法治政府建設：內涵、困境、路徑選擇

司俊霄 朱堅真

摘 要：改革開放以來，我國法治建設無論是在理論層面還是在實踐過程中都取得了重大成就，著力推進法治國家、法治政府、法治社會三位一體的法治體系建設，贏得了廣大人民群眾的支持和擁護。為進一步提高政府治理能力，讓“權力在陽光下運行”成為現實，應構建以依法治理為核心，以民主協商為基礎，以分權制衡為手段，以為人民服務為要求的法治政府，從而實現在法治軌道上推進國家治理能力現代化的目標。

關 鍵 詞：法治政府；法治秩序；治理能力現代化

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）07-0043-05

收稿日期：2016-05-08

作者簡介：司俊霄（1992—），男，四川南充人，廣東海洋大學經濟管理學院碩士研究生，研究方向為地方政府管理；朱堅真（1963—），男，湖南雙峰人，廣東海洋大學副校長兼廣東省級人文社科重點研究基地主任，教授，博士生導師，研究方向為海洋經濟、區域經濟。

基金項目：本文系2015年廣東海洋大學“海之帆——啟航計劃”大學生科技創新重點項目的階段性成果，項目編號：HZFQHJHZXSK2015A02；2016年廣東大學生科技創新培育專項資金（攀登計劃專項資金）一般項目的階段性成果，項目編號：PDJH2016B0230；廣東海洋大學研究生教育創新計劃資助項目的階段性成果，項目編號：（201611）。

黨的十五大提出建設社會主義法治國家的目標，十八大首次將“法治政府基本建成”確立為“全面建成小康社會”的重要目標之一。黨的十八屆三中全會進一步明確了建設法治中國的宏偉目標，十八屆四中全會強調堅持依法治國與以德治國相結合，十八屆五中全會明確提出堅持依法治國原則。可見，法治政府建設穩步推進，“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體系持續完善。但隨著社會及市場經濟的發展，一系列社會矛盾也隨之出現，社會治理需要進一步完善良性循環的法治秩序，而政府正是這種秩序的保障者和維護者，因而加快法治政府建設勢在必行。

一、新時期法治政府建設的意義

習近平強調：“要全面推進依法治國，用法治保障人民權益、維護社會公平正義、促進國家發展。讓全面深化改革、全面推進依法治國如鳥之兩翼、車之雙輪，推動全面建成小康社會的目標如期實現”。[1]這是對法治政府建設意義的權威解讀，也為開展法治政府建設指明了方向。

（一）優化政治生態環境

就腐敗而言，從橫向看已經成為全世界公認的政府之中的“毒瘤”；從縱向看歷朝歷代都或多或少地存在貪污腐敗案件。在市場經濟快速發展的今天，權權交易、權錢交易、權色交易成為腐敗滋生的三大根源。政府部門內部利益鏈條盤根錯節，“塌方式”腐敗時有發生，腐敗現象的存在對社會發展產生了極大的負面影響。所以，加強法治政府建設可以糾正官場的歪風邪氣，有利于營造風清氣正的政治生態環境。法治政府就是以規則、制度、程序等手段來約束公務員的權力，使其嚴格遵循辦事程序，減少權力尋租空間，培養求真務實的優良工作作風和營造勤政愛民的政治環境，這既有利于抵制形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，增強干部隊伍的純潔性和凝聚力，也有利于官場風氣的根本轉變和增強為人民服務的意識。

（二）培育法治文化土壤

法治政府是個集合概念，其要求公務員要廉潔奉公，依法行政；公民要保持對法律的敬畏感，依法行事；整個社會體系遵章守紀，全民守法、懂法、用法蔚然成風。法律是法治政府建設順利實施的根本保障，具有強制性的特點。法治政府建設有利于進一步推進法律體系的完善，促進民主政治的實現，推動社會文明進步。而社會倫理道德作為法律的補充，具有維護社會公平正義、教化民眾的功能，也發揮著補充監督的作用。法治政府建設也需要發揮道德的軟性約束作用。法治政府建設可產生巨大的示范效應，有利于促進法治文化與公民日常生活相融合，在全社會樹立起法治意識。

（三）促進法治秩序的建立

法治政府建設的終極價值就是建立起有利于社會可持續發展的法治秩序，①使市場在資源配置中起決定性作用。在法治政府建設中政府能不斷完善其體制機制，不斷提高治理能力，使智慧而有效的治理方式逐漸沿續下來，最終得到全社會的認可，且以法律的形式固化為公民共同遵守的法治秩序。法治政府建設，一是可以實現政府權力的“瘦身”，走出機構改革“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，實現現代化治理；二是以制度管權、管事、管人，充分體現理性、嚴密、公開的特征，使法治理念深入人心；三是有利于良性循環法治秩序的構建，滿足社會運行的秩序要求，構建起更適合社會發展需要的秩序體系。

二、法治政府的科學內涵

（一）法治： 制度與規則

現代法治的核心要義是良法善治，[2]將法律（實體法和程序法）與治理方式進行完美結合，從而達到一種科學高效的社會治理狀態。亞里士多德認為，法治是“已成立的法律獲得普遍的服從，所服從的法律是良法（具有公正性和民主性）”。[3]著名行政法學家威廉·龐德從四個方面對法治予以了闡述：任何事情都必須依法而行，政府行政必須具有法律依據；限制政府的自由裁量權；由獨立的法官對政府行為是否合法進行裁決；無差別地對待所有公民。洛克則從法律的權威性視角對法治給予了概念界定：法律一旦制定，任何人都不能憑自己的權威逃避法律的制裁，也不能以地位優越為借口，放任自己或下屬胡作非為而免受法律的懲治。我國學者張康之認為，法治就是依法治理，法律制度在社會治理中發揮基礎性調節作用的過程。[4]

概括起來，法治就是指以法律為規范來指導人們行為的根本準則，公民接受和認同的法律在整個社會中具有至高無上的權威，以有效保障公民的生命、財產和自由權利的一種政府治理方式。

（二）法治、法制、“人治”

法治是法制的實現形式和最終目標，法治的實現是建立在法制基礎之上的。法治以法制為前提，法制以法治為基本手段。法制的本質在于對權力的控制，即對公權力的監督和制約，其一般建立軌跡為：不同利益團體表達差異化的需求，強烈要求形成統一穩定的社會秩序和建立社會規范，法制便應運而生。而法治的基本原則是有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。

立法機關以憲法為根本大法，普通法的制定要符合憲法要求。

法律的制定主體是人，難免要受到主觀因素的干擾，有可能會因遭到多數人的反對或者集權者的反對而廢除或調整內容。法律若成為統治者的執政工具，其效用就會消失，不僅會對法治產生影響，甚至會成為專制者壓制人民的“護身符”。張康之將社會治理模式劃分為法治、德治、權治（人治），對應的政府類型為服務型、管理型、統治型。根據歷史演進規律，我國社會大致是沿著人治——德治——法治的軌跡發展，但不是與“人治”截然無關，而是在博弈中發展。

（三）法治政府建設維度

法治政府建設需要政府運用法治思維來管理社會公共事務，凡事依法處理，不摻雜任何人為因素，有效維護社會的公平正義，以保證社會的良性發展。

從權力制衡角度看，“絕對的權力產生絕對的腐敗”，[5]因此必須對政府權力加以限制，利用法律的客觀性來矯正權力帶來的種種“惡”（權力的濫用），做到“權為民所用”。政府要依法行政，人民法院和人民檢察院要依法審查，人民代表大會要依憲立法，擔負起立法重任。在社會治理過程中，遵循法無禁止皆自由、法無明文不為罪、法無明文不處罰的三大原則，依法保障公民的基本權利，實現行政法治。

從法治政府構成要件來看，主要衡量指標為：行政機構的設置是否符合法律要求，是否按照崗位設置要求進行，人員編制是否符合規范；行政職權的獲得、使用是否合法；行政行為違法是否進行追責。只有政府內部各要素的設置與運行均有法律依據，政府的工作效率才能大幅度提高，部門之間的配合能力才能不斷增強。

從推進國家治理體系和治理能力現代化角度來看，法治政府建設需要運用法治思維和法治方式創新社會治理方式，以構建一個公信力強、權力純潔度高、公共服務質量好的公開透明的政府。在反腐倡廉的背景下，構建法治政府需要堅持中國特色社會主義道路不動搖，統攝與整合有限政府、誠信政府、責任政府等諸多命題。[6]所以，應以依法治理為核心，以民主協商為基礎，以分權制衡為手段，以為人民服務為要求，來促進四位一體協同推進法治政府建設。

三、政府法治建設的現實困境

（一）傳統觀念帶來的不利影響

在我國封建社會時期，因缺少法制而使法治很少得到重視，使得道德風險出現的概率增加，社會穩定性容易遭致破壞，直到春秋戰國時期才出現了倡導法制的法家，但其主要是為維護統治階級利益而服務的。長期以來，儒家的禮治和德治思想一直占據著主流地位，對當今中國仍有深刻的影響。新中國成立后，特別是改革開放以來，我國就開始了法治政府探索的艱辛歷程，法律體系逐步健全，法治觀念開始深入人心，依法治國戰略逐步實施，并取得了重大突破和驕人成績。但由于傳統觀念的“慣性”作用，“情大于法”“權大于法”“官本位”現象還比較嚴重。[7]由于缺少法治傳統，“人治”的歷史痕跡仍然存在，不依法辦事甚至藐視法律法規的現象時有發生，如搞“一言堂”獨斷專行、拍腦袋決策、繞過司法監督行政等現象，這些都反映出“人治”思維仍然左右著一些官員。

（二）體制內和體制外監管不到位

我國是單一制國家，行政權力相對集中，更需加強體制內和體制外的監管。

在體制內，我國仍然存在著監管不到位現象，如作為行政機關的政府，有時出現給立法機關和司法機關施加壓力，在立法中滲透政府意志的現象，并在一定程度上影響司法審判。在行政訴訟中，鮮有政府“一把手”出庭應訴，公民勝訴的機率也比較小。

在體制外，尤其是第四種權力的監督——媒體輿論未充分發揮作用，仍存在著監督和溝通不到位的現象，如政府與公眾之間的溝通渠道不夠暢通，公眾訴求和意見很難進入決策層等。隨著“互聯網+”、云思維、電子媒介的運用，拓展了政府與公眾的溝通渠道，但合理化建議的采納和解決公眾訴求的力度還不夠。

（三）權力尚未被完全關進制度的籠子

權力尚未被關進制度的籠子表現在諸多方面，如：行政自由裁量權是行政機關在依法履職時可選擇的權力，其制度設計的目的是根據實際情況作出客觀公正的判定，但我國政府自由裁量權限幅度過大，容易導致權力濫用，損害公眾利益。自由裁量權的行使要求政府公務員應具備較高的業務素質和能力，但由于缺少更加明確的法律規定，專業能力又參差不齊，因此難免會出現誤判的情況。再如：重大行政決策的程序立法滯后，公共決策的民主化、科學化程度還有待于進一步提高； 行政執法程序還不夠規范；行政不作為、亂作為的現象還時有發生；信息公開程度與人民群眾的期望還有一定的距離，公開的內容有待進一步細化，等等。總體來看，實體法比較豐富、程序法明顯不足的現狀為政府行政權力擴張留下了空間。

四、構建法治政府的路徑選擇：

治理能力現代化

法治政府建設應緊跟時代步伐，健全治理體制，提升政府法治化水平，加快構建“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府，以促進治理能力現代化建設，著力提升人民群眾的滿意度和生活幸福感。

（一）簡政放權，構建有限政府

大道至簡，有權不可任性。法治政府應增強宏觀層面的指導，弱化對微觀事務的控制，建設一個“小而精”的政府，防止政府“有形的手”伸得過長。一是要制定政府權力清單，厘清部門權力邊界，規范政府執法行為。政府行政重心應放在社會治理、市場監督、公共服務以及環境保護上，并進一步規范和完善行政審批許可制度，進一步取消或者下放一批非核心事項，減少審批程序，突破利益藩籬，從根本上釋放市場和社會活力。二是要引入市場機制，實現政府價值理性回歸，積極探索政府與社會資本合作（PPP）項目，建立起公私部門的伙伴關系。三是要精簡機構，積極推廣省直管縣等政府治理創新模式，控制公務員編制規模，建立起一個權力有限、職責清晰、流程規范的法治政府體系。

（二）轉變職能，構建服務型政府

一是創新機制，優化審批服務。加快市、縣政務服務中心建設，開展一站式辦公服務，創新審批服務機制，進一步提高政府為民辦事的效率。二是明確目標，實現良法善治。服務型政府建設的目標是如何依法為公眾盡可能提供豐富的、完善的公共服務，并堅持以人為本、服務為先的柔性管理理念，權衡好公平與效率問題，以為人民謀求最大福祉為目標，貫徹落實依法治國基本方略，實現良法善治。三是優化職能，提高服務能力。優化政府職能，拓展治理結構功能，維護法治秩序在社會秩序中的根本地位，提高服務民生能力。法治政府建設是為社會治理服務的，需要政府部門努力推動科學立法、民主決策，不斷完善重要行政決策流程，在涉及重大公共利益和公眾最直接利益的政策制定中，要廣泛征詢意見，引進公眾參與、專家論證與政府決定相結合的三方機制，提高公共政策的質量及社會認可度。

（三）踐行承諾，構建誠信政府

一是要嚴格按照規章制度辦事，努力實現政府工作報告和各種專項規劃中提出的預期目標。二是要積極拓寬公眾政治參與渠道，廣泛接受公眾監督，讓“權力在陽光下運行”，阻斷個別政府公務員權力尋租的空間，推進權力運行公開化、規范化、制度化。三是要完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，建立起政府與公眾間的有效溝通機制。四是通過以反腐敗為先導的方式來維護法律權威，強化制度的執行力，提高政府公信力，著力建設讓人民滿意的誠信政府。五是要培育法治文化。應繼續加大培育法治文化的力度，特別是在農村，要逐步推行“村村有法律顧問”的制度，讓村民將法治意識內化于心，樹立對法律的敬畏敬仰之心，使法律融入到人們的日常生活中，提高全民遵法意識、用法能力。政府的任何行政行為都應是依法依規具有法律效力的，既不能搞“形象工程”也不能“為官不為”，所做的決定不得隨意撤銷、廢止或變更。

（四）加強行政問責，構建責任政府

一是要推進法治政府建設，應在各級政府中建立健全行政問責制度和責任分工制度。政府機關及公務員要做到權責相一致、有權必有責、用權受監督。在進一步加強行政監察、審計和行政層級監督等傳統監督方式的同時，還要充分發揮巡視、督察、網絡媒體等新的監督方式的作用，同時充分利用現代高科技手段，提高公務辦結效率，降低行政運行成本，實現精細化工作目標。二是要重視行政訴訟和行政復議工作。應本著為民負責的態度，客觀公正地開展工作，降低群眾上訪率。在行政復議制度推進發展和創新的同時，要加強對具體行政行為的監督，以進一步維護人民群眾的合法權益，進一步提高政府工作效率。作為負責任的法治政府，要敢于擔當，敢于面對行政訴訟，主動接受司法監督，并通過源頭治理來降低行政訴訟案件出現的機率。三是建立科學、民主、法治的決策機制和程序。在法治政府建設過程中，應完善決策問責與糾錯制度，改進立法工作，深入推進政企、政社分開改革進程，不斷完善中國特色社會主義法律體系。強化重點領域和關鍵事務方面的立法，充分聽取群眾的意見和建議，使法律在處理現實問題中更加具有針對性和可操作性，真正做到依法行政，公正文明執法，使政府成為公眾權利的維護者。

【參考文獻】

[1]國家主席習近平發表二O一五年新年賀詞[EB/OL].新華網，http：//news.xinhuanet.com/politics，2014-12-31.

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[3]（古希臘）亞里士多德.政治學[M].吳壽彭譯.商務印書館，1997.

[4]張康之，公共管理倫理學[M].中國人民大學出版社，2003.

[5]（英）約翰·阿克頓.自由與權力[M].侯健，范亞峰譯.譯林出版社，2014.

[6]肖北庚，鄧慧強.法治政府之理論解讀[J].湖南師范大學社會科學學報，2005，（02）：67-71.

[7]蔣曉偉.法治政府的理論分析及其制度、能力構建[J].行政論壇，2015，（02）：22-26.

（責任編輯：馬海龍）