我國西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)福利服務(wù)體系研究

李甜

【摘 要】 文章介紹了社區(qū)福利服務(wù)的內(nèi)容，以陜西省商洛市為例分析了社區(qū)福利服務(wù)體系發(fā)展現(xiàn)狀，敘述了社區(qū)福利服務(wù)體系建設(shè)對商洛地區(qū)發(fā)展的推動作用。提出欠發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)福利服務(wù)體系建設(shè)的對策建議：完善法律法規(guī)，明確政府責(zé)任；完善社區(qū)福利服務(wù)體系建設(shè)；培育多元參與的供給主體。

【關(guān)鍵詞】 社會福利；社區(qū)福利；社區(qū)福利服務(wù)體系

隨著工業(yè)化發(fā)展與人口流動的加劇，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)許多勞動力在客觀條件的影響下不得不外出務(wù)工，從而產(chǎn)生家庭成員間地理上的距離，其承擔(dān)傳統(tǒng)照料責(zé)任的功能被不斷削弱。人口老齡化加劇，家庭對來自社會的服務(wù)需求隨之增加，迫切需要從零開始就近建立社區(qū)福利服務(wù)體系。伴隨著生活水平的提高和家庭收入的增加，許多老年人和殘疾人等更希望在家中或在自己熟悉的環(huán)境中生活。同時，存在一部分希望得到服務(wù)的人群由于經(jīng)濟(jì)承受能力的限制或資格審查的限制無法進(jìn)入福利機(jī)構(gòu)接受服務(wù)的情況。這就需要社區(qū)福利服務(wù)通過社區(qū)層面直接向服務(wù)需求者提供所需要的服務(wù)，就近解決居民的需求，補(bǔ)充機(jī)構(gòu)福利服務(wù)的不足。同時，在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，巨大的福利服務(wù)需求缺口也需要迅速建立普惠型社區(qū)福利服務(wù)體系。

一、社區(qū)福利服務(wù)的內(nèi)容

社區(qū)福利服務(wù)，是在政府相關(guān)部門指導(dǎo)下，在社區(qū)范圍內(nèi)，由政府部門、社區(qū)內(nèi)社會組織與個人等多個責(zé)任主體提供的非營利性社會服務(wù)，其實質(zhì)是以服務(wù)形式提供的社會福利，服務(wù)對象覆蓋全體社區(qū)居民，尤其以社區(qū)內(nèi)的弱勢群體為主，目的是滿足社區(qū)居民的基本生活需要，提高社區(qū)居民的生活質(zhì)量。這種以社區(qū)為依托，整合社區(qū)資源的新型社會福利發(fā)展模式，既是社會發(fā)展和社會福利發(fā)展的必然歷史趨勢，也是社會發(fā)展的現(xiàn)實需求。

社區(qū)福利服務(wù)按服務(wù)地點和內(nèi)容大致可分為三類：一是政策性服務(wù)，如再就業(yè)服務(wù)與法律援助、社會保障政策宣傳與咨詢、享受福利服務(wù)的資格審查、福利利用相關(guān)證件的辦理與定期審查、社會保障補(bǔ)貼津貼的發(fā)放等服務(wù)；二是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，如門診和預(yù)防保健服務(wù)、老年人日間服務(wù)和居家養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人復(fù)健和救助服務(wù)、青少年兒童福利服務(wù)、心理健康咨詢和輔導(dǎo)等服務(wù)；三是文化活動，如青少年課余活動、社區(qū)大學(xué)、老年文化娛樂和興趣學(xué)習(xí)活動、圖書閱覽、體育健身及文化表演交流等活動。目前，我國的社區(qū)建設(shè)過程中，社區(qū)服務(wù)所使用的設(shè)施和場地絕大多數(shù)來源于各級政府財政投入，撥付社區(qū)服務(wù)專項使用。

二、陜西省商洛市社區(qū)福利服務(wù)體系發(fā)展現(xiàn)狀

商洛市位于陜西省東南部，行政類別為地級市，轄1個市轄區(qū)、3個開發(fā)區(qū)、6個縣，共有122個鎮(zhèn)，4個街道辦事處，1736個村民委員會，90個社區(qū)居民委員會，總?cè)丝?41萬人，城鎮(zhèn)人口39.6萬人，農(nóng)村人口201.4萬人。生產(chǎn)總值中大部分由城鎮(zhèn)人口從事工業(yè)產(chǎn)出，而占據(jù)人口大多數(shù)的農(nóng)村人口提供的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出比例甚小，農(nóng)村人口收入很低。同時，在城鎮(zhèn)人口中存在大量低保人口、下崗失業(yè)人員和殘疾人等特殊社會群體，對社區(qū)福利服務(wù)需求很大，依賴度也很高。

2006年4月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》，陜西省以貫徹落實國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》為契機(jī)，不斷改善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，著力打造社區(qū)服務(wù)平臺，大力推進(jìn)社區(qū)服務(wù)從便民服務(wù)向公共福利性服務(wù)體系建設(shè)轉(zhuǎn)變。2007年實施“民生八大工程”以來，商洛市社區(qū)建設(shè)力度不斷加大。“十一五”期間，各級財政累計投入5861萬元，用于解決社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)，人員配備問題。社區(qū)“一部三室三站一場”設(shè)施基本到位，多數(shù)社區(qū)活動場地面積達(dá)到300平方米以上。全市已經(jīng)建成縣區(qū)級社區(qū)服務(wù)中心7個，街道社區(qū)服務(wù)中心4個，新型城鎮(zhèn)社區(qū)62個，城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心73個，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心302個，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心68個，社區(qū)勞動保障工作站33個，居委會等各類社會服務(wù)站點300多個，社區(qū)服務(wù)設(shè)施逐步健全。

社區(qū)福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系已經(jīng)初步形成，服務(wù)覆蓋社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、社區(qū)援助服務(wù)、社區(qū)文教服務(wù)、社區(qū)就業(yè)服務(wù)等。現(xiàn)有社區(qū)專職工作人員209名，社區(qū)居委會干部580余名，社區(qū)志愿者超過30萬人，開展“一站式”服務(wù)，有效提高了居民的生活水平和生活質(zhì)量。依托社區(qū)衛(wèi)生組織為社區(qū)居民提供傳染病、慢性病預(yù)防控制，全市普遍為65歲以上老年人建立了健康檔案，并為其進(jìn)行每年一次的免費體檢。養(yǎng)老服務(wù)逐步啟動，居家養(yǎng)老服務(wù)在商州區(qū)和商南縣已經(jīng)開展，其余縣啟動試點建設(shè)。通過加強(qiáng)文化、體育設(shè)施投入，組織社區(qū)文化、文藝匯演等活動，極大地豐富了社區(qū)居民的文化活動。通過組建社區(qū)勞動保障工作站，開發(fā)公益性崗位，引導(dǎo)社區(qū)居民實現(xiàn)就業(yè)和再就業(yè)，幫助社區(qū)內(nèi)就業(yè)困難人員享受扶持政策，基本實現(xiàn)了就業(yè)、再就業(yè)目標(biāo)。

三、社區(qū)福利服務(wù)體系建設(shè)對欠發(fā)達(dá)發(fā)展的地區(qū)的推動作用

1、促進(jìn)就地就近就業(yè)，帶動地方經(jīng)濟(jì)

目前，商洛市存在33.5萬低收入人群，其中城市4.5萬人，農(nóng)村29萬人，包括城鎮(zhèn)三無人員、企業(yè)底層職工、下崗失業(yè)、待業(yè)人員、進(jìn)城農(nóng)民和部分離退休人員和他們的贍養(yǎng)人口。造成低收入人群數(shù)量龐大的主要社會性因素是就業(yè)壁壘，個人因素為個人的疾病殘疾，勞動能力和勞動意向等，具體體現(xiàn)在低收入人群學(xué)歷低、勞動技能差、年齡偏大等問題。低收入人群在社區(qū)服務(wù)中獲得培訓(xùn)和再就業(yè)服務(wù)，有利于提升勞動能力，引導(dǎo)調(diào)整勞動偏好，幫助他們以再就業(yè)的方式擺脫貧困。

針對社區(qū)內(nèi)有勞動意愿的弱勢群體，商洛市從2012年開始啟動社區(qū)公益性崗位補(bǔ)貼制度，由政府出資，開發(fā)用以安置就業(yè)困難對象的社區(qū)管理和服務(wù)類的公益性崗位，專門從事社區(qū)管理和服務(wù)的社區(qū)服務(wù)站工作。通過公益性崗位補(bǔ)貼制度，帶動社區(qū)弱勢群體進(jìn)入勞動環(huán)境，盡可能的幫助他們脫離困境，也幫助弱勢群體產(chǎn)生自助自救的意識，調(diào)動他們的積極性積極融入社會幫助他人。

商洛市是傳統(tǒng)的勞務(wù)輸出大市，近幾年平均每年有超過60萬人外出務(wù)工，農(nóng)民從勞務(wù)輸出中獲得的收入超過總收入的一半。這既說明勞務(wù)產(chǎn)業(yè)有長足發(fā)展，同時也反映出發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)的能力較弱，缺乏長期穩(wěn)定的增收項目，勞務(wù)收入受國家政策和市場波動的影響較大。通過社區(qū)福利服務(wù)體系的建設(shè)，培育專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的服務(wù)行業(yè)社區(qū)組織，吸納更多的農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)入，促進(jìn)就地就近就業(yè)。

2、增強(qiáng)社會參與，解決社會問題

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展，商洛市基層社會正在發(fā)生深刻變化。經(jīng)濟(jì)體制改革導(dǎo)致大批國有企業(yè)工人下崗，造成職工再就業(yè)難題；城區(qū)規(guī)模擴(kuò)大引起的城中村農(nóng)民失地問題等等，都成為新的影響社會穩(wěn)定的因素。公民主動地或者被動地從原本的單位制集體或土地上分離出來，成為自負(fù)責(zé)任的個體。不管是其利益訴求的表達(dá)，還是其社會保障的力度都較弱。教育發(fā)展、新聞媒介等都給人們帶來了對生活方式、需求標(biāo)準(zhǔn)的新的渴望。人們對新的需求的渴望和生活水平之間存在差距，必然會要求政府提供更多政治參與機(jī)會，以試圖影響政府的決策，來分享更多的由經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的成果。

通過社區(qū)福利服務(wù)體系的建設(shè)，居民參與計劃制定、服務(wù)實施、監(jiān)督評估等等各個環(huán)節(jié)。居民在參與活動的過程中，將原本在城市化、現(xiàn)代化發(fā)展過程中疏離的社會紐帶再次聯(lián)系上，建立起新的基于居民自身利益的充滿凝聚力的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)文化。將公民對政治參與的渴望，在可觸及可操作的社區(qū)層面分解，增強(qiáng)地域聚合力，促進(jìn)社會融合，穩(wěn)定社會發(fā)展。

四、欠發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)福利服務(wù)體系建設(shè)的對策建議

1、完善法律法規(guī)，明確政府責(zé)任

與發(fā)達(dá)國家的立法程度相比，我國社區(qū)福利服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)保障不足。英國在1971年頒布《地方自治體社會服務(wù)法》，規(guī)定社區(qū)層面的規(guī)劃與管理的權(quán)責(zé)和運行模式；美國在1990年頒布《社區(qū)福利法案》，從立法的角度確定了社區(qū)服務(wù)的地位；我國自1993年民政部等14部委聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》，才開始將社區(qū)服務(wù)列為社會福利的一部分；2006年4月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)福利工作的意見》，確定政府在福利服務(wù)中的責(zé)任與地位；2007年民政部制定了《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)定了中央預(yù)算外資金對社區(qū)重點項目建設(shè)的支持；2009年陜西省發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)的幾點意見》，規(guī)定了社區(qū)服務(wù)從便民服務(wù)項社會福利性質(zhì)的服務(wù)體系建設(shè)的轉(zhuǎn)變。2012年，陜西省發(fā)布《陜西省社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》，商洛市據(jù)此結(jié)合實際，發(fā)布《商洛市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》。目前各級政府出臺的這一系列文件，都只停留在政府文件的層次，并沒有形成法律層次的保障，系統(tǒng)性、規(guī)范性也不強(qiáng)。

明確政府責(zé)任，規(guī)范監(jiān)督管理制度。政府在社區(qū)福利服務(wù)中的主要職責(zé)是制定指導(dǎo)政策，調(diào)動配置財政資金，確定服務(wù)項目是否應(yīng)由政府提供、應(yīng)該提供的數(shù)量質(zhì)量、以及需要提供的方式方法，在服務(wù)的過程中進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督、考核，最后對服務(wù)效果進(jìn)行檢查驗收與評估。在服務(wù)的提供過程中，要嚴(yán)格遵守“權(quán)隨責(zé)走，費隨事轉(zhuǎn)”的原則，通過政府購買、項目管理的方式，促進(jìn)社會福利社會化，調(diào)動社會組織參與社區(qū)福利服務(wù)的積極性。

2、完善社區(qū)福利服務(wù)體系建設(shè)

建設(shè)社區(qū)福利服務(wù)平臺，建立“一站式”服務(wù)體系。逐漸加強(qiáng)各類服務(wù)資源的整合，提高社區(qū)服務(wù)中心等服務(wù)設(shè)施之間的共享程度，發(fā)揮已有設(shè)施的作用。各級財政部門應(yīng)規(guī)劃、安排社區(qū)福利服務(wù)發(fā)展所需的配套資金投入，采取政府購買崗位的形式解決社區(qū)工作人員的薪資問題。

目前條塊分割的行政管理體制，極易造成制度銜接問題，這就需要引入福利經(jīng)紀(jì)人制度協(xié)調(diào)溝通。在社區(qū)層面，可由社區(qū)專職工作人員來擔(dān)任“福利經(jīng)紀(jì)人”，專門負(fù)責(zé)與居民和服務(wù)供給部門進(jìn)行溝通，并建立臺賬個案管理。具體包括對福利服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行綜合協(xié)商，掌握社區(qū)居民的生活狀況和服務(wù)需求，向居民介紹福利服務(wù)并依據(jù)居民反饋的意見進(jìn)行調(diào)整，與福利供給方聯(lián)絡(luò)，代辦相關(guān)手續(xù)，審定享受福利的資格，對弱勢群體主動援助。

3、培育多元參與的供給主體

建設(shè)社區(qū)服務(wù)人員人才隊伍，要對目前的社區(qū)服務(wù)人員從事的服務(wù)活動進(jìn)行區(qū)分對待。必須由政府直接提供的崗位，如行政管理，調(diào)節(jié)溝通等，以及醫(yī)療服務(wù)等較高專業(yè)技術(shù)需求的崗位，確實需要財政供養(yǎng)的，應(yīng)落實服務(wù)人員的待遇政策，通過面向社會公開招聘的方式，充實人員配置；可交由社會組織承擔(dān)的服務(wù)項目應(yīng)交予社會組織，通過政策調(diào)節(jié)、稅收政策以及政府購買的形式調(diào)動其積極性，提高社會福利社會化的程度。社會組織也應(yīng)提高自我培育的程度，建立現(xiàn)代化社會組織制度，健全權(quán)責(zé)明確，運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人治理結(jié)構(gòu)，提高社會組織自我管理、自我運作、自我發(fā)展的能力。依托轄區(qū)內(nèi)高校、科研機(jī)構(gòu)等建設(shè)人才培育基地，對社區(qū)內(nèi)所有的服務(wù)人員進(jìn)行系統(tǒng)的專業(yè)化培訓(xùn)，支持其參加各種職業(yè)考試和學(xué)歷教育，幫助社區(qū)服務(wù)人員增強(qiáng)自身素質(zhì)。

培育和發(fā)展社會組織，依托轄區(qū)內(nèi)各單位，推進(jìn)多元參與的社區(qū)福利，引導(dǎo)社會資本向社會福利領(lǐng)域投入。與轄區(qū)各單位協(xié)調(diào)，鼓勵單位向社區(qū)居民開放體育文化設(shè)施，組織高校、醫(yī)院及科研機(jī)構(gòu)等單位中的有專業(yè)知識的人員組成志愿團(tuán)體幫助社區(qū)。加強(qiáng)與志愿團(tuán)體的聯(lián)系，增加社區(qū)注冊志愿者的比例，建立社區(qū)與志愿團(tuán)體聯(lián)合的長效機(jī)制，例如以志愿活動與高校相關(guān)專業(yè)學(xué)生的假期實踐活動掛鉤等活動，使志愿活動常態(tài)化。可適當(dāng)使用“人力時間銀行”的形式調(diào)動社區(qū)居民的服務(wù)參與積極性。人力時間銀行是一種新興的社區(qū)服務(wù)運行模式，基于社區(qū)互助的社會交換。居民以志愿者的身份參與到服務(wù)中去，并不直接從中獲得報酬，而是換算成點數(shù)，存入“人力時間銀行”，等服務(wù)提供者未來需要服務(wù)時，可提取之前存儲的時間點抵押使用。從國外和國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的實踐案例可以看出，人力時間銀行對社區(qū)居民直接參與服務(wù)供給有一定的促進(jìn)作用。

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【作者簡介】

李 甜（1987.6-）女，漢族，商洛學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院助教，碩士研究生，研究方向：社會保障理論與實務(wù).