京津冀地區環境治理績效評價公正性研究

艾麗娟　劉娜　王子彥

京津冀地區環境治理績效評價公正性研究

艾麗娟劉娜王子彥

環境是人類賴以生存的基礎，環境治理績效評價是對組織環境績效進行測量與評價的一種系統程序。本論文以京津冀地區為例，結合南茜·弗雷澤提出的再分配、承認及代表權三個維度的參與平等理論，來分析環境治理績效評價制度存在的公正性困境，包括環境治理績效評價主體公正性不足，公眾的環境參與權與代表權不足，績效評價方法欠缺公正性，績效評價程序缺乏公正性，績效評價指標體系設置不公正，環境資源分配不均衡。針對這些問題，筆者對完善環境治理績效評價制度提出建議，即健全環境治理績效評價法律制度；科學規范環境治理績效評價的主客體；建立公開透明的城鄉環境績效評價程序和指標體系。

公正；環境治理；環境績效評價

我國的城鎮化率從1978年的17.9%上升為2013年的53.7%。①在城鎮化浪潮中，環境治理領域長期存在“權力中心主義”思想，環境治理績效評價工作的重點在一線城市，而二三線城市及農村廣大地區的環境績效評價制度尚未完善。“公正”一詞在英文中的對應詞有Justice、Fair?ness、Equality等，其中Justice一詞是學術界較為認可的翻譯。法蘭克福學派第三代核心學者南茜·弗雷澤提出的“三維正義”即再分配、承認與代表權的參與平等，對環境公正具有重要啟示作用。環境治理工作中需要承認公眾的環境權益，保障區域公眾平等參與環境績效評價工作，環境資源的再分配需要滿足均等化要求，均等化是指城鄉基本環境資源分配的均等化。環境治理是指如何進行環境決策，誰來決策，這個過程叫做環境治理。②環境績效評價是審查組織環境因素以決定是否實現環境目標的工具。旨在向管理當局提供具有目標性和可驗證的信息，以確定組織的環境績效是否符合管理當局所制定的標準，進而改善環境績效。③在環境治理績效評價的實踐中堅持公正價值導向，可以捍衛環境正義，維護不同主體環境參與權平等，提高環境資源再分配的公正性。但是，在區域環境績效評價中卻存在不公正現象，筆者以京津冀地區為例，來分析環境治理績效評價制度存在的公正性困境。

一、京津冀地區環境治理績效評價概況

京津冀地區范圍涉及兩市一省，包括北京、天津兩個直轄市和河北省的唐山、保定、廊坊等11個地級市。該地區地處環渤海經濟圈的核心地位，經濟、科技、文化實力雄厚，是我國繼珠江三角洲和長江三角洲地區之后，又一個最具發展潛力的地區。2014年北京的生態文明指數（EcologyCivilizationIndex，ECI）在全國31個省區中排名第2位，ECI為92.11，天津市位列第20名，ECI為79.62，河北省名列第31位，倒數第一名，ECI為65.85。④

在經濟發展和環境污染并行時期，京津冀地區都把環境污染治理和環境績效評價工作提上日程。2013年河北省實行新的干部目標考核評價機制，在考評內容上，增加了對環境質量改善方面的績效評價，提高環境質量和生態效益在考核分值中的權重，加大對造成霧霾天氣的主要排放物削減率的考核。2012年北京市政府發布《關于貫徹落實國務院加強環境保護重點工作文件的意見》中提出，今后所有有關環境質量的指標，如污染物總量控制、環境質量改善等主要環保指標納入各級政府績效考核。2013年天津市出臺《天津市區縣績效考評工作實施方案》，在績效考核指標設置方面，設立資源環境指標，評價指標包括萬元GDP能耗降低率、主要污染物排放總量減排完成率、環境質量指數。2015年11月京津冀三省（市）環保部門在京召開首次“京津冀環境執法與環境應急聯動工作機制聯席會議”，正式啟動了“京津冀環境執法聯動工作機制”。

二、環境治理績效評價存在公正性困境

弗雷澤提出的正義可被歸結為再分配、承認與代表權這三個維度上的參與平等。⑤環境作為典型的公共物品，具有非競爭性和非排他性。京津冀地區的環境是不可分割的整體，然而由于“權力中心主義”思想的存在，京津冀地區公眾所享有的環境參與權并不平等，在環境治理績效評價工作中享有的代表權和話語權不足，該區域的環境資源分配機制亦是存在公正性困境。

1.環境治理績效評價主體缺乏公正性

目前環境績效評價主體主要是政府和相關的環保部門，公眾、第三部門等其他主體參與很少，這也是績效評價不公正的表現之一。以天津市為例，根據《天津市區縣績效考評工作實施方案》，天津市的績效評價主體是包括公眾評議的。根據企業問卷和居民問卷各占50%權重的原則，在去除企業在公眾評議中的權重之后，居民在績效評價中的實際權重僅為15%（50%*30%=0.15）。在天津市環境績效評價中公眾享有的話語權是十分有限的。

2.環境治理績效評價方法欠缺公正性

2013年3月環保部公布了《生態環境狀況評價技術規范（HJ192-2015）》，但在適用范圍上卻存在明顯的區域不公正問題。生態環境狀況評價方法僅適用于縣級（含）以上行政區域生態環境狀況及變化趨勢評價，城市生態環境質量評價方法適用于地級（含）以上城市轄區及城市群生態環境質量狀況及變化趨勢評價。標準中并沒有對鄉鎮、農村地區的環境績效評價方法作出規定和指示。北京、天津市每年均發布的《環境狀況公報》均按照生態環境狀況指數（EI）及其評價方法來評定，而河北省自2010年到2014年間歷年的環境狀況公報中對于生態環境狀況的評定均是定性描述，沒有采用科學合理的評價方法，見表1。

表1　2011-2014年京津冀生態環境總體狀況

3.環境治理績效評價程序欠缺公平公正原則

評價程序不規范，致使評價結果難以充分體現公正原則。環境績效評價隨機性強，沒有完善的制度程序。以北京市為例，北京市環保局將市民參與環境治理績效評價的時間選得很微妙。2015年8月至9月北京市多管齊下治理大氣污染，全力保障“閱兵藍”。8月20日至9月3日，北京市環保局委托專業調查機構調查紀念活動期間本市空氣質量保障措施市民滿意度。共計完成調查樣本1522份，置信度為95%。結果顯示89.1%的受訪者對本市空氣質量保障措施總體表示贊成，各單項措施支持度均在75%以上。⑥顯而易見，由于該時期車輛限行、重度污染企業關停等多種措施，空氣質量是有所提高的。而這時對公眾進行環境治理滿意度調查，是欠缺程序公正的，存在著機會主義問題。

4.環境治理績效評價指標體系設置不公正

我國在設計環境治理績效評價指標體系時只考慮到城市、自然保護區、生態功能區的績效評價指標體系，而沒有設計農村地區的環境績效評價指標體系。城市生態文明指數是一個在我國應用較為廣泛的環境質量績效評價指數體系，但卻沒有相對應的農村生態文明指數。2015年新版的《生態環境狀況評價技術規范（HJ192-2015）》中的各項指標設置也忽視了鄉鎮、農村地區的。2014年環境保護部發布的《國家生態文明建設示范村鎮指標（試行）》。在國家生態文明建設示范村鎮指標體系中，定量性指標較少，多為定性指標，村鎮環境績效評價指標體系的缺乏是背離公正價值導向的。河北省內農村地區、城鄉結合部等區域廣大，由于績效指標設置欠缺公正性，致使無法開展全面的環境績效評價工作。

三、構建環境治理績效評價制度

1.健全環境治理績效評價法律制度

首先，加快統籌生態建設和環境保護的立法進程。加強環境績效評價方面的立法，完善相關法律法規。在《環境保護法》的指導下，探索制定我國的環境績效評價法律體系，對環境績效評價主體、評價客體、評價原則、評價程序和評價指標等進行明確的制度規定。其次，建立生態環境補償制度。即制定平衡的環境生態補償政策和平衡的城鄉環境治理投資政策，充分發揮公眾在環境治理工作中的主導作用，克服環境不公正帶來的環境利益沖突。第三，加強對環境績效評價工作的監督。公眾及第三方環保機構加強對政府及相關環境部門環境績效評價工作的監督，主要負責監督環境績效評價程序、評價結果等。

2.建立多元環境治理績效評價主體

環境績效評價工作的主客體、評價程序、評價指標體系及評價方法均應在公正的價值導向下進行科學的管理。單一的市場治理和社會網絡治理模式在環境治理領域都可能失靈，應發展多元治理模式。⑦從評價主體上看，應采用多元化的評價主體，可構建360°環境績效評價主體，使公眾、第三方環保機構等外部評價主體參與進來，克服單一政府主體評價主觀性強的不足，提高環境績效評價工作的公正性和公開性。評價主體的知識水平和素質會影響環境績效評價的結果，因此，在環境績效外部參與主體中，第三方環境組織應發揮其專業性和主動性。采用多元化評價主體參與模式，既可以發揮政府環境部門的權威性，又可以充分發揮第三方環保組織等外部評價主體的獨立性和客觀公正性。

3.設置公開透明的環境績效評價程序

環境治理績效評價程序分為三個階段：第一，環境治理績效規劃階段。在規劃階段，需要對環境整體做出評價規劃，包括環境績效評價的目標、原則、方法、指標體系等。第二，環境治理績效評價的實施階段。在實施階段，根據已有的規劃方案，由政府及其相關的環境部門主導，多元主體參與，對環境質量狀況、環境治理結果、環境差距等做出公正的評價。在政府環境系統內部，根據環境績效評價與環境目標責任考核的相關機制，自上而下統一協調負責環境績效評價工作。第三，環境治理績效評價的反饋及改進階段。環境部門應及時發布區域年度環境績效評價報告，使企業、公眾及第三方環保部門及時了解城鄉環境治理現狀。在環境績效評價的反饋階段，應建立多主體參與的社會對話協商機制和民主懇談機制，針對環境治理過程中的問題，政府、市場和公眾共同協商解決。

4.科學制定城鄉環境治理績效評價指標體系

當前需要根據環境治理現狀和國情，制定出完善環境評價的指標體系。環境績效評估指標體系由環境健康、生態安全、資源與能源的可持續、環境治理能力五個維度來設立環境治理績效評價指標體系。由于各個省區境容量存在差異，基于公正性原則，環境績效評價指標的設置應滿足公正性，環境評價結果應能公平地反映各地的環境治理現狀及問題。環境績效評價指標體系的設置還應滿足數據可測性。環境績效評價指標數據的獲取應采用較為公認的數據，可以從環境統計年鑒、環境質量公報等較為權威的報告中獲取相關數據。

總之，我國應重視對環境績效評價的研究與實踐京津冀地區環境是統一和有機的整體，環境治理績效評價制度需要滿足公正性要求。

引文注釋

①國家新型城鎮規劃（2014-2020年）［EB/OL］. http：//news.xinhuanet.com/house/bj/2014-03-17/c_126274610.htm，2014-03-17.

②WorldResourcesInstitute（WRI），UnitedNa?tionsDevelopmentProgramme（UNDP），Unit?edNationsEnvironmentProgramme（UNEP），WorldBank，WorldResources2002-2004：DecisionsfortheEarth-Balance，Voice，and Power.Washington，DC：WRI，2003.

③ISO.ISO14031：Environmentalperformance evaluation：Guidelines［R］.GenevaISO，1999，13-15.

④北京林業大學生態文明研究中心.中國省域生態文明建設評價報告［M］.北京：社會科學文獻出版社，2014：34.

⑤弗雷澤.歐陽英，譯.正義的尺度全球化世界中政治空間的再認識［M］.上海：上海人民出版社，2009：16.

⑥北京市環保局宣傳中心.紀念活動期間本市空氣質量保障措施市民滿意度調查結果揭曉［EB/OL］.http：//www.bjepb.gov.cn/bjepb/324 122/4377095/index.html，2015-09-15.

⑦唐任伍，李澄.元治理視域下中國環境治理的策略選擇［J］.中國人口·資源與環境，2014（2）：21.

（作者單位：大連理工大學公共管理與法學學院、大連理工大學人文學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.14.035

2014年度國家軟科學項目“加速城鎮化進程中環境問責問題研究”（編號：S2014GX0193）；2014年度國家社科基金一般項目“新型城鎮化進程中農業轉移人口市民化協同推進機制研究”（編號：14BGL124）；2013年度國家自然科學基金面上項目“我國海岸帶生態環境損害賠償的制度體系與管理模式研究：以溢油污染為例”（編號：71273038）；黑龍江教育廳人文社科項目“徐光啟農業哲學思想及其對我國當代農業發展的啟示研究”（編號：12544064）］