民辦教育與京津冀協同發展

單大圣

(國務院發展研究中心,北京 100010)

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民辦教育與京津冀協同發展

單大圣

(國務院發展研究中心,北京 100010)

京津冀協同發展,涉及三地生產要素和資源的深刻調整。教育協同發展是京津冀協同發展的重要內容,對于各類要素資源的有序流動也具有引領、帶動的作用,應當成為協同發展的優先領域。新的教育協同機制應努力增強公平性、提高靈活性、適應流動性、促進互補性和深化針對性。要實現以上目標,關鍵是創新教育服務的提供方式,重視和發揮民辦教育的作用，包括提供多樣化、選擇性服務,開展產教結合、校企合作,推進優質教育資源共享,深化產學研合作,推動教育一體化,轉變政府職能、促進教育改革等。

民辦教育;京津冀;協同發展;要素集聚

推動京津冀協同發展,是黨中央、國務院從經濟社會發展全局出發作出的一項重大戰略。京津冀協同發展,不是簡單地縮小經濟發展差距,而是涉及三個地區生產要素和資源的深刻調整,是對社會經濟事業提出的總要求。教育協同發展是京津冀協同發展的重要內容,對于各類要素資源的有序流動也具有引領、帶動的作用,應當成為協同發展的優先領域。在教育協同發展中,民辦教育可以而且應該發揮重要作用。

一、京津冀協同發展與教育協同發展

京津冀協同發展要實現的政策目標有很多,包括疏解北京非首都功能、解決大城市病問題,加快河北發展以及打造全國新的經濟增長極等,2015年頒布的《京津冀協同發展規劃綱要》(以下簡稱《綱要》)也明確了近期需要率先取得突破的產業、交通和生態環保等重點領域。但從根本上說,京津冀協同發展的成效要體現在增強三地人民的獲得感上,讓他們從協同發展中得到實實在在的好處,凸顯“以人民為中心”的理念。

目前三地呈現差異化發展的格局,北京處在后工業化時期,天津處于工業化后期,河北處于工業化中期。①龍露：《京津冀一體化初見成效》，《北京晚報》2015年7月9日，第03版。不過,雖然三地發展階段不同,但是群眾的民生需求高度重合,特別是在住、行條件逐步改善后,群眾對更加公平、更高質量的教育、健康、文化及娛樂等方面的需求越來越強烈,這些領域涉及千家萬戶的切身利益,更能影響群眾的獲得感。各類公共服務問題若處理不好,往往成為社會熱點，因此公共服務改革是協同發展的重點工作。在各類公共服務中,教育服務具有基礎性、先導性作用,涉及人數最廣,貫穿個人生命周期始終,還具有起點公平的意義。京津冀三地區域功能的調整和產業的快速轉移,必將帶來學齡人口的劇烈變化和教育需求的深刻調整,使教育越來越成為突出的民生問題,因此應當把教育協同發展作為京津冀協同發展的優先領域。

教育不僅具有民生屬性,對京津冀三地要素流動、資源分配以及各個方面的協同發展也具有重要的牽引和帶動作用。長期以來,北京對周邊地區的發展存在明顯的“虹吸效應”,這背后既有著深刻的行政體制根源,也與公共服務資源布局有重要關系,京津兩地尤其是北京聚集了全國大量優質教育資源,對優質要素具有很強的吸引力,造成優質資源和生產要素的單向流動,這是導致三地相對獨立、自成體系和難以協同發展的重要原因。當前,通過行政手段對三地要素、產業等進行定向調控固然是必要的,但是帶動作用往往有限,效果的發揮也需要一段時間,如果在教育服務方面進行調整,往往能引領和帶動要素、產業的合理流動與優化配置。具體來說,可以通過以下五個機制實現。

第一,推動基礎教育均衡發展,可以破除人口流動的體制障礙,保證產業轉移順利實施。基礎教育具有明顯的屬地管理特征,主要為當地戶籍人口服務,在分割的管理體制下,勞動力和人才流動受到抑制,加上差異化的基礎教育發展質量,使得市場經濟條件下人才逐利跨區域移動的趨勢被限制。在已經啟動的產業轉移工作中,最突出的就是教育等公共服務的配套問題,隨著人口遷移和流動成為常態,推動基礎教育均衡發展已是當務之急。

第二,通過實行有針對性的教育政策,可以解決協同發展中的人才短缺、產學研合作等問題。當前,京津冀三地產業發展需求各異,集中體現為北京“吃不了”、天津“吃不飽”、河北“沒得吃”的狀態,反映的是北京“大城市病”問題、天津發展潛力問題以及河北產業發展問題。這些問題的解決涉及產業調整,要求高等教育和職業教育在不同產業鏈上提供人才培養支撐。

第三,通過調整優質教育資源布局,可以有效引導資金、人才的合理流動,疏解北京非首都功能。北京由于集中了過多的教育資源,導致優質要素長期凈流入而變得“又肥又胖”,造成了很多問題。面對人口資源環境的巨大壓力,北京通過教育政策限制人口流入,反而固化了教育格局,進一步加劇了優質要素的流入,使疏解非首都功能的問題難以破解。因此，必須從京津冀整體角度調整教育政策,才能引導資金、人才的合理流動。

第四,教育對京津冀地區人口均衡發展具有重要的導向作用。在京津冀協同發展中,最重要或帶有管總性質的,應該是打造以北京為核心的世界級城市群。*張軍擴:《促進京津冀協同發展,打造世界級城市群》,《中國發展觀察》2015年第9期,第9頁。人口均衡發展是世界級城市群的內在要求和可持續發展的重要保障,國際上的大都市圈在發展過程中也大多出現過類似于京津冀地區存在的人口空間極化現象嚴重、中心城市人口過度集中等突出問題。他們比較普遍的做法是：限制中心城市、人口聚居區教育醫療和行政機關等公共機構建設,有計劃地向周邊城區外遷機構或者新建機構,目的是向外圍城市疏解中心城市人口密集的壓力,實現人口均衡發展,解決職、住過度分離的問題。

第五,教育服務既有事業屬性,也有產業屬性,優質教育資源的轉移具有產業轉移性質。京津地區高校的研究機構、產學研合作平臺等,需要尋求效益最大化的新戰略空間,因此可以向河北等地區拓展。

推動教育協同發展,不僅具有引領和帶動的作用,而且在推進方式上還具有簡單方便、見效快速等優勢,在各項協同發展工作中有望率先取得突破。交通、生態環保、產業等領域涉及政府、市場、社會多方利益關系的深刻調整,需要較長一段時間才能見成效。相比較而言,教育服務主要涉及政府體制改革和政策調整,只要政府下定決心,發揮改革的主導作用,完全可以早起作用、早見實效,而且從國際經驗看,相比產業轉移和行政副中心建設,教育等資源的跨區域調整更容易成功。另外,教育服務涉及群眾切身利益,如果能夠在短期內見效,就可以給各方面以極大的信心,為京津冀協同發展創造有利條件。

二、京津冀教育協同發展的著力點

京津冀三地很早就在教育協同方面有過探索,比如在建立廊坊大學城拓寬首都高校發展空間時,三地高校跨區域成立了協同創新平臺,建立了華北五省(市、區)教育合作機制等。但是,在京津冀協同發展的背景下推動教育協同,已經不是一般意義上的建立教育合作或者協調機制,而是要站在城市群這一區域層面對三地教育事業進行整體設計,建立與世界級城市群相適應的教育服務體系。這是一個宏大、深刻的系統工程,也是一項非常艱難的工作。從總體上看,京津冀是我國教育發展水平較高、高素質人力資源較為集中的區域,完全可以為世界級城市群提供強大的人才支撐。而目前存在的主要問題是教育發展不均衡、與區域經濟發展結合不夠緊密、教育資源封閉

運行、集聚度不夠、配置效率不高,難以滿足人口跨區域流動的要求。

從政府的教育投入來看,三地存在明顯差距。2014年河北小學、初中、高中、中職和高校的生均教育事業費分別為5 349.05元、7 749.39元、7 748.15元、8 031.58元和12 292.61元,不到北京的1/3,也遠低于天津,更低于全國平均水平;天津高校的生均教育事業費為18 667.98元,遠低于北京(見表1)。

表1　2014年京津冀各級各類教育生均教育事業費*②資料來源于《教育部 國家統計局 財政部關于2014年全國教育經費執行情況統計公告》(教財〔2015〕9號)。/元

表2顯示，2014年河北小學、初中、高中、中職和高校的生均公用經費分別為1 439.30元、2 121.14元、2 207.91元、2 435.11元和6 520.68元,遠低于北京、天津,也低于全國平均水平;天津中職、高校的生均公用經費分別為5 918.03元、10 224.68元,遠低于北京。

表2　2014年京津冀各級各類教育生均公共財政預算公用經費②/元

至于教育投入差異以及教育理念、教學方式、教學水平不同帶來的基礎教育質量差距,相比經費投入本身可能更大。在對人才培養具有關鍵作用的高等教育和職業教育上,三地差距也很大,其中北京集中了全國最好的高校和高質量的職業學校,天津也有許多高水平大學和職業學校,河北則相對落后。此外,教育與區域經濟發展和產業發展不夠緊密、教育跨區域分割管理等雖然是中國教育的普遍性問題,但因觸及體制性問題而難以作出較大的改變,對三地協同發展的影響更大，如果仍采取權宜之計,就無法從根本上解決上述問題。筆者認為,新的教育協同機制應該努力實現以下目標。

一是增強公平性。促進教育公平并不完全出于社會公平的考量,對于區域發展也有關鍵作用,因為教育不平等會使社會不同收入階層逐漸被固化,既不利于市場競爭機制的形成,也不利于知識和科技在不同收入階層間的擴散,最終阻礙勞動生產率整體提升。*金立群:《中國如何跨越“中等收入陷阱”》,《人民日報》2015年8月11日,第07版。受發展階段差異的影響,三地財政教育投入和居民分擔成本的差異難以在短期內得到改變,因此推動教育公平將是一個長期且艱巨的過程,需循序漸進。就近期而言，應努力實現區域內教育均衡,并加快縮小城鄉差距,最終實現縮小區域差距的目標。

二是提高靈活性。從京津冀三地的年度統計公報來看,2014年三地常住人口規模均有增長,其中河北人口自然增長率顯著高于北京和天津,對教育的剛性需求更高。*張力:《京津冀教育協同發展的基礎與前景》,《天津市教科院學報》2015年第3期,第5頁。隨著全面二孩政策的實施,局部教育供需矛盾將會加劇,要求政府根據學齡人口變化動態調整教育規劃布局。此外,居民消費結構的升級以及社會分工的細化,必將形成不同的教育服務需求層次和公眾偏好差異,要求政府增強教育體系的靈活性,提高教育管理能力。

三是適應流動性。隨著京津冀三地協同發展的深化,常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率的缺口問題越來越突出,關鍵是要解決好常住人口子女入學問題,可以運用中小學學籍管理信息系統、建立隨遷子女教育經費可攜帶機制和以房產稅作為重要來源的教育投資機制等形式,形成以常住人口為準的教育服務提供機制,最根本的是要建立更具開放性的教育體系,而不是采取控制外來人口這種簡單粗放的方式。許多實證研究表明,北京等城市的教育控人政策并沒有實現預期目標,大量外來人口仍留在北京生活,反而造成了許多社會問題。*《“教育控人”難見效 失學流動兒童仍留京》，2015-10-29，http://china. caixin.com/2015-10-29/100867843.html。

四是促進互補性。在發展不平衡的背景下,三地同時存在過度教育與教育不足兩種人力資本配置失衡現象。以北京職業教育為例,由于本地生源數量減少,近年來中等職業學校外地生源已經占到招生數的57.4%,高等職業學校外地生源也占到招生數的25%以上,很多畢業生選擇在京就業。*史楓:《人口調控背景下的首都職業教育:困難、機遇與策略》,《中國職業技術教育》2014年第24期,第39-44頁。隨著人口調控政策的收緊,招收京外生源將受到嚴格的限制,北京職業教育就面臨著資源閑置的問題,天津也面臨類似問題,相比較而言,河北職業教育資源短缺,且質量不高,完全可以在大范圍內進行優化配置,實現互補發展。

五是深化針對性。教育尤其是高等教育和職業教育，其規模、結構和質量須適應人力資源市場的相關要求,并適時加以調整,以增強人才培養的針對性,這對京津冀教育的協同發展尤為重要。當前的偏差主要表現在行政化、屬地化的教育管理方式與市場化的社會用人需求之間不匹配。深化教育的針對性,不單單是一個工作機制問題,也是一個體制問題,必須堅持由市場來配置資源。

要實現以上目標,既需要突破行政區劃間“畫地為牢”“各自為政”的教育運作方式,實現區域內教育事業的高效治理,也需要借助強大的行政力量,合理調整公共教育服務布局,在這方面已經有很多的政策建議和實踐經驗。但筆者認為,實現教育深度協同,最重要的還是要轉變政府教育管理職能,在管理體制、辦學體制等方面進行改革創新,關鍵是要創新教育服務的提供方式。黨的十八屆五中全會明確提出：“凡是能由市場直接提供的服務,就不再由政府直接提供。”大量的理論和實踐也表明,民辦教育在應對快速變化的教育需求、實現教育資源優化配置、推進教育與產業融合等方面有著獨特的優勢,應該重視和發揮民辦教育的作用。

三、民辦教育發揮作用的實現形式

京津冀地區是我國民辦教育發展比較活躍的地區,特別是北京市的民辦教育資源較為豐富,天津的民辦職業教育也十分活躍。在教育協同發展中,民辦教育關鍵是要在一些重點、難點問題上取得突破性進展。

一是在提供多樣化、選擇性服務方面取得突破。在義務教育領域,隨著產業深度轉移,一些高收入家庭的子女已不再滿足于公共教育機構的服務水平,要求接受優質教育和個性化的教育服務,因此要在推進義務教育均衡發展的前提下,發揮民辦學校對教育市場需求反應靈敏的優勢,面向部分人群高度個性化、選擇性的教育需求,提供多樣化的義務教育服務。在學前教育領域,擴大普惠性教育資源和解決“入園難”問題，仍然是“十三五”時期各地教育事業的重點工作,要針對全面二孩政策實施后學齡人口快速增加的趨勢,鼓勵民辦教育機構提供普惠性的學前教育服務。在普通高中領域,要引導民辦學校錯位發展、特色化辦學,努力在多樣化方面取得突破。在繼續教育領域,要適應消費結構升級后快速增長的社會教育需求,面向三地群眾開展社區教育、在職培訓和網絡學習等形式的繼續教育。

二是在產教結合、校企合作方面取得突破。在市場經濟條件下推進行業、企業深度參與職業教育辦學的有效實現形式,實現人才培養規格與產業需求的匹配,一直是我國職業教育沒有解決好的問題,也是職業教育教學脫離實際需求的重要原因,更是京津冀協同發展中需要重點解決的問題。行業、企業辦職業教育曾經是我國計劃經濟時期培養技能型人才的寶貴經驗,培養了一大批專業技術型人才和技能型人才,這與當時高度集中的教育體制密切相關,其模式已經不可復制。在新形勢下,要盡可能發揮民辦教育和社會資本的作用,積極推進產教結合、校企合作,共同推動專業建設和課程設置、教學內容和教學方法的改革,增強人才培養的針對性。尤其是要鼓勵行業、民營企業參與職業教育的辦學和管理,培育新的民辦教育業態,比如鼓勵職業學校與企業合作,建立職業教育集團,承擔企業職工培訓和技術創新。其好處是民辦職業教育機構不太受行政區劃制約,可以打破區域界限,探索跨地區、同行業、集團化的辦學模式,在三地產業互補鏈環上對共性程度強的專業形成模塊教學方式開發、開展實習實訓環節的貫通培養。*張力:《京津冀教育協同發展的基礎與前景》,《天津市教科院學報》2015年第3期,第5頁。

三是在優質教育資源共享方面取得突破。當前北京中小學校、職業學校和高校普遍面臨發展空間不足的問題,高校科研機構、產學研機構也亟待與產業發展深度結合,具有向外轉移的強烈愿望。相比較而言,天津教育、科研基礎條件較好,河北要素成本低,大規模基礎設施建設的空間大,也具有承接北京高校優質教育資源和科研資源的強烈愿望,推動三地優質教育資源共享具有很強的現實性。但是,公辦教育機構跨區域轉移往往受到復雜的隸屬關系、行政區劃、體制機制的制約,承接優質教育資源、打造新的教育業態也需要更長時間,實施和管理的難度都較大。在這方面,可以積極發揮民辦教育與市場結合緊密、管理靈活、資本和管理手段先進等特點,鼓勵民辦學校參與優質教育機構轉移辦學,比如通過教育集團化、學校聯盟、委托管理和開辦分校等方式,開展跨區域合作辦學。

四是在深化產學研合作方面取得突破。打造京津冀地區產業發展鏈條、推動產業轉移對接,必須高度重視勞動力、土地、技術和人才等要素的集聚。歷史上,美國制造業快速發展就得益于研究機構、技術工人和產業鏈的高度集中,高度集中的大型制造商內部研發能力可以實現研究成果的轉化,并且將技術成果外溢到中小企業。京津冀地區集中了大批高端人才培養和科研水平處于前沿的高校和職業學校,但是由于當地缺少合適的產業、充裕的資金和合格的勞動力,難以轉化為產業發展,學校自身的發展也受到制約。近年來,一些高校陸續在發達地區設立分支機構,與當地企業開展研發合作,取得了很好的效果,但這些嘗試都是自發和個別的,沒有形成長效機制。在這方面,民辦教育機構要積極作為,既可以自主轉移尋求要素結合,也可以聯合大學科研機構合辦研發機構、組成教學科研聯合體；既可以鼓勵北京、天津的學校到河北去,也可以讓河北的學校到北京、天津去,鼓勵高校研究機構、職業學校與制造業基地開展合作,推進技術、勞動力和資本等要素的集聚,推動產業的可持續發展。

五是在推動教育一體化方面取得突破。世界教育體系的發展,大多突破學歷教育和學校教育的局限,適應學習渠道、學習方式多樣化需求,促進學校教育、社會教育融合,建立認證機制,對學習者在職工作經歷以及在各類學校和教育培訓機構的學習結果進行認證,形成打通各類學習形式的一體化的教育體系,這是實現區域內教育一體化的重要基礎,也是京津冀教育協同發展的必由之路。歐盟在一體化過程中高度重視教育一體化,大致經歷了從不同國家師生交換到整合各國學歷認證、資格標準等過程。黨的十八屆三中全會提出：“試行普通高校、高職院校、成人高校之間學分轉換,拓寬終身學習通道。”鑒于學習成果認定涉及基本教育制度短期內難以突破,建議京津冀三地在民辦教育領域率先試點,積極發展勞動力在職教育,率先開展課程互選、學分互認、師資互聘、聯合培養以及合作科研試點,建立三地學習成果互通互認制度,為京津冀一體化提供示范和先導。

六是在轉變政府職能、促進教育改革方面取得突破。在當前政策環境下,發揮民辦教育作用不會自動實現。從總體上看,當前京津冀地區教育服務供給仍比較單一,市場化水平不足,民辦教育發育不夠充分,關鍵原因在于政府職能沒有根本轉變,必須進一步落實民辦學校與公辦學校平等的法律地位,創新教育服務提供方式。最近,全國人大法律委員會對《民辦教育促進法修正案(草案)》暫不交付表決,主要是在“分類管理”等問題上出現了較大分歧,說明在民辦教育基本制度問題上還有許多理論和實踐問題沒有解決。建議在京津冀地區也開展民辦教育分類管理試點,完善相應的辦學許可和注冊登記制度以及產權、資產管理和財務會計制度。通過鼓勵民辦教育事業發展,推動公辦教育體系改革。同時，要引導全社會正確認識民辦教育,不管是營利性還是非營利性民辦學校，都是具有公益性的社會事業,都是推動京津冀教育協同發展的積極力量。要按照剛剛出臺的《慈善法》精神,順應群眾參與慈善活動的熱情,積極鼓勵教育捐贈,大力發展非營利性民辦學校。

(責任編輯毛紅霞)

Non-governmental Education and Cooperative Development of Beijing-Tianjin-Hebei

SHAN Dasheng

(DevelopmentResearchCenteroftheStateCouncil,Beijing, 100010,China)

Cooperative development of Beijing-Tianjin-Hebei involves three elements of production and the profound adjustment of resources. Cooperative education development is an important part of Beijing-Tianjin-Hebei’s cooperative development, and plays a leading role in the orderly flow of all kinds of elements of the resources and should be treated as a priority area of the cooperative development. The new cooperative education mechanism should strive to enhance the fairness, improve the flexibility and adapt to the mobility, promote complementarity, and deepen pertinence. To achieve the above objectives, the key is to innovate the supply modes of education service, attach importance and play the role of non-governmental education, including providing diversified and selective service, combining industry and education, conducting college enterprise cooperation, promoting quality education resources sharing, deepening cooperation, promoting the integration of the education, the transformation of government functions, and promoting the reform of education.

non-governmental education; Beijing-Tianjin-Hebei; cooperative development; factor agglomeration

2016-03-23

單大圣,男,湖北黃梅人,副研究員,管理學博士,研究方向為社會建設和社會管理。

10.3969/j.issn.1671-2714.2016.03.001

民 辦 高 等 教 育