我國國有資產監管體制的歷史演進與發展研究

摘 要：對國有資產如何進行有效監管是我國確立社會主義制度以后一直備受關注的問題，尤其是改革開放以后。國有資產監管體制大致可以分為以下幾個階段：改革開放初期的放權讓利階段，國有資產監管體制初步形成階段，國有資產監管權分散行使階段，國有資產監管權集中行使階段。黨的十八屆三中全會以后，我國逐步確立了國有企業分類與國有資本分層的國資監管原則。國有企業的分類改革與國有資本的分層定位兩者缺一不可，只有二者合力，才能保證國資國企改革的順利進行。國企分類改革應持“三分法”的觀點：將國有企業分為“公共服務類”“特定功能類”和“一般商業類”三種類型，這種分類是一個動態的過程，應因時因地進行調整。國有資本將形成三層管理模式，即國資委——國有資本運營公司——國有企業。這種分層監管模式將有助于發揮國有資本的不同職能，保障國有資產保值增值，明確國資委的雙重定位，推動政企分開，助推國企混合所有制改革。

關 鍵 詞：國有資產；國有企業； 監管體制；分類分層；企業國有資產法

中圖分類號：F123.7 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）07-0057-17

收稿日期：2016-03-01

作者簡介：白金亞（1990—），男，河南周口人，上海師范大學法政學院經濟法碩士研究生，中國法學會會員，研究方向為經濟法基礎理論、國有經濟法、競爭法與競爭政策。

一、引言

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。國有資本投資運營要服務于國家戰略目標，更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全。”[1]作為市場化整合配置國有資產的平臺，建立國有資本運營公司，能夠更好地優化國有資產配置，提高國有資本的投資使用效率。從國有資產監管的角度看，有必要進一步理清國有資本運營公司與國資委以及持股企業之間的關系。這種新的“管資本”的國有資產監管模式不同于目前以“管國企”為主、形成于2003年的國有資產監管體制。2008年10月28日，十一屆全國人大常委會第一次會議審議通過了《企業國有資產法》，該法具有里程碑意義，標志著我國國有資產監管體制在制度化方面取得了重要成果。理論界關于國有資產監管法律問題的研究也多以此為背景，主要對國有資產監管機構的性質、設置、職能以及相關制度的合理性等方面進行反思與前瞻。但這部法律顯然不適應《決定》中涉及國資國企改革的內容，目前國有資產管理體制存在的最大問題仍在于行政監管職能與出資人職能未能分離。[2]為此，有必要對我國國有資產監管體制的歷史演變過程進行梳理和回顧。

二、我國國有資產監管

體制的歷史演進

（一）計劃經濟體制階段（1949-1978）

這一時期可以分為兩個階段：一個是國有資產全面形成、計劃經濟體制初步建立階段，另一個是計劃經濟體制階段。

第一階段是從1949年到1956年，是我國國有資產全面形成、計劃經濟體制初步建立階段。這一階段的國有資產主要來源于沒收官僚資本的財產。沒收的“官僚資本”①有些直接歸政府要員所有，有些則為國民黨中央政府、省級政府和縣級政府所有，如抗日戰爭勝利后由國民黨政府接收的日本、德國、意大利三國在我國的企業。[3]這些企業成為我國國有經濟的基礎和主體。[4]國有資產的第二個重要來源是沒收帝國主義國家在華財產，是在朝鮮戰爭期間完成的。第三個重要來源是通過對資本主義工商業的社會主義改造，以“和平贖買”②的方式完成的。1956年底，99%的私營工業企業變成了公私合營。至此，我國國有資產全面形成。1953年我國開始實施第一個五年計劃，國家建立了完整的政府計劃體系，負責國家計劃的制訂、實施和調整。國營企業③隸屬于各級政府，每個企業都有自己的計劃辦公室，擬定本企業的計劃并向主管部門的計劃機構提交報告。通過“兩下一上”的方式制定計劃，即各部和各省將國務院下達額度和指標任務分配到各自管轄的企業，企業根據自身情況反饋意見，提出本企業的計劃建議草案，最后經全國人大批準再按初次下達計劃草案時的方式正式下達任務和指標。計劃經濟體制下國營企業就是政府的一部分。

第二階段是從1956年到1978年，政府開始探索在計劃經濟體制下如何管理國有企業。這一階段，國有資產監管體制的主要特點是：⑴政企不分。國家對國有資產的監管表現在對國有企業的直接管理和計劃控制上，國有企業是政府的附屬，政府對于國有企業來說既是所有者又是監管者。⑵國有國營。如前所述，這一時期的國有企業被稱為“國營企業”，國有企業的所有權與經營權是高度統一的。⑶分級分業管理。國家根據企業規模的大小、重要程度和設立時的資金來源，分別由中央和地方政府對自身所屬國有企業以及企業的國有資產進行管理。[5]此外，按照不同的行業，由行業主管機關對國有資產進行分類管理，但沒有統一的監管機構。[6]

傳統的國有資產監管體制對我國國民經濟的起步、積累和發展發揮了重要作用。新中國成立之初，監管權、所有權和經營權合一，政府直接管理國有資產的方式在當時起到了保證國家財力、物力集中使用的作用，也體現了社會主義制度能夠集中力量辦大事的優勢，奠定了國民經濟的物質基礎。但隨著國民經濟的進一步發展，這種監管體制的弊端也逐漸暴露出來：由于國家（政府）管理方式單一和遠離微觀經濟領域而導致信息傳導機制不暢，使得整個社會的資源配置效率較低，沒有經營自主權的國有企業缺乏活力。

（二）改革開放初期的放權讓利①階段（1979-1987年）

1978年開始的改革開放為國有資產監管體制改革帶來了機遇。1978年10月，四川省決定在四川化工廠、重慶鋼鐵廠、成都無縫鋼管廠、寧江機床廠、南充鋼廠、新都縣氮肥廠等6家企業進行放權讓利的改革試點，打響了全國國有企業改革的第一炮。[7]1979年5月，國家經委、外貿部、財政部、國家物資局、中國人民銀行、國家勞動總部聯合發出《關于在京、津、滬三市的八個企業進行企業管理改革試點的通知》，該《通知》的發布標志著放權讓利的企業改革正式啟動。[8]為了推廣和規范國有企業放權讓利式改革，1979年7月，國務院頒布了《關于擴大國有工業與企業經營管理自主權的若干規定》，同時還頒布了《關于國有企業實行利潤留成的規定》《關于開征國有工業企業固定資產稅的暫行規定》《關于國有工業企業實行流動資金額信貸的暫行規定》《關于提高國有工業企業固定資產折舊率和改進折舊費使用辦法的暫行規定》4個配套文件，決定將國有企業放權讓利式改革在全國范圍內推行。[9]

這一時期改革的主要內容有：⑴改變國有企業作為政府附屬物的地位，確立其作為市場中的經濟主體的地位，需要企業自主經營、自負盈虧、自我積累、自我發展。⑵擴大企業經營自主權。這一時期國家與企業之間分配關系的調整是沿著簡政還權、減稅讓利的思路進行的，強調政企分開，兩權分離，擴大了企業的經營自主權。⑶探索國有資產的多種經營形式，在國有企業改革中先后實行承包經營責任制、資產經營責任制、租賃經營制度等。[10]⑷下放企業管理權限，把大量原屬中央管理的企業下放給地方管理，主要是把一些中央管理的企業下放給臨近的中心城市管理。

這一時期的改革試圖使國有企業成為社會主義商品經濟的生產經營者，在一定程度上增強了國有經濟的活力，但這些措施并未觸及國有資產監管體制的深層次問題，基本上都是圍繞國有資產經營即國有企業這一層面展開的。由于國有資產監管體制基本不變，政府實際上仍控制著國有企業，國有企業在名義上享有一些經營自主權，但在實踐中常常被政府越俎代庖，因而難以取得真正獨立的市場主體地位。[11]國有企業改革的深入使得原有國有資產監管體制失去了效用，不能進行有效、及時的監管，甚至導致對某些方面監管失控。這一時期國有企業承包經營中所出現的種種問題即與此有關。

（三）國有資產監管體制初步形成階段（1988-1997年）

為了從體制上建立新的國有資產管理模式，經全國人大批準，國務院于1988年8月成立了國有資產管理局。國有資產管理局的職能主要是“行使國家賦予的國有資產所有者的代表權、國有資產監督管理權、國家投資和收益權、資產處置權”。國有資產管理局的成立，標志著我國國有資產監督管理體制初步形成，也說明國有資產監管職能與社會經濟管理職能逐漸開始分離。1993年憲法修正案中“社會主義市場經濟”的建設目標和“國有企業”的概念開始明確，這說明我國已從根本法的角度認可國有資產所有權與經營權的分離。

這一時期的改革探索取得了明顯成效，其主要特點有：⑴國有資產產權意識更加明確。先后建立了企業資本金制度和項目資本金制度，提出了國有資產保值增值的目標。⑵建立了專門的國有資產管理機構。區分政府社會管理者和國有資產所有者的雙重身份。⑶明確了國有企業逐步建立現代企業制度的方向。⑷抓大放小，盤活國有資產存量。提出了對國有經濟進行戰略性重組的方針，重視國有資產運營，確立了國有資產管理、監督和運營體制或目標。

從理論上說，國有資產管理局和其他社會經濟管理部門對國有資產是專司監管和分工監管的關系，但現實是其實際權力與相關文件賦予其的職能相比較為有限。此外，由于受認識的局限和部門利益慣性的影響，國有資產管理局仍然堅持管資產與管企業要統一的思路，認為管理國有資產就必須管理國有企業。國有資產管理部門對國有企業管理權的介入，致使其與工商、交通等行業主管部門和經貿委系統在企業管理方面的沖突日益激烈。[12]

從某種程度上說，上述沖突不僅沒有促使政企分開，反而加強了政府對企業的管理。基于此，國務院于1994年決定將國有資產管理局由國務院直屬局調整為財政部管理的國家局。由于國有資產管理局的行政級別低于行業主管部門，在實踐中不能很好地發揮國有資產監管的作用，同時與其他部門之間也存在明顯的部門利益沖突，因此，在1998年國務院機構改革中國有資產管理局被撤銷，將其原承擔的職能改組為國有資本金基礎管理、財產評估管理和國有資產統計評價三個司并入財政部，財政部直接承擔相關職能。

（四）國有資產監管權分散行使階段（1998-2002年）

鑒于機構設置與社會主義市場經濟發展的矛盾日益凸顯的現實，1998年，中央人民政府實施了在2008年之前改革力度最大、涉及面最廣的一次政府機構改革。1998年改革的目的是推進社會主義市場經濟發展，具體目標是盡快結束專業經濟部門直接管理企業的體制。1998年改革取得的歷史性進步是：政府職能轉變有了重大進展，其突出體現是撤銷了幾乎所有的專業經濟部門，①這樣，政企不分的組織基礎在很大程度上得到了消除。到目前為止我們都還在享受這個成果。[13]

1998年的行政管理體制改革對國有資產管理體制的影響主要表現在：其一，國有資產管理局被撤銷，原有職能并入財政部；其二，專業經濟部門被改組為隸屬于國家經貿委的國家局，不再直接管理企業。

這一時期，國有資產管理體制表現出一種不同于以往的實踐模式，具有以下特征：⑴國家不再設立專司國有資產管理職能的行政機構。這主要是因為從國有資產管理局10年運作情況看，國有資產管理局在很大程度上僅僅充當了“會計”的角色，在國有企業改革以及國有資產管理體制完善方面并沒有發揮出資人應有的作用。認為撤銷國有資產管理局，將其職能并入財政部能更好地行使出資人職責。這說明當時理論界對國資管理體制的改制方向存在較大爭議。[14]⑵機構改革后，國有資產的出資人職責主要由五個部門承擔。其中，財政部作為國有企業和國有參股企業中國有資產所有者的代表，對國有資產進行宏觀管理，承擔國有資本金基礎管理職能；國家經貿委對國有企業、國有控股企業的重大生產經營決策進行監管，并會同有關部門做好所屬國有企業的改制、重組工作，承擔指導國有企業改革和管理的職能；中共中央組織部與中央企業工委任免所屬國有企業、國有控股企業的領導班子，并管理派駐國有獨資企業的監事會主席；國家發展計劃委員會管立項；勞動與社會保障部管勞動與工資，形成了所謂的“五龍治水”體制。

在這一階段，國有資產監管職能由財政部、經貿委等部門分別行使，其目的在于建立一個相互約束、相互監督的國有資產管理體制，但在實踐中卻出現了“政出多門”的現象，使國有資產的使用者和經營者無所適從。企業要受到多個“婆婆”的監管，卻沒有一個部門真正對國有資產的保值增值負責，因為各部門都只是行使部分權能，根據權責對等的原則，各部門對國有資產監管績效也只承擔部分責任。事實上，由于責任無法在量化后被分配到各機構，因此各部門實際上是不承擔責任的。責任不明很容易導致監管機構積極性不高，進而弱化對國有資產經營和使用機構應有的監督和約束， 嚴重影響了國有經濟的健康發展和壯大。國有企業在1998年前后進入最困難時期，全國三分之二的國有企業處于虧損狀態，利潤總額只有213.7億元；到2003年，進入《財富》世界500強的國資委系統監管的中央企業只有6家，營業收入最多的中石油僅名列第69位，中央企業的改制面也只有30.4%。[15]這一階段的國有資產管理體制既不利于國有資本的集中統一管理，也混淆了社會經濟綜合管理職能與國有資本所有者職能及公共財政與國有資本的界限，是一個明顯的退步。[16]

（五）國有資產監管權集中行使階段（2003-2014年）

2002年，黨的十六大報告明確指出，要“繼續調整國有經濟的布局和結構，改革國有資產管理體制”，“國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制”，要在“中央政府和省、市（地）兩級政府設立國有資產管理機構”。[17]2003年3月，作為政府機構改革方案內容之一，經十屆全國人大批準，國務院決定設立國務院國有資產監督管理委員會（以下簡稱國資委），將原屬財政部的有關國有資產管理的部分職責，經貿委行使的指導國有企業改革和管理的職責，中央企業工委、勞動與社會保障部擬定中央直屬企業經營者收入分配政策、審核中央直屬企業的工資總額和主要負責人的工資標準的職責劃歸國資委的職責范圍，授權其代表國家履行出資人職責，監管范圍確定為中央所屬企業（不含金融類企業）的國有資產。[18]2003年4月6日，國務院國有資產監督管理委員會正式掛牌成立，2003年5月13日，該委員會頒布的《企業國有資產監督管理暫行條例》標志著我國國有資產監督體制進入了一個新的發展時期。國務院成立國資委，作為國有資產的出資人代表，第一次在中央政府層面上做到了政府的公共管理職能與國有資產的出資人職能的分離，為新國有資產管理體制的運行提供了組織保障，為新成立的國有資產監管機構開展工作提供了制度保障。國資委的成立和《企業國有資產監督管理暫行條例》的出臺，標志著我國國有資產管理體制改革取得了重大突破并進入了一個新的發展階段，即國有資產監管權集中行使階段。

與以往的監管體制相比，新的國有資產監管體制有著明顯的特征：⑴明確監管主體，實行中央、省、地三級國有資產監管體制。按照黨的十六大和十屆全國人大一次會議的決定，先后組建了國務院、省、市（地）三級國有資產監管機構，有些地方還探索了縣級國有資產監管的有效方式，至此，國有資產監管的組織體系基本建立。截至2004年6月，全國31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團國資委全部組建。截至目前，全國共組建地、市級國有資產監管機構395個，許多國有資產總量較大的縣也明確了國有資產監管責任主體，國資委系統建設進一步加強，國資監管大格局加快推進。[19]國家、省、市（地）三級國資委的成立，從機構和組織上保證了國有企業改革的繼續深入推進和國有資產監管工作的相對獨立開展，標志著我國國有資產開始進入了全面獨立監管時期。新的國有資產監管體制有利于克服舊體制下多部門分割行使所有權的弊端，而代之以國資委全面履行國有資產出資人職責，這在一定程度上解決了長期困擾國資監管的出資人缺位問題。[20]⑵統一所有，分別代表。“分別代表”能夠更好地調動各級政府的積極性，更加明確各級政府之間的產權和事權邊界。中央和地方在國有資產管理中的關系不再是原來的分級管理關系，而是分別代表的關系，原來是中央政府總代表，現在是分別代表，這有利于解決代理鏈條過長、代理成本高、代理效率低的問題，是較原有體制的一個進步。⑶管人、管事、管資產相結合。1994年，國有資產管理局被撤消后，國家對國有企業的監管是分散的，效率很低，引發了很多問題。2003年，國資委的成立改變了國有資產監管的格局，國資委對國資國企的監管是一個綜合性的監管，使國資委職能有了一個清晰的定位：第一，管人。通過法定程序對所監管企業負責人進行任免、管理和考核并根據其經營業績以及其他標準進行獎勵或懲罰，建立符合社會主義市場經濟體制和現代企業制度要求的選人、用人機制，完善經營者激勵和約束機制。按照有關規定，代表國務院向所監管企業派出監事會，負責監事會的日常管理工作。[21]第二，管事。指導國有企業改革重組，推進國有企業的現代企業制度建設，完善國有企業的公司治理結構，推動國有經濟布局和結構的戰略性調整。第三，管資產。根據國務院授權，依法履行出資人職責，監管中央所屬企業（不含金融類企業）的國有資產，加強國有資產的管理工作。負責組織所監管企業上交國有資本收益，參與制定國有資本經營預算有關管理制度和辦法，按照有關規定負責國有資本經營預決算編制和執行等工作。[22]第四，保值增值。承擔所監管企業國有資產保值增值的責任。第五，監督。按照出資人職責，負責督促、檢查所監管企業貫徹落實國家安全生產方針政策及有關法律法規、標準等工作。第六，推動立法，依法辦事。負責企業國有資產基礎管理，起草國有資產管理的法律法規草案，制定有關規章、制度，依法對地方國有資產管理工作進行指導和監督。[23]

自2003年國資委成立到2014年的11年間，國資委積極履行出資人職責，做了大量行之有效的工作。如對中央所屬國有企業進行清產核資，對企業負責人進行經營業績考核，規范企業負責人薪酬管理，開展面向全球招聘中央企業負責人試點工作，發揮中央企業監事會的作用，規范國有企業改制和國有產權轉讓，推進國有經濟布局和結構的戰略性調整等，有力地推進了國有經濟的改革和發展，見下圖1-4。

數據來源：財政部網站歷年財政數據以及信息公開，http：//www.mof.gov.cn。財政部公布的數據與國資委公開的數據有差異，國有及國有控股企業主要經濟效益指標等信息的發布屬于財政部的職責范圍，故此處以財政部公布的數據為準。圖1-圖2中所稱全國國有及國有控股企業，包括中央企業和36個省（自治區、直轄市、計劃單列市）國有及國有控股企業。中央企業包括：中央部門所屬的國有及國有控股企業和中央管理企業，以上均不含國有金融類企業。

數據來源：《2004-2014中國國有資產監督管理年鑒》，財政部網站歷年財政數據，http：//www.mof.gov.cn，本圖所稱國有企業是指全國國有及國有控股企業，包括中央企業和36個省（自治區、直轄市、計劃單列市）國有及國有控股企業。中央企業包括：中央部門所屬的國有及國有控股企業和中央管理企業，以上均不含國有金融類企業。

數據來源：國務院國有資產監督管理委員會網站，http：//www.sasac.gov.cn。

三、黨的十八屆三中全會以來國有資產監管體制發展新方向：分層分類監管

《決定》對國資國企如何改革、如何監管提出了很多具有建設性的指導意見。如何發揮市場在資源配置中的決定性作用和政府職能，如何發展混合所有制，都需要國資國企的全面深入改革。目前，國有企業正在進行分類改革，以推動國有企業完善現代企業制度。在國有資產管理體制方面，將對國有資本進行分層管理，即三層“國有資產授權經營模式”。①這種分層既有利于實現“政企分開”，也有利于發揮市場在資源配置中的決定性作用，使政府能夠更加有效地發揮作用。國有資產監管體制基于國資國企改革也將發生深刻變化，國資委也會被賦予新的定義。

國有資產監督管理體制改革應包含兩個方面：一是國有企業的分類改革與監管，二是國有資本的分層改革與監管。在全面深化改革的背景下，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府的作用。[24]國資國企改革是經濟體制改革的重點，改革的成敗直接決定著市場能否在資源配置中起決定性作用。 通過對我國國有資產監督管理體制演變歷程進行梳理，筆者認為，國資國企改革應遵循這樣的原則：在國有企業改革方面，應以國有企業不同的功能定位為基礎，對國有企業進行分類改革與監管；在國有資本改革方面，應以國有資本不同的分層定位為考量，對國有資本進行分層改革與監管。

（一）基于國有企業功能定位的國有企業分類改革與監管

黨的十八屆三中全會以來，國企改革向縱深推進，解決國有企業分類監管問題被認為是“頂層設計”的當務之急。[25]《決定》提出要準確界定國有企業的功能，目的是為了國有企業的分類改革，進而提高國有企業的社會效益和經濟效益。為什么要對國有企業進行分類監管？因為分類監管與現行的國有企業不分類監管有很大的不同。對于國有企業的考核，現行的辦法是依據經營業績對企業進行考核評價，依據考核結果確定經營薪酬，保證國有資產的保值增值。這種適用于所有國有企業的考核標準是不科學的，因為不同的國有企業具有不同的經營標準和行業特征，“一刀切”的考核方式對國有企業發展極為不利，甚至會影響國有企業社會功能的發揮。同時，分類不是目的，目的還是更好地實現國有資本的經濟效益和社會效益。

如何破解國有企業目前存在的監管效率問題一直為人們所關注，筆者認為，應突破這種把國有企業看做一個整體進行監管的思維方式，確定差異化的國有企業監管思路，針對不同類別的國有企業適用不同的評價監管標準。

國有企業具體如何分類，是國企改革方案首先要解決的問題。目前我國存在“兩分法”“三分法”的爭論。雖然在過去的時間里“兩分法”看似盛行，其實主流上已逐漸被“三分法”所代替。理論界和實務界在國有企業的基本分類方法上也形成了共識，①即以國有企業不同的企業功能屬性為標準，把我國的國有企業分為公共服務類、特定功能類與一般商業類三種類型。國資委也提倡這三種分類方式，[26]并且在地方層面，這種分類法已在多個省市開始實施。②應當說明的是，地方管理的國有資產與國資委管理的國有資產差異性較大，因為各地的情況不同，因而各地與國資委出臺的改革方案可能會有很大差別，筆者認為，這都是各地為適應本地具體情況所作的變通，最終會“殊途同歸”。尤其在國企分類改革、國資分層管理以及大力發展混合所有制方面，這些指導層面的改革意見都將得到落實。

筆者對國有企業分類改革持“三分法”的觀點，即應該將國有企業分為“公共服務類”“特定功能類”和“一般商業類”三種類型。這三種國有企業類型的提法是基于企業功能定位這個基礎而進行的。“公共服務類”強調的是該國有企業產品和服務的公共用途或體現一定的公共政策。“公共服務類”即“公共企業”，在西方國家，人們普遍所說的國有企業其實是公共企業，主要集中在市場失效領域。[27]學界在界定國有企業時，有必要將這類提供公共產品的國有企業界定為“公共服務類企業”，并把以后國資投資的重點放在該領域，這既是社會主義市場經濟發展的必然要求，也是當前全面深化改革對國資國企改革提出的階段性要求。“特定功能類”則強調該國有企業的產品和服務在某一專業領域發揮特殊功能，主要是“公用企業”。“一般商業類”的提法不是常見的“競爭類”的提法，而是突出第三類國有企業也是占比居于絕對多數的國有企業的商業特性，其強調的是一般商業企業市場化的商業功能，而不是從行業性質差異的角度將其歸于“競爭類”。明確了分類標準，對于不同的國有企業就要采取差異化的監管方式、改革舉措和監管原則（如下表所示）。

第一類是“公共服務類”國有企業，其既是國家為增加公共事業福利、實現公眾利益的一種手段，也是政府公共服務職能的延伸。這類國有企業又被稱為“公共企業”，其功能主要是宏觀調控和彌補市場缺陷、提供公共產品和公共服務、改善民生、服務社會、保障城市運營等。這類國有企業在國有企業總數中居于絕對少數，卻是未來國資投放的重點。針對該類企業的特點，建議“一企一法”，①這樣，可以更好地發揮其功能。有的學者懷疑“一企一法”可能影響本輪國資國企改革的效率，筆者認為這種說法有一定的道理，但要看具體適用領域。在“一般商業類”國有企業可能不會運用，在“特定功能類”國有企業可能會少用，但在“公共服務類”國有企業就應該提倡運用“一企一法”，這是由“公共服務類”國有企業的適用領域、社會功能、股權構成、政企關系、公司治理結構以及監管方面的特征綜合決定的。 換言之，每個企業都需要有與之相適應的法律依據，僅僅依靠一般法律來調整是不符合設立這類國有企業的目的的。

第二類是“特定功能類”國有企業，這類國有企業混合特征性強，既不是典型的“公共服務類”國有企業，也不是純粹的“一般商業類”國有企業。其企業功能主要有鞏固社會主義基本經濟制度和發揮在國民經濟中的主導作用、保障國家安全與重要資源、保障社會經濟穩定、落實國家宏觀調控政策等。這類國有企業的數量比“公共服務類”國有企業多，比“一般商業類”國有企業少，企業之間的具體情況存在明顯差異。這類國有企業是近期以及未來一段時期內國資改革的重點也是難點，其改革在要求市場化導向的同時還要強調國家賦予該類國有企業特定的社會功能，它不像“公共服務類”企業那樣主要依據國家政策，也不像“一般商業類”國有企業那樣強調市場在資源配置中起決定性作用。需要注意的是，該類國有企業有兩個動態傾向：一個是向“一般商業類”國有企業轉化，一個是向“公共服務類”國有企業轉化。即它的功能是動態的、可調整的，“一般商業類”與“公共服務類”國有企業也是動態的，但“特定功能類”國有企業的動態幅度比其他兩者都要大。一種情況是，隨著國家的發展，國家不再需要或者強調該特定功能，那么這類企業就會逐步轉變成“一般商業類”國有企業；另一種情況是，國家賦予該類國有企業新的功能，那就有可能將其轉變成“公共服務類”國有企業。從長期來看，這兩種傾向都是存在的，并且轉化為具有國際競爭力的“一般商業類”國有企業的可能性更大，因為其大多居于自然壟斷地位且具有雄厚實力。

第三類是“一般商業類”國有企業，也就是有些學者所稱的競爭性國有企業。其企業功能主要是把經濟效益放在第一位，追求國資的保值增值，增強市場活力，滿足人民不斷增長的物質文化需求，發揮市場對資源配置的決定性作用等。這類國有企業在國有企業總數中居于絕對多數，是本輪國資國企改革的重中之重。對于這類國有企業，應按照市場化的要求，發揮市場在資源配置中的決定性作用。但需要注意的是，這里所說的市場化并不是把這類國有企業民營化、私有化，而是要在這類國有企業中大力發揮混合所有制的作用，讓各類資本參與進來，共同分享改革的紅利，以此提升這類國有企業的管理水平、現代化程度和國資質量，進而緩解國有資產的管控壓力，提升國資運營效率，大幅度降低昂貴的制度運行成本，同時也能增強市場活力。

在參照以上國有企業分類標準來推進分類改革的同時，我們還必須認識到國有企業的復雜性和動態性，其實就是三種分類方法的相對性。因為不同功能的國有企業成分并不是單一的，有可能含有其他屬性的成分，并且還伴隨著經濟社會發展變化的情勢。一種情況是，在改革中，一些企業被劃歸為“一般商業類”國有企業，雖然這些企業絕大多數都是以市場為導向的，但現實中它的業務還有一小部分是涉及“公共服務類”的。還有一種情況是，改革后的國有企業的經營條件和環境都會隨著市場的變化而變化，對于提供公共產品和服務的“公共服務類”國有企業而言，如果其生產成本降低，以更低價格供應仍有利可圖，就可轉化為“特定功能類”國有企業甚至是“一般商業類”國有企業；反之，“一般商業類”國有企業也可轉化為“特定功能類”國有企業甚至是“公共服務類”國有企業，如果是“特定功能類”國有企業，就更易向“一般商業類”國有企業或“公共服務類”國有企業轉化。這兩種情況說明國有企業分類是一個動態的過程，一蹴而就的國有企業分類是不可能的，改革本身以及改革過程中的變化都是需要考量的，因為在對它們進行定位的同時還存在定位不清以及因情勢的變化而帶來的新的定位要求等問題，所以，我們必須認識到，它們之間是可以相互轉化的。除此之外，還應明確的是，不能以現在企業主營業務某一類占比的多寡為分類依據，而是要從設定該類國有企業的目的出發，從企業本來的功能出發，分類之后還要進一步梳理企業的各項業務，剝離一些不屬于自己的業務到其他類別的國有企業中去，在業務范圍確定后，才能使企業的功能得到最有效的發揮，這才是分類的目的。

基于上述分類標準和分類目的，在經濟全球化背景下，我國的國有企業應遵循以下改革發展思路：對于“特定功能類”國有企業以及“公共服務類”國有企業，應主動退出那些市場化水平高、戰略重要性下降的行業產業，積極拓展新的、具有戰略價值的產業領域，積極為民創利，在條件成熟時，堅持走出去，創造國有資本更高的價值。對于“一般商業類”國有企業，混合所有制程度高，市場適應能力強，逐利的主動性也強，在國內市場成熟飽和之后，國際化戰略是一個尤其值得關注的方向。2014年，我國國有企業占世界500強的企業已經達到92家，[31]國有企業在中國對外直接投資存量中的比重大約為85%-90%。可見，我國的國有企業已經奠定了良好的國際化基礎，雖然也存在一些經營能力弱以及國有企業海外投資的特殊障礙等，[32]但混合所有制必將對這些問題的解決提供重要支持。

（二）基于國資分層定位的國有資本分層改革與監管

深化國有資產管理體制改革，最重要的就是要推動國有資產的管理模式完成從“管企業”向“管資本”的轉變。國資分層定位是國資國企改革的重點。《決定》中的這一論斷明確了今后改革的方向，對于發揮市場在資源配置中的決定性作用，發展混合所有制經濟，都將起到巨大的推動作用。國有資本的分層管理需要大力發展國有資本與集體資本、民營資本等其他資本交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，與此同時，還需組建或者改組若干有條件的國有企業為國有資本運營公司。在國有資產三層運行模式中，國資委僅與其直接下層即國有資本運營公司聯系，其職能從“管企業”向“管資本”轉變；國有資本運營公司作為連接國資委和國有企業的中樞，一方面接受國資委的監督管理，另一方面專門以股東身份從事國有資本的經營管理和運作。處于第三層的國有企業則定位于國有資產的具體運營，努力實現國有資產的保值增值。

⒈國有資本運營公司與國資委之間的關系。各級國資委代表各級政府履行出資人職責，依法對企業國有資產進行監督管理。國資委通過股權劃轉的方式劃轉給國有資本運營公司一定的國有資本。一方面，國有資本運營公司接受國資委的監督管理；另一方面，國資委不直接干預國有資本運營公司的具體經營尤其是國有資本運營公司的持股企業。國資委將把重心放在依照法律和市場規范管理國有資本的總量、分布及效益上，做好國有資本的出資人。國資委與國有資本運營公司是國有資產當中的上下層級，是三層管理體制中的上面兩層，兩者不是行政上的上下級關系，而是一種委托關系。對于國有資本的戰略定位、發展目標、考核分配、公司治理和風險控制等進行引導規范，構建科學合理的國資監管體系。同時還應減少審批事項，做好簡政放權，切實保證企業的經營自主權等。目前階段國有資本運營公司應以管理國有股權作為自己的主要業務，在確立三層管理體制初期，國有資本運營公司的定位并不清晰，在涉及一些重大事項時，可能會出現不能真正地自行決策，仍然要報請國資委來決策的情況，這就需要國資委依法制定或參與制定公司的章程，使之成為各類治理主體履職的主要依據之一。

⒉國有資本運營公司與持股企業之間的關系。國有資本運營公司是持股企業的主要股東或參股股東，兩者是資本公司與經營公司的關系。國有資本運營公司對于持股企業的管理和監管主要依靠我國《公司法》等其他市場經營主體一般適用的法律和公司章程，管理完全是一種市場化的操作方式，不能采取行政命令或強制的方式，而是要依法管理，按章程辦事。

2015年11月4日，國務院發布的《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》明確了改革和完善國有資產管理體制三方面的改革措施：一是推進國有資產監管機構職能轉變。科學界定國有資產監管機構作為國有資產出資人監管的邊界，專司國有資產監管，不行使政府公共管理職能，不干預企業自主經營權；明確國有資產監管重點，建立監管權力清單和責任清單。二是改革國有資本授權經營體制。組建國有資本投資、運營公司，明確國有資產監管機構與國有資本投資、運營公司之間的關系，界定國有資本投資、運營公司與所出資企業的關系；政府授權國有資產監管機構依法對國有資本投資、運營公司履行出資人職責，國有資產監管機構按照“一企一策”原則，明確對國有資本投資、運營公司授權的內容、范圍和方式；國有資本投資、運營公司依據《公司法》等相關法律法規，對所出資企業依法行使股東權利，以出資額為限承擔有限責任，以財務性持股為主，建立財務管控模式。 三是提高國有資本配置和運營效率。 建立國有資本布局和結構調整機制，推進國有資本優化重組，建立健全國有資本收益管理制度，建立責任追究機制，構建統一的信息網絡公開平臺，披露國有資產運營情況。該《意見》從中央層面明確了國有資產管理體制的發展方向。

（三）國企分類與國資分層的辯證關系

國有企業基于功能定位的分類和國有資本基于分層管理的定位，兩者之間是密不可分、相互促進、相互補充的。在本輪國資國企改革中，梳理國有企業的具體功能與調整國有資本的管理模式是前后相繼的兩個部分，其目的都是為了推動國有企業的發展，前者是后者的基礎，后者是前者的必然延伸。厘清兩者之間的關系對于完善國有資產管理體制是必不可少的。國有資產主要是為了提供廣義上的公共產品、促進社會利益最大化。國有企業按照“公共服務類”“特定功能類”和“一般商業類”進行分類，使得不同的國有企業有了不同的定位，進而在不同國有企業分類基礎上按照不同職能分別建立與其相對應的國有資本運營公司，然后根據不同職能特性，分別制定各類資本運營公司的出資方式、經營目標、監管方式和考核機制，最終形成安全有效的國有資產管理運行機制。[33]

四、結論

國有資產監督管理體制是基本經濟制度的重要組成部分，國企分類改革和國資分層改革及監管是經濟體制改革的重點，直接影響著經濟體制改革的成敗。在國有企業分類改革中，要注重不同國有企業的功能定位，對不同國有企業進行分類，建議把國有企業分為“公共服務類”“特定功能類”和“一般商業類”三種類型。這種分類方法是科學、合理的，將有助于分類監管的有效性和下一步國有資本運營公司的建立。國資分層主要按照“管資本”的方式進行，即三層國有資本管理模式：國資委——國有資本運營公司——國有企業。這種分層監管模式將有助于發揮國有資產的不同職能，保障國有資產的保值增值，明確國資委的雙重定位，推動政企分開，也便于調動非公有資本參與的積極性。當前，全面深化改革已經全面鋪開，國資國企改革在經濟領域承擔著改革的重任，各級國資委都在研究、制定新的改革方案，上海、廣東、山東以及黑龍江等二十多個省、市的國資委已經發布了各自的改革方案，中央層面的改革方案正逐步公布。我們有理由相信，科學的改革方案的制定加上此輪國資國企改革步驟的周密安排，一定能夠實現既定的改革目標，建立起合理的基本經濟制度。

【參考文獻】

[1][24]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[Z].2013-11-13.

[2]顧功耘.國資委履行出資人職責模式研究[J].科學發展，2012，（09）.

[3]中國社會科學院經濟研究所.中國資本主義工商業的社會主義改造[M].人民出版社，1978.72.

[4]朱錦清.國有企業改革的法律調整[M].清華大學出版社，2013.3-4.

[5]魯劍.關于國有資產管理體制改革的幾點思考——兼談未來國有資產監管機構的職能[J].中國經貿導刊，2002，（18）.

[6]李昌麒，岳彩申.經濟法學[M].法律出版社，2013.596.

[7][9]張文魁，袁東明.中國經濟改革30年（國有企業卷）[M].重慶大學出版社，2008.8，14.

[8]董輔礽主編.中華人民共和國經濟史（下卷）[M].經濟科學出版社，1999.66.

[10]鄭海航.中國國有資產管理體制改革三十年的理論與實踐[J].經濟與管理研究，2008，（11）.

[11]顧功耘.國有經濟法論[M].北京大學出版社，2006.54.

[12]陳冬梅.國有資產管理體制構建的法律問題研究[D].西南財經大學碩士學位論文，2006.

[13]宋世明.中國政府三十年五次機構改革盤點[EB/OL].學習時報，http：//politics.people.com.cn/GB/1026/6807420.html，2015-12-07.

[14]沈志漁，林衛凌.國有資產監管體制的制度變遷及目標模式[J].新視野.2005，（01）.

[15]千里之任，行思行遠——國資委成立十年來國有企業改革發展紀實[EB/OL].http：//vod.sasac.gov.cn/play.jspa，2015-12-07.

[16]張文駒.國有資本管理體制改革的若干基本原則[J].經濟界，2002，（04）.

[17]全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面——在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告[R].2002-11-08.

[18]國務院國有資產監督管理委員會主要職能[EB/OL].國務院國有資產監督管理委員會網站，http：//www.sasac.gov.cn/n2506699/n7738060/n7738079/7738171.html，2015-12-07.

[19]夏麗坤.新形勢下云南省屬企業監管思路研究[D].云南財經大學碩士學位論文，2013.

[20]張貴平.中國國有企業監管模式選擇及其環境約束研究[D].南開大學博士學位論文，2009.

[21]陳雄根.國有資產監管法律制度研究[D].中南大學博士學位論文，2008.

[22]蔡法山.建立國有資本經營預算制度應當處理好三大基礎關系[J].中國發展觀察，2010，（07）.

[23]湯奕皓.權責關系視角下國家出資企業監管模式問題研究——以上海某區國資委為例[D].上海交通大學碩士學位論文，2014.

[25]夏金彪.分類監管或給國企改制帶來新突破[N].中國經濟時報，2013-12-12（12）.

[26]劉中盛，楊倩.國資改革決心：不破不立[EB/OL].騰訊財經，http：//finance.qq.com/zt2013/focus/gzgg.htm，2016-02-17.

[27]葉常林.公共企業：涵義、特征和功能[J].中國行政管理，2005，（10）.

[28]顧功耘.國企類型化改革路徑[N].上海證券報·上證觀察家，2013-12-19（A2）.

[29]朱子昂.混合所有制經濟形式下企業預算管理研究[J].國際商務財會，2015，（03）.

[30]上海國有資本運營研究院等.國有企業分類監管法則[J].上海國資，2013，（04）.

[31]趙玲玲，楊凱.92家國有企業閃耀世界500強榜單[N].中國企業報，2014-07-14.

[32]國務院發展研究中心對外經濟研究部“對外投資與促進中國跨國公司發展研究”課題組.穩步提升國有企業的國際化經營能力[J].調查研究報告，2013，（69）.

[33]白金亞.全面深化改革背景下的國有資本分層管理——基于國資分層定位的思考[J].中國商貿，2014，（14）.

（責任編輯：高 靜）