城市設(shè)立“低排放區(qū)”，靠譜嗎

有媒體報(bào)道，上海正在考慮建設(shè)“低排放區(qū)”，即在市中心劃定區(qū)域禁止高排放車(chē)輛進(jìn)入，以保證空氣質(zhì)量。

北京市也一直在研究推進(jìn)機(jī)動(dòng)車(chē)區(qū)域準(zhǔn)入，在中心城范圍內(nèi)，以及連接外圍區(qū)域與中心城的放射線(xiàn)走廊上建立“低排放區(qū)”。

城市設(shè)立“低排放區(qū)”，靠譜嗎？

行政手段和經(jīng)濟(jì)杠桿并用，

破解交通和環(huán)境問(wèn)題

周召華（環(huán)保部公務(wù)員）

國(guó)內(nèi)機(jī)動(dòng)車(chē)保有量仍持續(xù)增長(zhǎng)。環(huán)保部發(fā)布的《2015年中國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治年報(bào)》指出，2014年全國(guó)汽車(chē)產(chǎn)、銷(xiāo)量分別達(dá)到2372.3萬(wàn)輛和2349.2萬(wàn)輛。與1980年相比，全國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)保有量增加了33倍，達(dá)到24577.2萬(wàn)輛。按環(huán)保標(biāo)志分類(lèi)，“綠標(biāo)車(chē)”占93.2%，高排放的“黃標(biāo)車(chē)”占6.8%。

監(jiān)測(cè)表明，隨著機(jī)動(dòng)車(chē)保有量的快速增加，國(guó)內(nèi)城市空氣開(kāi)始呈現(xiàn)出煤煙和機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣復(fù)合污染的特點(diǎn)，直接影響群眾健康。

按排放標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)，占汽車(chē)保有量3.8%的國(guó)Ⅰ前標(biāo)準(zhǔn)汽車(chē)，其排放的四種主要污染物占排放總量的30.0%以上；而占保有量75.2%的國(guó)Ⅲ及以上標(biāo)準(zhǔn)汽車(chē)，其排放量還不到排放總量的40.0%。

按環(huán)保標(biāo)志分類(lèi)，僅占汽車(chē)保有量6.8%的“黃標(biāo)車(chē)”卻排放了45.4%的NOx（氮氧化物）、74.6%的PM（顆粒物）、47.4%的CO（一氧化碳）和49.1%的HC（碳?xì)浠衔铮?/p>

在“低排放區(qū)”政策作用下，為了達(dá)到汽車(chē)尾氣排放量標(biāo)準(zhǔn)和出行不受限，機(jī)動(dòng)車(chē)使用者面臨兩個(gè)選擇。一方面，安裝減排設(shè)備，對(duì)現(xiàn)有車(chē)輛進(jìn)行改裝，配備微粒捕集器或過(guò)濾器來(lái)實(shí)現(xiàn)污染減排目標(biāo)；另一方面，更新車(chē)輛。

無(wú)論采取上述哪一種方式，“低排放區(qū)”政策都將會(huì)增加機(jī)動(dòng)車(chē)使用者的運(yùn)行成本，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)疏導(dǎo)交通和凈化環(huán)境的作用。

可以參照的是，2016年7月1日起巴黎在法國(guó)率先實(shí)行市內(nèi)機(jī)動(dòng)車(chē)限行制度前后的情況。一方面重污染的舊車(chē)在二手車(chē)市平均貶值1250歐元（折合人民幣9400元）；另一方面，數(shù)據(jù)顯示2016年一季度法國(guó)新車(chē)成交均價(jià)達(dá)到2.5萬(wàn)歐元。而巴黎政府針對(duì)限行車(chē)主僅補(bǔ)貼400歐元，不及巴黎公共交通一卡通加巴黎公共自行車(chē)租車(chē)的年費(fèi)。

圖景好規(guī)劃，難點(diǎn)在落實(shí)

葉偉（上海市政府公務(wù)員）

有數(shù)據(jù)顯示，目前上海共有車(chē)齡在6年以上、行駛里程在8萬(wàn)公里以上、且尾氣超標(biāo)的汽車(chē)約50萬(wàn)輛。專(zhuān)家指出，不論是何車(chē)型，隨著行駛里程增加，發(fā)動(dòng)機(jī)、油氣設(shè)備和尾氣凈化裝置工作效率必然下降，排放的有害物會(huì)成倍增加。

設(shè)置“低排放區(qū)”的原理是嚴(yán)格限制進(jìn)入某一特定區(qū)域內(nèi)的機(jī)動(dòng)車(chē)類(lèi)型和數(shù)量，從而減少污染排放。

圖景好規(guī)劃，難點(diǎn)在落實(shí)。

首先要全面掌握本市機(jī)動(dòng)車(chē)輛保有情況，嚴(yán)格區(qū)分車(chē)輛的排放量；其次要科學(xué)統(tǒng)計(jì)某一時(shí)間段內(nèi)全市車(chē)輛的出行量和出行路線(xiàn)，以此為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行論證，科學(xué)劃定“低排放區(qū)”，制定公平合理的限行標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

此外，還要輔以一系列的配套手段，如對(duì)現(xiàn)有交通干道進(jìn)行重新分配優(yōu)化交通量，發(fā)展公共和非機(jī)動(dòng)交通方式，鼓勵(lì)綠色出行，提供車(chē)輛報(bào)廢獎(jiǎng)金等。

凡此種種，都要求政府必須提高管理水平，不能因?yàn)閼姓扇『?jiǎn)單粗暴的政策。

最為重要的一點(diǎn)，要提高公民環(huán)保意識(shí)。

防治機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放污染需要制定合理的法律制度和操作方法，增加機(jī)動(dòng)車(chē)的使用成本，要讓公民明白，城市機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放污染不應(yīng)由社會(huì)埋單，而應(yīng)遵守“誰(shuí)污染，誰(shuí)承擔(dān)”的原則。

無(wú)論是征收擁堵費(fèi)，還是規(guī)劃城市“低排放區(qū)”，制度設(shè)計(jì)都要科學(xué)公平，推進(jìn)都應(yīng)有足夠力度，這才能夠真正起到限制私車(chē)使用、清潔空氣的目的。另外，設(shè)置“低排放區(qū)”和征收擁堵費(fèi)后，現(xiàn)行的限購(gòu)、限行政策如何調(diào)整？也考驗(yàn)著政府智慧。

設(shè)“低排放區(qū)”，立法先行

劉梅（旅德華人）

世界大城市的治污經(jīng)驗(yàn)表明，設(shè)立“低排放區(qū)”制度能夠有效減少機(jī)動(dòng)車(chē)排放污染和緩解區(qū)域交通擁堵。

以德國(guó)為例，1974年制定的《聯(lián)邦污染防治法》、1979年簽訂的《關(guān)于遠(yuǎn)距離跨境空氣污染的日內(nèi)瓦條約》和1999年簽訂的《哥德堡協(xié)議》是德國(guó)在制定空氣凈化法律法規(guī)方面的三個(gè)里程碑。

盡管如此，德國(guó)許多城市的空氣污染依舊非常嚴(yán)重。德國(guó)環(huán)保局曾對(duì)全國(guó)各大城市重要地段進(jìn)行兩個(gè)月的檢測(cè)，發(fā)現(xiàn)德國(guó)的空氣質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于歐盟空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。

因此，德國(guó)聯(lián)邦政府2007年3月通過(guò)法案，建議各州政府在各大城市實(shí)行已納入空氣質(zhì)量計(jì)劃的名為“環(huán)保區(qū)”的措施。但聯(lián)邦政府只規(guī)定了大致框架，具體細(xì)則由各市或者州政府結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況——如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、車(chē)輛特點(diǎn)進(jìn)行規(guī)定。

2008年1月，德國(guó)的柏林和科隆等地出臺(tái)相應(yīng)制度，設(shè)立環(huán)境保護(hù)區(qū)，規(guī)定只有尾氣排放達(dá)標(biāo)的機(jī)動(dòng)車(chē)允許進(jìn)入該特定區(qū)域行駛，而嚴(yán)重超標(biāo)的機(jī)動(dòng)車(chē)則禁止駛?cè)搿?/p>

緊接著，德國(guó)的其他一些城市也相繼開(kāi)始設(shè)立“環(huán)保區(qū)”，對(duì)城市機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放進(jìn)行嚴(yán)格控制，沒(méi)有貼著環(huán)保部門(mén)頒發(fā)的紅、黃、綠標(biāo)志的機(jī)動(dòng)車(chē)不得駛?cè)氕h(huán)境保護(hù)區(qū)內(nèi)。

設(shè)立“環(huán)保區(qū)”，也就是我們現(xiàn)在說(shuō)的“低排放區(qū)”，是德國(guó)清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃的主要手段，對(duì)德國(guó)的空氣質(zhì)量影響巨大。與2007年的檢測(cè)結(jié)果相比，2008年和2009年的顆粒物排放量分別減少了21%、35%，二氧化氮排放量則分別減少了15%、19%。另一方面，這一政策導(dǎo)致德國(guó)城市的機(jī)動(dòng)車(chē)更新速度加快，越來(lái)越多的車(chē)輛配備了汽車(chē)尾氣微粒過(guò)濾器。

確保公共政策制定的可行性與嚴(yán)密性

馬祖琦（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授）

公共政策的施行要考慮并關(guān)注到該政策在未來(lái)一定時(shí)段內(nèi)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域產(chǎn)生的多層面影響。要科學(xué)全面論證，充分認(rèn)識(shí)，合理估測(cè)政策可能帶來(lái)的多重效應(yīng)，及時(shí)調(diào)整政策內(nèi)容，做到及時(shí)糾偏，確保調(diào)控對(duì)象和調(diào)控目標(biāo)沿著預(yù)定的軌道和方向演進(jìn)。

倫敦“低排放區(qū)”政策論證之初，在收費(fèi)范圍方面，曾經(jīng)考慮過(guò)中心區(qū)擁擠區(qū)域，大倫敦市域、M25環(huán)線(xiàn)公路以及倫敦外圍區(qū)域等多種選擇方案，最后確定了以整個(gè)大倫敦市域?yàn)榻纭?/p>

在調(diào)控對(duì)象方面，考慮到不同的車(chē)型，界定了不同的排放標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施日期；在影響群體方面，特別關(guān)注到該政策對(duì)弱勢(shì)群體的影響，著重維護(hù)社會(huì)公平；在車(chē)輛管制類(lèi)型方面，倫敦交通管理局首先從重污染車(chē)輛入手，隨著政策的推進(jìn)，逐步將較輕污染的車(chē)輛乃至小汽車(chē)也納入其中。

作為一個(gè)世界級(jí)大都市，倫敦在積極改善交通領(lǐng)域方面的探索可謂是不遺余力，實(shí)施了一系列影響深遠(yuǎn)的交通政策。在開(kāi)始探索和實(shí)施“低排放區(qū)”政策之前，倫敦制定并實(shí)施了“中心區(qū)交通擁擠收費(fèi)”計(jì)劃，取得了較為明顯的效果。

交通及其引發(fā)的諸多問(wèn)題絕非單一政策所能夠解決，減少機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放亦非一日之功，離不開(kāi)其他相關(guān)政策的密切配合。諸如，對(duì)高污染車(chē)輛征收高額執(zhí)照稅、給那些安裝尾氣減排裝置的車(chē)輛予以補(bǔ)貼、添置混合動(dòng)力公交車(chē)、開(kāi)展低碳排放技術(shù)研究、減少交通擁堵、鼓勵(lì)自行車(chē)出行，等等。

總之，只有多管齊下，進(jìn)行綜合治理，才能實(shí)現(xiàn)較好的運(yùn)作效果。