基于GIS和多因素綜合評價法的甘肅省開發區土地集約利用水平研究*

汪延彬，米成林，宋啟全，陳亮之，王婭妮

（1.甘肅省國土資源規劃研究院，甘肅 蘭州 730000；2.甘肅農業大學，甘肅 蘭州 730070）

基于GIS和多因素綜合評價法的甘肅省開發區土地集約利用水平研究*

汪延彬1，米成林1，宋啟全1，陳亮之2，王婭妮2

（1.甘肅省國土資源規劃研究院，甘肅 蘭州 730000；2.甘肅農業大學，甘肅 蘭州 730070）

以甘肅省36個開發區為研究對象，基于GIS完成土地調查，采用多因素綜合評價法對土地集約利用水平進行量化評價，深入分析了省內各級、各類開發區土地利用現狀和土地集約利用狀況，重點剖析了不同區域開發區土地集約利用水平差異。結果表明：全省開發區土地開發程度和利用情況總體良好，但隴中地區、河西地區開發區之間土地集約利用狀況差異顯著。全省約83%的開發區土地集約利用度綜合分值在80分以上，但受區位及自然條件影響，各開發區在土地集約利用方面依然存在一些客觀現實問題，未來需在政策方向強化引導。

GIS；多因素綜合評價法；甘肅省開發區；土地集約利用評價

2014年5月國土資源部頒布實施的 《節約集約利用土地規定》是我國首部就土地節約集約利用進行規范和引導的部門規章［1］，9月出臺的《關于推進土地節約集約利用的指導意見》充分表明政府對土地節約集約利用的高度重視以及推行此政策的緊迫性和重要性［2］。西部地區經濟社會發展和城市化進程都處于加速階段，工業用地需求旺盛［3］。土地作為一種不可再生的寶貴資源，數量有限，土地供需矛盾日益加大的趨勢和壓力決定了在土地開發利用方面必須走節約集約的道路。

開發區作為城鎮發展和土地利用重點區域，已經成為產業升級、區域發展的推動器和科技創新基地，但在土地利用中，重擴張輕挖潛、重規模輕效率、重引資輕規劃等問題仍未得到有效解決。西北地區開發區受區位及自然條件影響，存在降低門檻招商引資、重擴張輕挖潛等情況，導致開發區用地結構不合理、環境質量下降及土地浪費等問題［4，5］，阻礙了開發區“用地集約”先導模范作用的發揮。

目前，全省對開發區土地集約利用評價的研究主要集中在評價模型、評價指標或單個開發區評價結果分析等方面，涉及區域及全省范圍內的量化分析較少，因此，研究全省開發區土地集約利用水平，有利于明確全省不同區域開發區土地利用存在的問題，可為制定差別化政策提供依據。

1　研究對象概況

甘肅省經國家三部委批準公告的開發區共36個，公告面積為14800.05hm2，分布在除甘南州外的13個市州。從開發區所在縣市區的分布情況看，36個開發區分布在35個縣市區，占全省縣級行政單元總數的40%（如圖1所示）。

圖1　甘肅省開發區分布圖

文章采用的數據來源于國土資源部“甘肅省開發區土地集約利用評價成果省級審核與匯總分析”項目。

2　研究方法

2.1評價指標權重

通過特爾菲法（專家三輪打分），同時借鑒已有研究成果［6～8］綜合確定評價指標權重。

2.2評價指標體系

本文的評價指標體系包括3個評價目標、6個評價子目標及13個評價指標（高新技術產業開發區共15個評價指標）［9］，詳見表1。

表1　甘肅省開發區土地集約利用評價指標體系及權重

2.3評價指標標準化

指標標準值通過三種方法設定：一是極值法和目標值法；二是通過《城市綠化規劃建設指標的規定》、《蘭州市城鄉規劃管理技術導則》等規范設定；三是通過計算、省內對比和專家咨詢方式設定。

評價指標標準化采用理想值比例推算法，以指標實現度分值進行度量，按公式（1）進行計算：

式中Sijk為i目標j子目標k指標的實現度分值；Xijk為i目標j子目標k指標的現狀值；Tijk為i目標j子目標k指標的理想值。

2.4土地利用集約度分值計算

采用多因素綜合評價法計算各開發區土地利用綜合集約度分值，按公式（2）進行計算：

式中Sijk為i目標j子目標k指標的實現度分值；ωijk為i目標j子目標k指標相對j子目標的權重；ωij為i目標j子目標相對i目標的權重；ωi為i目標的權重；F為土地利用集約度綜合分值。

3　土地調查結果

3.1土地建設狀況

參與集約利用評價的全省開發區土地共14706.70hm2，其中，已建成城鎮建設用地8528.52hm，占開發區土地總面積的57.99%，未建成城鎮建設用地4733.11hm，占32.18%，不可建設土地1445.07hm，占9.83%，詳見表2。

表2　甘肅省開發區土地建設狀況統計表

已建成城鎮建設用地中，工礦倉儲用地規模最大，所占比例為53.32%，高于2009年全國國家級開發區工礦倉儲用地占已建成城鎮建設用地比例。未建成城鎮建設用地中，已達到供地條件的其他土地占48.28%，未達到供地條件的其他土地占51.72%。

圖2、3為全省各市（州）開發區土地建設狀況，可以看出各市州開發區土地建設狀況差異較大，金昌市開發區已建成城鎮建設用地比例最高，為86.01%；臨夏州未建成城鎮建設用地比例較大，白銀市開發區存在一定數量的不可建設土地。

圖2　市州開發區土地建設狀況——建設面積

圖3　市州開發區土地建設狀況——建設面積比例

3.2開發區土地供應狀況

全省開發區已供應國有建設用地9112.81公頃，占開發區土地總面積的61.96%；尚可供應土地4148.82公頃，占28.21%；不可供應土地1445.07公頃，占9.83%，詳見表3。

表3　全省開發區土地供應狀況統計表

各市州開發區土地供應狀況與土地建設狀況的分布特點基本一致，已供應國有建設用地占開發區土地總面積比例高于70%的為嘉峪關市、天水市、金昌市和張掖市，比例低于50%的為慶陽市、平涼市和臨夏州。

4　土地集約利用結果

就甘肅省目前的經濟發展水平來看，開發區土地供應率、工業用地率、工業用地綜合容積率、工業用地建筑系數4個指標具有較強的指向性。全省不同區域開發區土地集約利用狀況如圖4～7所示。

圖4　開發區土地供應率區域性分布情況

圖5　開發區工業用地率區域性分布情況

圖6　開發區工業用地綜合容積率區域性分布情況

圖7　開發區工業用地建筑系數區域性分布情況

結果表明：（1）全省開發區土地供應率為89.21%，地區差異不顯著，隴中地區略高于河西地區，反映出全省各地開發區用地需求較為一致，發展勢頭均衡；（2）河西地區開發區工業用地率普遍較高，且與其他地區開發區差異顯著，這與開發區設立時間關系較大，河西地區開發區多在2006年設立，處于起步發展階段，隴中地區設立時間較早的開發區目前多已融入城市范圍，面臨“出城入園”和“退二進三”的形勢；（3）開發區工業用地綜合容積率和建筑系數與地區自然狀況、地形、地貌特點有關：隴中和隴南地區受地形因素制約，可用土地較少，可擴展空間有限，開發區建設充分考慮了土地的立體利用；河西地區未利用土地資源豐富，地勢平坦，但風沙較大，開發區建筑樓層以3層以下為主，土地利用強度不高。

5　評價結果

學術界對土地集約利用程度的界定觀點認為，土地利用集約度綜合分值低于60為低度利用，介于60～80為適度利用，大于80為集約利用。表4可以看出，全省土地集約利用的開發區共30個，占開發區總數的83%。

表4　甘肅省開發區土地集約利用評價結果統計表

通過進一步分析，分值介于80分～85分的7個開發區中，有6個設立時間較晚，尚處于開發建設階段或以高科技產業為主；分值介于85～90分的11個開發區中，有4個設立較早，最早年份為1988年，經過多年的發展，已逐漸開始承載所在城市的部分社會功能（如商業服務、居住等）。

6　結論及建議

氣候、自然災害等不利條件較大程度影響了甘肅省開發區經濟發展水平和產業帶動作用，加之區位優勢不明顯，產業定位不明晰，部分開發區不可避免地引入了附加值較低、技術相對落后的企業，“低投入、低強度、低產出”等問題逐步顯現，不利于地方經濟的可持續發展，也不利于開發區土地價值的充分發揮。

6.1開發區土地集約利用存在問題

1）開發區空間布局差異顯著。隴中、河西地區開發區分布較多，隴東及隴東南較少，各市州經濟、人口指標與開發區數量不平衡，如蘭州市人口、國內生產總值和工業總產值分別占全省的14.1%、27.1%和25.9%，全市共有6個國家級和省級開發區，占全省16.7%，開發區數量與國內生產總值、工業總產值占全省比例的關系較為協調；天水市人口、國內生產總值和工業總產值占全省比例為12.8%、7.1%和5.1%，但僅有1個國家級開發區，與其裝備制造業基地的地位不相稱。

2）開發區產業主導特征不明顯。一是實際主導產業與開發區產業發展定位不匹配；二是部分開發區工業用地比例偏低；三是存在產業沖突造成的潛在影響，如蘭州新區的發展勢必會改變隴中地區人、財、物的配置現狀，會給周邊的蘭州經濟技術開發區等國家級及省級開發區帶來潛在影響。

3）建設用地結構有待進一步優化。集中體現在開發區內工礦倉儲用地比例過低，住宅用地比例過高。35個開發區中，有7個開發區的工礦倉儲用地比例低于30%，有12個開發區的住宅用地與商服用地比例高于20%。

4）土地利用強度有待進一步提高。全省開發區土地綜合容積率為0.46、建筑密度為20.19%、工業用地綜合容積率為0.37、工業用地建筑系數為48.83%，前三項指標均低于2012年全國國家級開發區0.83、29.28%、0.83的水平，挖潛空間較大。

6.2對策建議

為充分體現開發區土地價值，發揮開發區“用地集約”的先導模范作用，全省開發區應在以下方面強化工作：

1）加強用地結構控制，強化產業主導特征。按照《中共甘肅省委關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，需突出東、中、西區域內開發區的功能定位；按照甘肅省“13685”戰略和“提升開放型經濟發展水平”的要求，隴中地區開發區應充分利用蘭州新區的產業、政策優勢，做好產業鏈的延伸與配套服務，形成“龍頭企業帶動、配套企業跟進、產業集群發展”的良好格局。

2）嚴格執行供地政策，制定差別化供地門檻。嚴格執行國家《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》，對限制性產業嚴把供地關，控制資源消耗高、環境危害大的項目用地，嚴禁向國家及地區淘汰類工業項目提供土地；綜合衡量地區區位優勢、財政收入水平、招商引資條件等因素，針對不同類型、級別、區域開發區，制定既能保證地方經濟增長又能促進工業企業健康發展的差別化供地門檻，約定企業投入強度與產出強度。

3）嚴格落實用地標準，加強土地內部挖潛。嚴格執行《工業項目建設用地控制指標》等標準，強化建設項目的節地評價工作，確保新增工業項目的節約集約用地；鼓勵并引導開發區通過資源整合、規劃實施、提高用地強度等措施深度挖掘土地集約利用的各類潛力；采取收購、轉讓等形式探索針對生產規模小、技術含量低和粗放利用土地企業的退出機制，發揮存量土地價值。

4）發揮土地市場化配置作用，構建用地監管長效機制。一要嚴格執行土地招拍掛政策，引入競爭機制，擇優選擇用地企業；二要嚴格執行工業用地出讓最低價，避免惡性競爭造成的土地資源浪費；三要強化合同約束與管理，加強土地供后的監管力度，避免土地低效利用。

5）強化開發區發展規劃，提升核心競爭力。一是對發展方向定位不準、無主導產業或產業結構趨同、競爭力弱的開發區，及時開展論證研究，找準主導產業，積極培育產業鏈，特別是要確保“蘭白經濟區”和“一帶一路甘肅黃金段”開發區的統一協調發展；二是要組織編制全省開發區總體發展規劃，對各開發區的發展規模、區位指向、產業布局等進行原則性定位，協調各開發區梯次發展、錯位發展，形成產業門類互補，切實發揮開發區的產業帶動作用，提升地區經濟的核心競爭力。

［1］ 國土資源部.《節約集約利用土地規定》發布［EB/OL］. http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201406/t20140606 _1319656.htm.

［2］ 朱莊瑞，呂萍.中國城市土地節約集約利用政策有效性區域差異研究——基于全國105個城市地價監測點調查問卷的分析和建議［J］.中國人口·資源與環境，2015，25（12）：129.

［3］ 吳建強.我國西部地區土地集約利用的策略——以國家級經濟技術開發區為例［J］.知識經濟，2009（16）：81-81.

［4］ 牛星，歐名豪.青島市開發區土地集約利用評價與研究［J］.中國農業資源與區劃，2007，28（5）：47-51.

［5］ 邵曉梅，王靜.小城鎮開發區土地集約利用評價研究——以浙江省慈溪市為例［J］.地理科學進展，2008，27（1）：75-81.

［6］ 吳郁玲，曲福田.江蘇省開發區土地集約利用度的評價研究［J］.長江流域資源與環境，2006，15（6）：703-707.

［7］ 鄭新奇.城市土地優化配置與集約利用評價——理論、方法、技術、實證［M］.北京：科學出版社，2004.

［8］ 毛蔣興，閏小培，王愛民，等.20世紀90年代以來我國城市土地集約利用研究述評［J］.地理與地理信息科學，2005，2（3）：48-57.

［9］ 開發區土地集約利用評價規程.5-22.

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甘肅省開發區土地集約利用評價成果省級審核與匯總分析項目（201221106431）。