城市治理現代化的具體內涵和時代要求

文 / 陳慶合

城市治理現代化的具體內涵和時代要求

文 / 陳慶合

城市是國家的重要組成部分，是國家發展的內在動力，城市作為國家政治、經濟、文化的“前臺”，在國家政治經濟與社會發展中具有核心作用。我們的社會正在向現代化時代快速邁進，城市作為社會的細胞，必須順應時代要求進入現代化。

城市是國家的重要組成部分，是國家發展的內在動力，城市作為國家政治、經濟、文化的“前臺”，在國家政治經濟與社會發展中具有核心作用。我們的社會正在向現代化時代快速邁進，城市作為社會的細胞，必須順應時代要求進入現代化。但是，由于種種原因，我國當前的城市發展和治理狀況距現代化的要求相去甚遠，如市民文明素質不高、交通擁堵現象嚴重、環境污染等，這些現象不得以治理，將嚴重困擾著城市現代化的進程。因此，城市治理是城市現代化過程中的重要手段，而城市的現代化是實現國家整體現代化的基本前提。要實現城市治理現代化，必須首先理清其具體內涵和時代的要求。

城市治理現代化的具體內涵

（一）對城市、治理和現代化三個概念的理解

城市是人類發展過程中最偉大的成就之一，是人類走向成熟和文明的重要標志。城市是有生命的，城市同所有其他的生物體一樣，在其生長發展過程中，貫穿了物質、能量、信息的變化協調和統一，從而形成了城市社會有組織有秩序的活動。

聯合國全球治理委員會（Commission on Global Governanc，簡稱CGG）對“治理”概念的界定是“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調和，并采取聯合行動的持續過程，這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或符合其利益的非正式制度安排。”CGG將治理歸納出以下四方面特征：第一，治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；第二，治理過程的基礎不是控制，而是協調；第三，治理既涉及公共部門，也包括私人部門；第四，治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。

現代化發軔于西方發達國家，隨后逐漸蔓延到發展中國家和地區。如今，現代化水平已經成為衡量一個國家經濟社會發展程度的重要指標。所謂現代化是指自18世紀后期的工業革命以來，在現代生產力的指導下，人類社會由農業社會向工業社會轉變，傳統社會向現代社會轉變的過程。學術界對現代化概念的理解也是眾說紛紜，主要有以下三種觀點：一是西方化論，這是最早的西方現代化論者的觀點，他們認為現代化只有一條道路，那就是西方道路，它只能從屬于西方社會的政治、經濟和文化特征，只要實現了與西方無異的結構化社會轉型，才能使社會安定下來；二是工業化論，認為現代化的根本核心是工業化，現代化的發展過程就是工業化的過程，將兩者等同于一體；三是過程論，認為現代化是一個包含社會各個領域變化的巨大變遷過程，而且這種變化將會一直持續下去。從以上觀點可以看出，對現代化概念的理解主要是從政治學、經濟學、社會學的角度進行研究的。此外，還有一些學者從心理學角度對現代化進行了闡述，認為現代化是人的價值觀、心理素質和行為特征轉變的過程。對現代化的正確理解是城市治理成功與否的關鍵。

隨著經濟社會轉型的加速，我國的現代化進程也在不斷推進。現代化是一個動態的歷史發展過程，同時是一個社會整體變遷的過程，涉及諸多領域，任何事物都不可能在現代化過程中置身事外，城市治理必在其中。

（二）城市治理現代化的具體內涵

按照對“城市”“治理”“現代化”三個概念的理解，我們認為“城市治理現代化”的具體內涵應包括：城市治理的理念、內容、方法手段、督導監督體系、績效評級體系等幾方面的內容。

1.城市治理的理念要現代化。愛默生曾說：“思想是會享用它的人的財產”。思想決定著我們的行為方式，正確的思想可以引領我們走向良性的發展道路，錯誤的思想會把我們帶入歧途。因此，把握正確的治理理念是城市治理現代化的前提。

我國利用改革開放30多年的時間走完了資本主義國家100多年的歷程，隨著經濟全球化的快速發展，我國已經融入世界發展的快車道。在城市建設方面，由于發展過快，城市資源環境的承載力和城市化發展規模的匹配度失衡，特別是城市的組織管理落后于城市化過程，從而導致了“缺鈣”、“缺血”的“城市病”現象。

城市治理應秉持一種什么理念？城市工作的中心目標是創造優良人居環境，城市治理現代化要順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民。城市是有生命的，城市治理的目的是使它的生命力更強。因此，當前和未來的城市治理在理念上必須要現代化。

城市治理的目的是把城市建設成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。因此，現代化的城市治理理念主要包括：

第一，政府、公共機構、組織和個人要形成“我們”的理念。中華傳統文化中的“天人合一”思想，充分體現了“我們”的理念，人天相應、萬物相合。因此，“我們”是中華傳統文化中不斷傳承和發展的文化基因，也是中華民族凝聚力和向心力的文化根底。當今社會建設的核心命題，就是如何把傳統文化與現代意識相融合，重建既注重表現個性與自我、又注重發展群體與社會的“我們”共同體。這不僅是一種社會重建，更是一種文化和生活方式的重建。城市治理的核心是價值構建，要建立植根于市民內心的價值認同，要體現平等和尊重的主體價值觀，要廣泛吸納社會多元主體，傾聽群眾聲音，讓更多社會力量從“旁觀者”、“批判者”轉為“建設者”，讓“他們”成為“我們”，形成價值趨同、目標一致的共同體。實現人人理解城市治理、人人參與城市治理，治理過程中注重協商與合作。

第二，要體現科學化、規范化、程序化和法治化的理念。

科學是反映自然規律、社會規律、思維規律的知識體系，規律是事物之間的內在的必然聯系，決定著事物發展的必然趨向。提高城市治理的科學化水平，主要是認識和把握在我國當前新的歷史條件下城市治理的規律。如，運用現代科學的手段和成果，把城市打造治理成“生態城市、海綿城市、智慧城市”。

規范化是指在經濟、技術和科學及管理等社會實踐中，對重復性事物和概念，通過制定、發布和實施標準（規范、規程和制度等）達到統一，以獲得最佳秩序和社會效益。程序化是指在規范化的基礎之上，決策者把日常事務制度化、程序化，把權力下放給下屬依程序辦事。在城市治理的實踐中，無論是社會參與、民主監督，還是信息公開、民主決策，都需要有制度化保障，確保治理行為的持續性、治理過程的合法性、治理結果的有效性。

法治化是指法律成為社會制度的重要組成部分后，發揮著管理人們日常生活的作用，而且人們自愿接受法律約束的社會狀態。在城市治理過程中，一定要遵循習近平總書記提出的：借鑒傳統治理經驗，做到“禮法并治，德主刑輔”。

第三，要體現提高市民素質和增加人民福祉的理念。城市是人民的城市，在城市治理中，一定要以提高市民素質和增強廣大人民群眾福祉為目的，不能只追求經濟發展和“社會穩定”。人的素質是第一位的，發達國家的經驗表明，人的素質提高了，什么事情都容易辦到。在城市治理中，缺乏對提高市民素質和增加人民福祉的認識，只為了經濟發展和GDP的增長，而以犧牲環境為代價，是對子孫后代不負責任的；而為了所謂的“社會穩定”，而姑息放縱極少部分人的私搭亂建的亂為現象，最終會帶來大多數人的怨聲載道，而失去民心。

另外，在“一帶一路”中“海上絲綢之路”沿線城市的治理應有別于內陸城市，其現代化內涵應體現出“海上絲綢之路”特色，而秦皇島、天津、唐山等城市要融入京津冀協同發展之中。

2.城市治理現代化的內容。城市治理現代化的內容應包括市民素質、環境衛生、公共服務、歷史文化、流動人口、信息共享等方面，這些內容是最基本的，也是最關鍵的。

第一，市民素質。我國城市治理的現代化需要現代化的市民參與建設和創造，現代化的城市呼喚高素質的市民，現代化的城市不是靠高樓大廈烘托出來的，也不單純是經濟效益提高能夠建立起來的，因此市民素質在城市治理現代化中是最為關鍵的因素。實現市民素質的現代化，不僅能夠促進城市社會生產力的發展，有利于城市面貌的提升，也有利于挖掘、發揮人的潛能，從而提高國際競爭力；同時市民素質的提高對“雙違”治理難現象也會迎刃而解。市民素質現代化應包括：良好的法律意識和文明公德行為規范、良好的環境意識和衛生習慣、良好的身體素質和科學人文素養、積極參與城市治理和自覺維護城市形象等。

第二，環境衛生。環境衛生狀況直接影響著市民的健康和生活質量，環境衛生是城市治理現代化的重要內容。當前，隨著我國工業化和現代化快速發展，各城市都不同程度地出現資源短缺、環境污染、生態破壞等問題。具體表現為：水環境污染、城市大氣環境污染、城市熱島效應、土壤污染、噪音污染、固體廢棄物堆積且無害化處置比率低等，這些必將導致城市現代化資源環境承載能力降低，給市民的工作、學習和生活帶來極大的威脅。因此，城市治理現代化過程中，必須加強環境衛生的治理，基本實現城市生活環境整潔、衛生，自然環境保護良好，人與自然達到天人合一，從而給市民提供宜居的生存環境。

第三，公共服務。城市治理的核心是城市政府向市民、社會提供公共行政和公共服務。公共服務的內容一般包括交通、教育、醫療、水、電、暖、氣、商業網點、健身、休閑等，這些公共服務直接影響著市民的生活和城市的發展。城市治理的職能要求增強城市公共物品的公平性和均衡性，公共服務在城市治理現代化中，應從供給側改革入手，體現以人為本、人文關懷（如盲人通道、殘障通道）、智慧城市（智慧城市已被越來越多的城市接受，人們期望通過智慧化的行動，應對城市發展所面臨的各種挑戰及“城市病”，提升公共服務水平）等現代理念，最終實現公共服務的設施便捷、水平高、能力強等目標。

第四，歷史文化。城市作為一個人與自然和諧統一的生態體系是有生命的，她象天法地，其歷史文化的厚重是彰顯底蘊的重要因素。市民生活在城市之中，每天受城市歷史文化的耳濡目染，優秀的歷史文化能孕育出優良的民風和優秀的市民。一座城市，應該有自己的過去、現在和未來，城市“失憶”就會千城一面。不同的城市有不同的發展歷史和不同的優秀文化，在城市治理中，一定要將體現中華民族五千年歷史文明的優秀文化與現代化巧妙地融為一體，使其成為孕育子孫后代的無價之寶。

第五，流動人口。改革開放以來，我國城市中的流動人口越來越多，并且利益多元分化現象日趨嚴重。人口流動是人類社會發展規律中的客觀必然現象，在給城市經濟社會發展做出貢獻的同時，也給城市治理帶來許多問題，如果缺乏科學有效地治理，城市現代化進程必會遇到瓶頸。

第六，信息共享。現代化的最大特征之一就是信息化，當前我國已經進入信息化社會，但是當前城市中的各部門、各組織、各行業的信息化全局工作缺乏規劃，導致重復建設，且不能連接起來共享而發揮綜合效應，造成“信息孤島”現象。因此，在城市治理現代化過程中，必須加強信息共享治理，將信息化中構建的信息系統發展成為一體共享、無所不在的互動感知網絡，從而實現“智慧城市”的目標。

3.城市治理現代化的方法和手段。城市治理現代化在方法上應注重法治，加強依法行政，一切以法律為準繩；在手段上，運用“政府主導、市場運作、公眾參與、社會監督”的思路，采取“企業化運作、網格化布局、標準化作業、智能化監管、社會化監督”等多元、靈活、協調、合作等方式。充分體現中央城市工作會議所提出的“統籌改革、科技、文化三大動力”、“統籌生產、生活、生態三大布局”、“統籌政府、社會、市民三大主體”的三個“統籌”思想；同時，在治理過程中充分發揮各類媒體、網絡等手段的作用，在加強宣傳教育提高市民素質的同時，全方位、多角度報道城市治理工作開展情況，以典型引領帶動治理工作。

4.城市治理現代化的監督體系。在城市治理工作中，建立科學、完善的督導體系，是實現城市治理現代化的關鍵。在城市治理中，應著力解決“管得著的看不見，看得見的管不著”和“治理過程中的不作為、亂作為”等突出問題，從而全力保障城市治理工作的高效推進。通過巡視組、督導組、督察組的“明察兩暗訪”，查找問題和薄弱環節并及時協調解決；同時嚴格責任追究，以鐵面問責落實鐵的任務；積極發揮社會監督作用，揭短亮丑，督促各單位規范化落實各項任務，形成人人監督、人人支持、人人參與的良好治理氛圍。

5.城市治理現代化的績效評級體系。城市治理現代化的進程中，許多項目需要大量資金投入，而資金的使用是否真正發揮治理效果，需要對各治理項目進行績效評估。因此，建立一套科學的可操作性強的績效評級體系，是認識城市發展現狀，促進城市科學發展的必然前提，也是城市治理現代化的保障。

城市治理現代化的時代要求

世界銀行、聯合國人居署等許多重要的國際組織都認為，城市治理是當前形勢下管理城市問題的最恰當辦法。隨著時代的發展、社會的進步，特別是經濟全球化的到來，城市在塑造有關貿易、外交、文化和政府的全球性決策中起著越來越重要的作用。因此，城市治理現代化必須緊跟時代要求。

（一）城市治理現代化是我國當前國家發展戰略的總體要求

黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央提出了許多新的發展戰略，即“全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨”四大戰略布局，“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念和“一帶一路”發展戰略。同時，2015年12月召開的中央城市工作會議中提出了“建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市”和“要尊重城市發展規律”，并提出五大統籌理念，即“統籌好空間、規模、產業三大結構，以提高城市工作全局性；統籌好規劃、建設、管理三大環節，以提高城市工作的系統性；統籌好改革、科技、文化三大動力，以提高城市發展持續性；統籌好生產、生活、生態三大布局，以提高城市發展的宜居性；統籌好政府、社會、市民三大主體，以提高各方推動城市發展的積極性”。這些都是國家治理體系和治理能力現代化的“頂層設計”。

城市是全面建成小康社會的排頭兵，是全面深化改革的重點，是全面依法治國的集中地，是全面從嚴治黨的主陣地。要通過對城市治理體系和治理能力現代化的全力構建，探索國家治理體系和治理能力現代化的過程、方法、模式。因此，在城市治理現代化的進程中，我們必須貫徹這些新時期黨和國家提出的發展要求。

（二）城市治理現代化是當前城市社會經濟發展的必然要求

城市是社會經濟發展的基礎。美國社會學家英格爾斯在其著作《人的現代化》一書中指出：“人的現代化是國家現代化必不可少的因素。它并不是現代化結束后的副產品，而是現代化制度與經濟賴以長期發展并取得成功的先決條件……一個國家只有當他的人民是現代人，他的國民從心理和行為上都轉變為現代的人格，他的現代政治、經濟和文化治理結構中的工作人員，都獲得了某種與現代化發展相應的現代性，這樣的國家才可以真正稱為現代化的國家。否則，高速穩定的經濟發展和有效的治理都不會實現。即使經濟己經開始起飛，也不會持續長久。”世界銀行學院院長、世行副行長傅蘭妮曾指出：“從400多個城市的數據庫中提取的證據顯示：在城市一級改善治理，可以使城市成為更加宜于訪問、居住和從事經營活動的場所。”因此，加強城市治理的現代化，必將給城市社會經濟的發展帶來更大的機遇。

另外，我國當前正面臨著社會轉型，現實形態紛繁復雜，社會結構悄然變化，社會秩序結構發生了不可逆轉之改變。因此，在30多年的高速發展后的“三期疊加”（增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期）時期，必須解決政治、經濟、社會、文化發展帶來的矛盾與沖突；特別是在“經濟新常態”之下，我國已進入大多數發展中國家必經的“中等收入陷阱”階段。這就要求城市治理要把握大局，綜合治理，多方發力，以確保經濟在合理的區間發展。如果我們通過城市治理現代化建設，則能較好地破解上述難題。

（三）城市治理現代化是保持和形成民族、地域特色的客觀要求

只有民族的，才是世界的。中國作為地域遼闊的四大文明古國之一，有著悠久而燦爛的建筑文化，全國各地的城市都有自己濃郁的民族、地域特色，為世界所矚目。城市治理現代化應是在文明古國基礎之上的現代化，不能脫離文明古國這一根基談所謂的現代化。

當前，我國正在加快工業化、城市化、信息化的進程，城市的數量和規模在不斷增大，許多城市面臨著舊城改造、城中村改造等問題。在城市治理過程中，我們要尊重和珍惜民族文化遺產，特別做好古建筑和地方民居的保護，并有所創新，有所發展，但絕不能形成“千城一面”、“千城一化”，應保持和形成民族、地域特色。同時，城市治理中一定要保護民間傳承的手工藝，因為它是歷史文化的痕跡，絕不能在城市治理過程中讓他們絕跡。

（四）城市治理現代化是提升城市形象和促進國際化的客觀要求

良好的城市形象和國際化水平是城市發展的重要基礎。在經濟全球化的大環境下，城際之間的競爭也已從早期的產品競爭走向形象競爭，從硬實力競爭走向軟實力競爭。良好的城市形象在提升城市文化品質創建名牌城市，促進城市經濟與文化協調發展，提升城市的綜合競爭等方面具有獨特作用。同時，可以有效增強全體市民的歸屬感、榮譽感和責任感，提升城市在海內外的知名度、美譽度和影響力。

在“眼球經濟”時代，城市形象已成為21世紀世界城市競爭的主要方面，只有塑造出獨特的、個性化的城市形象，才能產生巨大的城市凝聚力，促進人流、物流、信息流的合理流動，增強城市的交流性、競爭性，使城市在競爭中獲得優勢。因此，通過城市治理的現代化，可以創建、完善、優化城市結構，完整提升城市形象，大力推動城市的國際化進程。正如世界銀行在《全球化世界中的城市：治理、績效與可持續發展》報告中所指出的：“治理良好的城市有可能趨向更加國際化，而國際化程度較高的城市可能也治理得比較好。”

（五）城市治理現代化是城市自身建設和市民訴求的客觀要求

隨著社會經濟的快速發展，城市在迅速膨脹，而其自身承載力是有限的，特別是在城市迅速膨脹的同時，配套設施沒有跟上，造成城市自身抵抗災害的能力下降。加之部分市民素質不高，出現私搭亂建、私車亂停亂放等亂象叢生……，所有這些都降低了城市抗災和防災能力。實踐證明，城市超過自身承載力的發展，必然帶來一系列的問題，特別是水、地、空氣、能源、環境、生態問題。解決不好這些問題，不僅無法建立一個宜居城市，而且人們的安全受到威脅，生活質量受到影響。城市治理現代化，需要從城市的長遠發展目標，居民的根本利益，特別是尊重和保護居民的生命價值，從“天人合一”的人與自然和諧來審視城市，客觀科學的評價城市發展、成績和水平。只有這樣城市才能有效地防止、抵御和治理各種災害。

另外，我國改革開放制度確立后，為整個社會結構的變化提供了制度空間，政治、社會、經濟、文化的變化有了前提基礎。隨著全球化、信息化和網絡化的快速發展，社會結構發生了劇烈變革，其中不同利益的群體已形成客觀存在的事實。城市是人口聚集的地方，最容易形成新的利益群體，利益群體的多元化要求利益格局重組，要求社會資源重新分配，這必將導致社會沖突的增多。而這些市民訴求的解決，主要是通過社會治理的科學化，而這種科學化即是城市治理的現代化。

城市是有生命的！通過城市治理的現代化，我們相信一定能將我們的城市建設成會呼吸（綠化）、能排泄（防內澇）、保暢通（交通）、有靈性（教育、科學、文明、健康）的現代化的宜居城市。

（作者系河北科技師范學院教授，系主任，職業技術教育學碩士研究生導師）