風險管理法律法規體系，堅持依法管理。

（二）完善重大水利工程質量風險監管機構，保證其公正性和獨立性

許多發達國家采用委托獨立的第三方來對重大水利工程風險進行監管。由于第三方與業主之間不存在利益關系，使得監管結果具有客觀公正性，大大提升了重大水利工程質量風險監管的效果。如德國的質監工程師就是代表政府實施工程質量風險監管，但是質監工程師的認證與考核受政府的制約，質監工程師為了立足，必然會全面提高自身的風險管理水平，客觀公正地進行工程質量風險監管。而當前我國質量風險監督機構缺乏一定的獨立性。有些質量風險監管機構掛靠在水利局科室下，工程技術人員又兼任質監人員，使得質量風險監管的效果大大削弱，影響了水利工程的質量。因此，為了對工程質量風險進行有效管理，必須完善重大水利工程質量風險監管機構，保證其公正性和獨立性。

（三）引入私人資本，建立靈活和高效的籌資機制

為預防重大水利工程建設資金風險，發達國家積極引入私人資本，建立了私人資本參與重大水利工程建設和管理的模式，形成了多元化的資金籌集機制，如美國、加拿大、澳大利亞等等。經過發達國家的實踐證明，私人資本介入重大水利工程領域，不僅有效降低資金風險、解決政府財政不足的問題，而且提高了重大水利工程的建設效率。

我國為滿足水利建設資金需求也開拓了多種籌資渠道，但是水利投融資主體仍以政府為主導，私人資本參與度較低，不足水利總投資額的五分之一。隨著172項重大水利工程的推進，我國水利建設資金需求極大。當前的水利融資方式顯然不能滿足日益增長的水利資金需求。所以當務之急必須創新水利融資渠道，繼續出臺各種優惠政策，實行稅收減免、價格補貼、發放特許經營權、降低私人資金準入門檻等措施吸引私人資金，建立引領私人資本進入重大水利工程建設的互利雙贏機制。

（四）加強重大水利工程全壽命周期生態環境風險管理，尋求和諧的生態效益

為應對重大水利工程生態環境風險，很多發達國家實行了全壽命周期生態環境風險管理，如美國、加拿大、澳大利亞等。目前，我國每一項重大水利工程立項前都有進行嚴格的環境影響評價，在設計階段也充分考慮了環境影響因素，但是施工階段和運營階段的生態環境風險管理仍舊比較薄弱。受氣候變化和人為因素的影響，不少工程因沒有很好的落實保護措施，引發了生態環境問題，造成了很大的經濟損失。因此，必須加強重大水利工程全壽命周期生態環境風險管理，建立適合人與自然和諧相處的水利建設和管理模式，尋求和諧的生態效益。

4結語

重大水利工程是一項龐大的系統工程。由于自然、社會和工程自身等多方面的不確定，工程的建設和運營過程中存在大量的風險。因此，要保證重大水利工程充分發揮經濟、社會、生態效益，應深入分析風險，建立起行之有效的風險管理制度。鑒于工程質量風險、建設資金風險、生態環境風險的影響程度較大，本文主要圍繞這三個風險對重大水利工程風險管理展開討論。當然，隨著內外部環境的變化，風險的種類及風險的影響程度會有所變化，將后還需對重大水利工程項目風險管理做深一步的研究。