“加減效應”視域下深化行政管理體制改革的路徑

摘 要：黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大戰(zhàn)略決定，行政管理體制改革因此步入了攻堅期與深水區(qū)。深化行政管理體制改革，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)改革觀念，打破慣性思維模式，以“加減效應”轉(zhuǎn)變政府職能，合理配置權(quán)力，凝聚組織力量形成合力，創(chuàng)新協(xié)作模式，有效處理好政府與市場、政府與社會的關系，不斷提升國家治理能力現(xiàn)代化水平。

關 鍵 詞：加減效應；行政管理體制改革；全面深化改革；國家治理能力現(xiàn)代化

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）07-0036-07

收稿日期：2016-05-06

作者簡介：劉濤（1984—），男，江西吉安人，浙江財經(jīng)大學馬克思主義學院講師，華東理工大學人文科學研究院博士研究生，研究方向為中國特色社會主義理論與實踐、政治文明與治理現(xiàn)代化。

黨的十八屆三中全會作出全面深化改革的重大決定掀起了新一輪改革浪潮。在這個包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)以及黨的建設“六位一體”的綜合性改革中，行政管理體制改革是深化政治體制改革的切入點和著力點。深化行政管理體制改革，就是要把握好政府與市場、政府與社會的關系，準確定位政府、市場、社會在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的角色，充分發(fā)揮其各自的優(yōu)勢與活力。當前，改革已進入全面深化的關鍵階段，因此，要以“加減效應”進一步推進行政管理體制改革。

一、“加減效應”的內(nèi)涵及其在

行政管理體制改革中的作用

2013年，黨的十八屆三中全會作出的全面深化改革的決定，開辟了改革新紀元。在中國特色社會主義建設新的歷史起點上，深化行政管理體制改革是對政府、市場、社會的各自職能、權(quán)責、機制、效用等進行的全面、科學、合理的布局。這一布局體現(xiàn)了“加減效應”的增進與減退、強化與弱化、控制與引導、管制與治理、競爭與參與、信任與合作等特點。深化行政管理體制改革，就必須打破傳統(tǒng)政府管理的“慣性”思維模式，如主體單一、手段強制、目標單向等，以“加減效應”調(diào)整職能、權(quán)能、組織結(jié)構(gòu)，處理好政府與市場、政府與社會之間的關系。

所謂“加減效應”，是指改革的重心與關鍵環(huán)節(jié)是政府、市場、社會的職權(quán)、責任的調(diào)整、重新分配與協(xié)同合作，包括“加效應”與“減效應”這兩個相輔相成的方面。它是經(jīng)濟社會系統(tǒng)中各子系統(tǒng)或者要素之間在治理能量上的相互轉(zhuǎn)化、優(yōu)化組合、良性互動，并使各部分充分發(fā)揮優(yōu)勢作用以達到整個系統(tǒng)效能最優(yōu)化的目標，是國家治理體系或者系統(tǒng)的內(nèi)在契合。當前，國家治理現(xiàn)代化能力就是從政府、市場、社會的整體性入手，重新擺正三者在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位，充分發(fā)揮三者在公共事務治理中的各自優(yōu)勢，把運用“加減效應”正確處理政府與市場、政府與社會的關系作為全面深化改革的突破口。2013年3月29日，中共中央政治局常委、國務院總理李克強在上海召開部分省市經(jīng)濟形勢座談會上指出：“用政府權(quán)力的‘減法換取市場活力的‘加法”，強調(diào)了發(fā)揮治理系統(tǒng)中各主體的積極性與優(yōu)勢，以促進它們的協(xié)作與互動。

發(fā)揮多元治理主體的優(yōu)勢，需要以“加減效應”建立和調(diào)整相應的有效運行機制，如優(yōu)化機制、釋放機制、調(diào)節(jié)機制以及協(xié)作機制等，使其相互作用推進治理體制的變革。優(yōu)化機制是對政治社會系統(tǒng)各要素職能的優(yōu)化配置，以促進職能定位的科學化、合理化；釋放機制是對政治社會系統(tǒng)各要素權(quán)力、能量的釋放，以實現(xiàn)權(quán)力運行的規(guī)范化、程序化；調(diào)節(jié)機制是對政治社會系統(tǒng)各要素結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以提高組織結(jié)構(gòu)運行的效率和服務質(zhì)量；協(xié)作機制是充分調(diào)動政治社會系統(tǒng)各要素的積極性，發(fā)揮要素優(yōu)勢，促進協(xié)調(diào)與合作，以推動治理創(chuàng)新。在提高國家治理能力的新紀元，這些機制在行政管理系統(tǒng)的有效運行具有著非常重要的意義。

政府、市場、社會各主體在推動經(jīng)濟社會建設過程中，相互之間的地位、角色、功能各有明顯不同，需要三者相互交流、互動與合作，即通過優(yōu)化機制、釋放機制、調(diào)節(jié)機制以及協(xié)作機制發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)協(xié)力合作、共同治理的目標。

以“加減效應”推進行政管理體制改革，關鍵是要實現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能的目標，不斷推進政府職能與權(quán)能的歸位與定位，而政府職能與權(quán)能歸位與定位則能夠釋放出幾何倍增的“加減效應”（如圖1所示）。這主要表現(xiàn)為：“政府職能權(quán)能歸位與定位釋放市場活力與動力，良性發(fā)展的市場培育自治社會，社會自治又推進政府權(quán)力逐步回歸社會；三者相互促進、共同治理，能有效推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。”[1]因此，在推進國家治理能力現(xiàn)代化新形勢下，就要以“加減效應”不斷加大行政管理體制改革力度，正確處理好政府、市場、社會在經(jīng)濟社會發(fā)展中的關系。

二、以“加減效應”助推行政管理體制由

統(tǒng)治、管理向治理的轉(zhuǎn)變

“適應我國經(jīng)濟、政治、文化、社會發(fā)展的新形勢、新任務和新要求，深化行政管理體制改革的核心和重點是加強政府管理體制和管理機制創(chuàng)新，構(gòu)建社會主義公共治理體制。”[2]行政管理功能的有效釋放，需要推進行政管理體制機制創(chuàng)新，即在處理紛繁復雜的經(jīng)濟社會矛盾與沖突的過程中，政府必須發(fā)揮多元主體在國家治理中的合力，助推行政管理體制由統(tǒng)治、管理向治理轉(zhuǎn)變。社會主義國家行政管理的根本任務是為人民服務，即以最少的人力、物力、財力實現(xiàn)人民最大福祉，尤其要讓改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民。黨的十八屆三中全會指出：“讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流。”[3]這就明確了推動經(jīng)濟社會發(fā)展與進步的主體與能量是多元的，因此，推進行政管理體制改革，就要充分發(fā)揮政府、市場、社會各個主體的積極性和優(yōu)勢，以“加減效應”促進體制機制改革與創(chuàng)新，從而共同推動經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展。

黨的十一屆三中全會以來，我國經(jīng)歷了多次行政管理體制改革，經(jīng)由了“統(tǒng)治”“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變，并形成了相應的行政管理系統(tǒng)模型，即統(tǒng)治型、管理型與治理型。在統(tǒng)治型系統(tǒng)中，政府是經(jīng)濟社會管理的絕對主體，居于主導地位，政府采取的是由上而下的管控方式，市場、社會、個人是政府的控制對象，難以發(fā)揮其應有的作用。在管理型系統(tǒng)中，政府仍然是經(jīng)濟社會管理的主體，居于支配地位，采取的方式也是以由上而下的管理為主，市場、社會、個人是政府的管理對象，能發(fā)揮一定的作用但效果不佳。在治理型系統(tǒng)中，政府是治理經(jīng)濟社會的多元主體之一，居于協(xié)調(diào)地位，采取的方式是由上而下、由下而上、上下互動的治理方式，且建有暢通的溝通參與渠道，政府、市場、社會、個人相互協(xié)作，共同發(fā)揮社會治理優(yōu)勢。三種系統(tǒng)運行狀況（如圖2所示）：

從圖2看，統(tǒng)治系統(tǒng)與管理系統(tǒng)不能產(chǎn)生“加減效應”，尤其是優(yōu)化機制、釋放機制、調(diào)節(jié)機制以及協(xié)作機制在政府強力控制下難以運行。在統(tǒng)治系統(tǒng)與管理系統(tǒng)兩個系統(tǒng)中，政府、市場、社會治理主體彼此之間相互隔離，且市場、社會在政府控制之下，不能發(fā)揮各自的優(yōu)勢效能；而在治理系統(tǒng)中，政府、市場、社會治理主體定位準確，職責明晰，相互間形成的是交流與合作的關系，整個系統(tǒng)要素優(yōu)化組合，達到了功能最優(yōu)化，“加減效應”得到了有效釋放。可見，一個良好的運行系統(tǒng)本身就是“加減效應”發(fā)揮的良好體現(xiàn)。深化行政管理體制改革，就是要以“加減效應”建立一個良性發(fā)展與互動的治理系統(tǒng)。

三、以“加減效應”推進

行政管理體制改革的建議

當前，深化行政管理體制改革，是在改革開放新時期和世情、國情、民情發(fā)生深刻變化的背景下進行的具有里程碑意義的政府改革。其改革面之廣，力度之大，決心之堅定，要求從整體上探討提升行政管理效能的途徑與方法，以“加減效應”充分釋放政府、市場、社會治理活力，不斷轉(zhuǎn)變政府職能，合理配置權(quán)力，凝聚組織力量形成合力，創(chuàng)新協(xié)作模式，從而提升國家治理能力現(xiàn)代化水平。

第一，轉(zhuǎn)變政府職能，彰顯職能“加減效應”。轉(zhuǎn)變政府職能是行政管理體制改革的核心與關鍵。習近平總書記在十八屆二中全會第二次全體會議上明確指出：“轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心，實質(zhì)上要解決的是政府應該做什么、不應該做什么，重點是政府、市場、社會的關系，即哪些事該由市場、社會、政府各自分擔，哪些事應該由三者共同承擔。”“一國的經(jīng)濟制度確定后，政府功能的發(fā)揮便會對經(jīng)濟社會的發(fā)展產(chǎn)生極其重要的影響，這種影響的效果取決于政府的職能定位和機構(gòu)設置是否符合經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要。”[4]然而，我國作為“后發(fā)型”現(xiàn)代化建設國家，在推進現(xiàn)代化進程中政府包攬了各個領域的現(xiàn)代化建設。隨著社會轉(zhuǎn)型的加劇以及全球化的飛速發(fā)展，政府如果繼續(xù)包攬國家治理與社會治理全部事務，“仍管了一些不該管、管不好、管不了的事，直接干預微觀經(jīng)濟活動的現(xiàn)象仍時有發(fā)生，行政許可事項仍然較多，存在宏觀管理‘微觀化‘以批代管‘以罰代管等問題。”[5]就會使政府的“越位”“缺位”等問題加重，導致“政府角色錯位、職責混雜， 產(chǎn)生一系列經(jīng)濟社會問題。因此，調(diào)整政府管理范圍、規(guī)范政府管理職能成為改革的重要內(nèi)容。”[6]

以“加減效應”推進政府職能轉(zhuǎn)變，就是要讓政府回歸本職工作、做好本職工作，將一些沒有做好、做得不夠的職能“加”上，將一些不應該管、也管不好的職能“減”下，讓渡給市場、社會，從而真正發(fā)揮各自的優(yōu)勢。具體講，要由微觀調(diào)控向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，由行政手段向法律手段轉(zhuǎn)變，由直接生產(chǎn)向提供服務轉(zhuǎn)變。“政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監(jiān)管，加強各類公共服務提供。”[7]以“加減效應”推進政府職能轉(zhuǎn)變，就是必須將一些政府不該管、管不了和管不好的事情交給市場和社會。“一個服務是要為市場主體、為企業(yè)、為老百姓提供公平競爭的環(huán)境，這是政府提供的公共產(chǎn)品。另外， 政府要通過再分配的手段，來實現(xiàn)社會公平正義。另一個服務是要為人民的生存發(fā)展創(chuàng)造條件，包括物質(zhì)文明和精神文明。比如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生各方面的條件，促進人的全面發(fā)展，按照以人為本的要求來加強和諧社會的建設。”[8]

第二，合理配置權(quán)力，彰顯權(quán)能“加減效應”。政府職能是政府權(quán)力分配的主要依據(jù)，科學定位政府職能是保障政府權(quán)力合理分配的前提。政府職能與政府權(quán)力是一種對應關系，相應的職能賦予相應的權(quán)力，職權(quán)相統(tǒng)一是權(quán)力分配的重要原則，政府職能轉(zhuǎn)變必然引起政府權(quán)力配置的變化。根據(jù)不同的標準，可將政府權(quán)力劃分為不同的類型：按行使的方向分，可以分為向外權(quán)與向內(nèi)權(quán)；按層級關系分，可以分為上級權(quán)力與下級權(quán)力，或者中央權(quán)力與地方權(quán)力；按輻射領域分，可以分為經(jīng)濟管理權(quán)、社會管理權(quán)、文化管理權(quán)等；按行使流程分，可以分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)等。這些政府權(quán)力之間是辯證統(tǒng)一、相輔相成的關系。在權(quán)力配置中，對權(quán)力過分集中、權(quán)責不分、職責不明以及多頭領導等問題必須嚴加防范。因為“權(quán)力的行使，常常以無情的不可忍受的約束為標志；在它自由統(tǒng)治的地方，它易于造成緊張、摩擦和突變。”[9]鄧小平同志指出：“權(quán)力過分集中，越來越不能適應社會主義事業(yè)的發(fā)展，對這個問題長期沒有足夠的認識，……使我們付出了沉重的代價。現(xiàn)在再也不能不解決了。”[10]

以“加減效應”合理配置權(quán)力就是要不斷地推進權(quán)力下放（釋放），調(diào)動各個方面主體的積極性，推進合理分權(quán)和調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)，加強權(quán)力間的制衡與監(jiān)督，防止權(quán)力腐化。“權(quán)力下放是改革高度集權(quán)管理體制的第一步，也是一個必經(jīng)階段……繼續(xù)深化改革，必然要求由權(quán)力下放發(fā)展到合理分權(quán)，即根據(jù)市場經(jīng)濟和民主法治建設的需要，對權(quán)力結(jié)構(gòu)重新進行制度設計和制度安排。”[11]具體講，就是必須處理好中央與地方關系、權(quán)力結(jié)構(gòu)與利益關系、權(quán)力監(jiān)督與制衡關系。一方面，要合理配置中央與地方事權(quán)與財權(quán)，充分調(diào)動地方的積極性。“不同層級政府之間事權(quán)缺乏合理明確的劃分，財權(quán)與事權(quán)不相匹配，是影響我國行政管理體制改革的一個深層次問題，也制約了諸多問題的解決。”[12]應通過“加減效應”將不科學、不合理的權(quán)力釋放給權(quán)力的有效執(zhí)行者，發(fā)揮權(quán)力正效能。另一方面，要協(xié)調(diào)各部門的職權(quán)，加強各部門之間的交流與合作，避免多頭領導與指揮，充分發(fā)揮各部門的職能優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。此外，還要加強對權(quán)力的制衡與監(jiān)督，“政府每個職能部門融決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)為一體，自定規(guī)則、自己執(zhí)行、自我監(jiān)督。這就必然造成事實上的權(quán)力壟斷。”[13]因此，要通過“加減效應”不斷地推進決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互分離與相互制衡，以避免政府“既是策劃員，又是裁判員，還是運動員”。

第三，凝聚組織力量形成合力，彰顯組織機構(gòu)“加減效應”。組織機構(gòu)是職能履行與權(quán)力行使的重要載體，優(yōu)質(zhì)、高效的組織機構(gòu)有利于管理效率和服務質(zhì)量的提高。鄧小平同志曾鄭重指出：精簡機構(gòu)是一場革命。黨的十八屆三中全會明確提出：“轉(zhuǎn)變政府職能必須深化機構(gòu)改革。嚴格績效管理，突出責任落實，確保權(quán)責一致。”[14]“必須優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，按照精簡、統(tǒng)一、效能和權(quán)責一致的原則，調(diào)整政府部門的職責權(quán)限，明確部門之間的分工，探索并逐步實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，解決機構(gòu)重疊、職責交叉、權(quán)責脫節(jié)、政出多門的問題。”[15]我國歷次行政管理體制改革的一個突出任務就是精簡機構(gòu)，提高效率。

政府管理效率與質(zhì)量的高低是衡量政府機構(gòu)優(yōu)化與否的重要標準。深化行政管理體制改革，必須以“加減效應”調(diào)整優(yōu)化機制、調(diào)節(jié)機制、協(xié)作機制，凝聚組織力量形成合力，推進政府機構(gòu)改革。

如何衡量政府管理效率與質(zhì)量可以從多個角度來考評，既可以通過投入與產(chǎn)出來衡量，也可以通過活動計劃效果與活動實際效果來衡量（如圖3所示）。在公式1中，C（管理成本）越小，E（政府管理效率）就越高。要降低C（管理成本），就必須充分發(fā)揮“G（匯聚）”內(nèi)各項指標的正向功能，即各部門職能設置合理、各部門分工明確等。簡言之，就是要以“加減效應”將一些不屬于自己或者自己做不好的“減”下去，讓渡給其它主體；通過匯聚組織力量形成合力，通過組織機構(gòu)相互間的交流與合作實現(xiàn)“1”加“1”大于“2”的目標。在公式2中，R（政府活動實際效果）越大，E（政府管理效率）就越高。要提高R（政府活動實際效果），也必須充分發(fā)揮“G（匯聚）”內(nèi)各項指標正向功能。可見，以“加減效應”優(yōu)化政府機構(gòu)與匯聚組織力量形成合力就能夠達到行政管理效能的提高。

第四，創(chuàng)新政府、市場、社會協(xié)作模式，彰顯多元治理的“加減效應”。“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化進程卻滋生著動亂。”[16]這說明社會治理面臨的難度與復雜性。美國著名政治學者亨廷頓這樣解釋到：“經(jīng)濟發(fā)展使經(jīng)濟上的不平等越發(fā)嚴重，與此同時，社會動員在削弱這種不平等的合法性。現(xiàn)代化的這兩個方面合起來便產(chǎn)生了政治不穩(wěn)定和動亂。”[17]當前，我國市場經(jīng)濟快速發(fā)展以及社會急劇轉(zhuǎn)型，使各種利益矛盾與沖突日益凸顯、不斷加劇，嚴重影響了社會和諧與穩(wěn)定。特別是“社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展使中國社會經(jīng)濟成分、組織形式、就業(yè)方式、利益分配日益多樣化，不同利益群體在改革中獲利的不確定性也在不斷增長。”[18]經(jīng)濟、政治、社會等領域的這些變化對政府治理提出了新的要求。具體看來，深化行政管理體制改革，一個重要的目標就是要提升社會治理能力，推進經(jīng)濟社會良性發(fā)展與和諧穩(wěn)定。

從圖2行政管理體制演變過程可以看出，“治理系統(tǒng)”模式是提升社會治理能力與水平的最佳選擇，政府、市場、社會協(xié)作模式有利于化解矛盾沖突、促進社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定。黨的十七大報告就提出了健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會治理格局的要求，這就說明了社會治理主體具有多元性與協(xié)同性。因此，進一步深化行政管理體制改革，就必須加強政府、市場、社會治理主體之間的交流與協(xié)作，解放和增強社會活力，充分發(fā)揮三者的治理優(yōu)勢，以彰顯“加減效應”。

“一個體現(xiàn)并促進公平、效率和合作的良好社會治理格局，應包括三種激勵機制，即政府機制（體現(xiàn)公平與正義）、市場機制（體現(xiàn)競爭與效率）和社會機制（體現(xiàn)信任與合作）。”[19]也就是說，深化行政管理體制改革，提高治理效率與質(zhì)量，政府必須“增加”競爭、效率、信任、合作、公平、正義等要素，“減少”對市場的干預與對社會控制，釋放社會活力，從而彰顯治理“加減效應”。一是政府要轉(zhuǎn)變治理理念，由管理理念向服務理念轉(zhuǎn)變。加強宏觀調(diào)控與市場監(jiān)管，將社會公平與正義放在更加重要的地位，努力營造良好、有序的發(fā)展環(huán)境。二是要建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，充分發(fā)揮市場活力與企業(yè)主體積極性，調(diào)動其發(fā)展熱情與激情。黨的十八屆三中全會明確指出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”[20]三是增強社會組織自我發(fā)展、自我管理、自我教育、自我服務的能力，加強政府與社會組織的交流與合作。“在相應政策上，如稅收、人才晉升、融資貸款等方面給予一定優(yōu)惠，尤其是加大政府購買力度，實現(xiàn)社會資源共享，為社會組織發(fā)展創(chuàng)造條件。”[21]四是增強政治互信，提升公眾參與意識與能力。“公眾參與是地方政府實現(xiàn)良好治理的重要途徑，在地方政府公共政策制定的科學化、民主化進程中具有舉足輕重的作用。”[22]從這一點看，就要不斷增強政府公信力和權(quán)威性，以獲得公眾的認可與支持，尤其是要建構(gòu)和諧政府與社會的關系，通過多種形式與方式拓寬公眾有序參與渠道，為有效的公眾參與創(chuàng)造條件。

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（責任編輯：牟春野）