從瑞士政治制度的獨特性看民主的判定標準

【摘 要】 文章闡述了瑞士獨特的政治制度：集權趨勢明顯的聯邦制，最高立法權威的聯邦議會，集體領導制的聯邦委員會，議行合一的立法與行政關系。認為獨特的政治制度設計適應了瑞士社會多樣性的需要，實現了瑞士各民族的和諧相處和國家統一。透視瑞士政治制度的獨特性，看民主的判定標準；沒有一種民主模式適宜一切國家，分權制衡并不是民主的唯一判定標準。

【關鍵詞】 瑞士政治制度；委員會制；議行合一

在西方資本主義國家中，瑞士的政治制度令人奇異地與它同屬的資本主義世界截然不同，然而它卻與社會主義國家在某些政治制度上有很大的相似性。因而，引發了中外許多學者的研究興趣。西方學者從資本主義民主的視角來研究瑞士的政治制度。其中最有影響的是李帕特對瑞士委員會制研究后，提出了“共識民主”。[1]中國學者則從議行合一的視野下，把瑞士的委員會制拿來與中國的政治制度作比較研究，為完善我國的政治制度提供借鑒分析。本文通過研究瑞士政治制度的獨特性，弄清議行合一是否是社會主義制度所固有的，分權制衡是否是民主的固有符號和唯一判定標準。研究這些問題，對我們進一步研究政治學的相關問題，科學回答和捍衛社會主義民主的存在性和真實性具有重要現實意義。

一、瑞士聯邦制的建立與發展

瑞士聯邦的形成經歷了漫長歷史過程。1291年8月，在瑞士哈布斯堡王朝的強大壓力下，瑞士三個谷地共同體：烏里、施維茨和翁特瓦爾登簽訂了三州同盟協定。這份同盟協議的簽訂奠定了今天瑞士國家的形成。今天的瑞士人把1291年8月視為瑞士聯邦的誕生日，每年的8月1日被定為瑞士國慶日。1798年，拿破侖占領瑞士后建立的海爾維第共和國使瑞士成為一個真正統一的國家。到了近代，因種族、宗教、語言以及經濟發展的不同，各州在聯邦內沒有形成真正融合，互存芥蒂和防范，都竭力維護自己的獨立性，尤其是法語區。盡管如此，至今沒有一個州脫離瑞士聯邦。1815年維也納會議后，瑞士成為永久中立國。此后又有一些州加入聯邦，使瑞士成為由23個州（其中3個州又各分為2個半州）組成的統一的聯邦制國家。1848年制定了《瑞士聯邦憲法》，加強了中央的權力。1874年，為適應資本主義的發展，對憲法進行了全面修改，確立了現行的政治制度。[2]

二、瑞士獨特的政治制度

1、集權趨勢明顯的聯邦制

在西方資本主義國家中，絕大多數國家在國家結構上都采用聯邦制。這與它們所崇尚的分權制衡密不可分。在瑞士國家結構設計中同樣如此，聯邦與各州分權非常明顯，各州經聯邦政府同意有權與外國簽訂條約。但瑞士的聯邦制卻是獨特的，各州與聯邦之間在行政機構和行政權力上既相對獨立于聯邦，又統一受制于聯邦。1874年憲法實施以后，聯邦權力逐步加強。聯邦政府在州和地方設有單獨設立的機構，全國行政和司法機構是統一的系統。二戰后，聯邦委員會擴展了社會經濟管理職能，加強了對州和地方的監督和控制。聯邦憲法規定，聯邦享有外交、國防、海關、貨幣等專有權力，州和市鎮保留管理警察、宗教等專有權力；在社會福利等方面，聯邦具有立法權，州行使執行權。

2、最高立法權威的聯邦議會

瑞士有的議會傳統非常悠久，起源于1299年“廣場集會”。瑞士聯邦議會由國民院和聯邦院組成，在聯邦各州具有最高權威。聯邦議會行使聯邦立法權，它制定的全國性法律對各州有效。與其它西方國家相比，聯邦議會除了對涉及國家安全與統一的立法在各州具有最高法律效力外，更重要的是還負責審議和保障各州憲法，然而，在這方面其它西方國家的州卻是完全獨立的。聯邦議會的最高權威還主要表現在審議和批準各州涉外事務國際條約，以及各州與外國簽訂的協定；聯邦委員會和聯邦法院由聯邦議會選舉產生；聯邦議會對聯邦行政及聯邦司法實行監督；聯邦法律與命令必須經兩院批準方能生效。

3、集體領導制的聯邦委員會

聯邦委員會由激進的民主黨、社會黨、基督教民主黨和中間民主聯盟按2：2：2：1的比例組成，是聯邦最高行政機關，由議會兩院聯合會議選舉產生的7名委員組成。委員任期與國民院議員任期相同，但連選可連任。委員會設主席和副主席各 1人，也由議會選舉，任期1年，不得連任，通常是由7名委員輪流擔任。主席主持聯邦委員會會議，代表委員會行使國家元首的禮儀性職責。委員會還參與立法，負責向議會提出聯邦法律和命令草案，審查各州應提請聯邦批準的法律和命令等。委員會實行集體領導，至少須有4名委員出席才能開會議事。委員間權力平等，互不從屬，每個委員各主管一個部。委員會的提案被議會否決，委員會無須辭職，對聯邦議會通過的法律和政策，委員會必須執行，無權退回復議，也無權解散議會，[3]委員會實際上是受議會委托的執行機關。此外，聯邦法院由聯邦委員會提名，經議會表決通過，獨立行使司法權，但無違憲審查權。

4、議行合一的立法與行政關系

放眼西方資本主義世界，瑞士實行的是議行合一的委員會制，而其它西方資本主義國家實行的是三權分離的君主立憲制、總統制（半總統制）和議會制；再與社會主義國家相比，瑞士的委員會制卻與社會主義國家的常委制有很大的相似性。在瑞士國家機關中，最高國家元首為聯邦主席，亦稱總統，但只為形式上領導人。真正的權利原自七席聯邦委員會，由國家七個機關的部長（包括現任聯邦主席）組成。委會員制是瑞士聯邦的政權組織形式。聯邦憲法規定，聯邦議會、聯邦委員會和聯邦法院分別行使聯邦立法權、行政權和司法權。但聯邦委員會與聯邦議會不是相互抗衡，而是“議行合一”的關系。聯邦議會作出的一切法律和命令，聯邦委員會都必須執行，不得退回復議，更無權解散議會；聯邦委員會的提案被聯邦議會否決后，委員會無需辭職。更獨特的是，聯邦委員會實現集體領導制，委員會主席對內主持會議，對外代表委員會行使國家元首的各種禮儀性的職責，職權有限，無任何特權；委員會無權解散議會，而議會也無倒閣權。

三、對瑞士獨特的政治制度分析

瑞士鑒于自己歷史、民族、宗教、語言和地區多元性的特點，使得瑞士在政治制度的設計上要充分考慮各州和各民族在瑞士聯邦中的對等權利，因而，獨特的政治制度設計就適應了瑞士社會多樣性的需要。又由于瑞士聯邦是由具有強烈民族特性的各州組成，因而，各州的分權自治其本質上是各主要民族的分權自治。然而，聯邦議會又把自各州的議員集中在國家立法機關，選舉出聯邦委員會，通過議行合一的運行機制來執行聯邦議會通過的一切法律和決定。這樣就保證了瑞士各聯邦，各民族的和諧相處，使之成為一個整體。瑞士的政治制度為廣泛分權提供可能，使各種對立的團體彼此之間能夠形成妥協和共識，并最終達成一個兼容并蓄的民主政體，即就是“共識民主”。“共識民主”的制度結構為不同團體提供了利益表達的途徑，為少數提供保護，同時在協商與合作的氛圍中化解矛盾，達成一致。共識民主與直接民主完美結合，為和平地解決社會沖突提供了有效途徑，使瑞士國家處于和諧的政治氛圍之中，使瑞士社會和平穩定世界文明。

四、從瑞士政治制度的獨特性看民主的判定標準

1、沒有一種民主模式適宜一切國家

民主本質上是體現和維護統治階級利益的國家制度。一種民主制度的選擇取決于本國的國情。無論是西方資本主義國家，還是社會主義國家都有自然環境、歷史文化、民族特點、風俗習慣等方面不相同的特征，因而沒有兩個民主制度完全相同的國家，也沒有放之四海而皆準的民主制度模式。盡管瑞士與其它西方資本主義國家一樣，同屬資產階級民主國家，但瑞士民主制度在西方資本主義世界卻是獨一無二的。在資本主義國家這一性質范疇內，其它西方資本主義國家采用的是君主立憲制，總統制和議會制來組織資產階級政府，有效地體現了資產階級民主，體現了資產階級專政這一資本主義國家性質，然而，瑞士卻采用議行合一的委員會制形式來組織國家政權。委員會制有效地保證了瑞士資產階級執掌國家政權，實現了瑞士各民族的和諧相處和國家統一，也體現了資產階級專政的國家性質。因此，世界上不存在兩個政治制度完全相同的國家，包括資本主義國家和社會主義國家。

2、分權制衡不是民主的唯一判定標準

孟德斯鳩明確提出：“不分權就是沒有自由”的思想。[4]分權制衡是西方民主的核心和象征。當后來的社會主義國家紛紛成立而打破資本主義一統天下的局面時，以英美為首的西方資本主義陣營把它們的三權分立，相互制衡標榜為最民主的制度，卻認為社會主義國家是專制國家，不是民主國家。瑞士實行的委員會制，卻沒有效仿其它西方資本主義國家，但瑞士確實是一個民主國家。從瑞士立法與行政議行合一的運行機制來看，如果把聯邦委員會的集體領導制看成是集中的話，那么，在聯邦議會兩院對某一議案的表決程序就體現了民主。瑞士的政治制度是既有民主又有集中，只不過是集中要強一些。透過瑞士政治制度的獨特性，看一種政治制度是否民主。正如中國時任英國大使傅瑩與英國保守黨交流時說的那樣，“判斷一個國家是否民主，不能只看有沒有全國性選舉，關鍵是政府的決策過程是否民主，政府是否服務于人民的利益。”[5]

由此觀之，判定一種政治制度是否是民主，不能簡單以分權制衡為標準，而要看在這種政治制度下，政府機關執行由立法機關產生的各項法律和政策，是否經過民主協商科學決策，是否經過多數人表決通過，是否符合民主表決程序，是否體現大多數人的利益，另外，還要看是否有相應的監督機關對政府的執行情況進行監督。一種政治制度只要具備了這些條件，我們就可以說是民主的，而不是把分權制衡看成是民主的唯一判定標準。

【參考文獻】

[1] 黃文義，陳炳輝.李怕特共識民主理論研究[J].廈門大學報刊資料《政治學》，2009.11.4.

[2] 馬嘯原.西方政治制度史[M].北京：高等教育出版社，2000.P376.

[3] 曹沛霖，陳明明，唐亞林.比較政治制度[M].北京：高等教育出版社，2005.1.P245.

[4] 徐大同.西方政治思想史[M].天津：天津教育出版社，2001.1.P164.

[5] 宋魯鄭.環球瞭望：從瑞士模式看中國特色民主[J].2009年02月20日11：00人民網-國際頻道，http：//world.people.com.cn/GB/1030/8841783.html.

【作者簡介】

安正乾（1980.8-）男，貴州思南人，任職于銅仁職院，講師，碩士，中外政治制度比較研究.