城市建設用地差別化配置的路徑分析

摘 要：城市建設用地供需均衡受到供給和需求的共同作用的影響，中央政府既可以通過土地利用規劃、土地利用計劃等手段直接在不同區域（產業）供給城市建設用地；也可以制定差別化財政政策或貨幣政策，通過對地方政府和企業或個人對土地投資的影響，從而產生差別化的用地需求。因此，中央政府可以通過直接路徑和間接路徑差別化配置城市建設用地，從而提高城市建設用地利用效益和配置效率。

關鍵詞：城市建設用地 均衡 差別化 路徑

中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）03-048-02

土地資源在人類利用的一切自然資源中，是最寶貴和最基本的資源之一，它對我國宏觀經濟的發展具有重要作用。為促進我國宏觀經濟的可持續發展，2003年國家正式啟動土地政策參與宏觀調控，而城市建設用地在不同區域和產業之間的差別化配置是土地政策參與宏觀調控的重要內容，它對節約集約利用城市建設用地以及提高城市建設用地配置效率具有積極作用。而國土資發（2012）141號《國土資源部關于推進土地利用計劃差別化管理的意見》指出，為更好地發揮計劃的調控和引導作用，應落實差別化用地政策，結合區域發展實際和用地特點，統籌安排用地計劃。經濟學理論可知，資源在配置過程中，不僅會受到供給的影響，同時也會受到需求的影響，意味著城市建設用地供需均衡數量將會在供給和需求的共同作用下形成。因此，中央政府實施城市建設用地差別化配置的路徑可從兩方面考慮，一是對城市建設用地供給調控；二是對城市建設用地需求調控。

一、城市建用地供需均衡分析

我國城市土地屬于國家所有，政府直接控制土地一級市場。因此政府可以通過土地利用規劃和土地利用計劃等手段直接在不同區域（產業）供給城市建設用地，對城市建用地供給也即成為了政府差別化配置城市建設用地的直接路徑。但城市建設用地供需均衡并非僅僅由城市建用地供給決定，還受到城市建設用地需求的影響，政府通過運用差別化的財政政策或貨幣政策影響需求者對土地的需求，也可以實現城市建設用地在不同區域（產業）之間的差別化配置。但對不同區域（產業）之間的城市建設用地需求的調控僅能間接地影響城市建設用地供需均衡點，因為財政政策或貨幣政策是通過對投資的影響間接影響對土地的需求。

假如在初始點，城市建設用地供給與需求達到均衡，此時，政府如果要增加該區域（產業）城市建設用地均衡數量，可以從兩方面考慮：一是從城市建設用地供給的角度，政府可以通過土地利用規劃和土地利用計劃等，直接對該區域（產業）下達城市建設用地供給指標，使得該區域（產業）城市建設用地供給曲線移動，如果需求曲線不發生變化，那么城市建設用地供需均衡點將發生改變，該區域（產業）城市建設用地供給數量增加；二是從城市建設用地需求的角度，通過擴張性財政政策（例如降低有關城市建設用地利用的稅收等）或擴張性貨幣政策（例如降低城市建設用地貸款的利率等）降低城市建設用地需求者的購買成本，通過影響投資，促進該區域（產業）對城市建設用地的需求，在城市建設用地供給曲線不發生變化的條件下，使得城市建設用地需求曲線發生改變，同樣也可以使得城市建設用地均衡數量增加。所以城市建設用地差別化配置既可以從城市建設用地供給的角度（即直接路徑）實現，也可以從城市建設用地需求的角度（即間接路徑）實現。

二、直接路徑——對城市建設用地供給調控

路徑是為完成某項目標所經由的路線，它是該目標得以順利實現的核心特征。因此城市建設用地配置的路徑可理解成為提高城市建設用地利用效益，中央政府依據一定的手段將城市建設用地進行差別化配置所經由的路線。在城市建設用地配置過程中，差別化配置路徑涉及到的配置手段主要有土地利用規劃、土地利用計劃、土地利用審批和土地利用執法。土地利用規劃在整個城市建設用地配置手段中起到宏觀控制的作用，土地利用計劃是落實城市建設用地指標體系的具體手段，同時二者均是政府在土地利用審批過程中的依據，而土地利用執法在土地利用規劃、計劃和審批的實施過程中起到重要的保障作用。城市建設用地配置直接路徑的特點是中央政府采取行政手段，即指令性調控，直接通過行政干預進行城市建設用地區域配置，進而提高城市建設用地利用效益。因此對城市建設用地供給的調控就成為了中央政府差別化配置城市建設用地的直接路徑。

1.制定差別化的城市建設用地指標。由于城市建設用地的有限性，政府為追求城市建設用地利用的效益最大化，城市建設用地在不同區域（產業）之間的供給應體現差異性，應根據各區域（產業）自身的發展狀況分配城市建設用地指標。同時地理學第一定律表明，在空間上，任何事物幾乎都存在或強或弱的空間相關性，意味著我國城市建設用地利用在空間上存在溢出性，在產業之間存在集聚性。因此政府在制定各區域（產業）的城市建設用地利用指標時，不僅要考慮各區域（產業）自身的發展狀況，還應考慮各區域（產業）的空間溢出性，合理調控城市建設用地指標，縮小各區域（產業）的邊際生產率差異，進而提高城市建設用地利用效益和配置效率。而此時制定各區域（產業）城市建設用地指標的手段主要有土地利用規劃和土地利用計劃，尤其是年度土地利用計劃，它可以直接調控歷年各區域（產業）城市建設用地配置指標。

2.城市建設用地利用的審批和執法。為防止各區域（產業）不執行土地利用計劃指標，中央政府應通過嚴格的土地利用執法，監督審查各區域（產業）城市建設用地利用，保障城市建設用地差別化配置的有序進行。同時城市建設用地差別化配置的直接路徑的兩個組成部分并非獨立的，嚴格的執法和審批有利于城市建設用地指標的順利實施，而制定合理的城市建設用地指標也將有利于減少違法案件的發生。

三、間接路徑——對城市建設用地需求調控

直接路徑是從中央政府調控不同區域（產業）的城市建設用地供給的角度分析，而城市建設用地供需均衡的數量并不僅僅由供給決定，它還受到對城市建設用地需求的影響，因此中央政府差別化配置城市建設用地，包含的手段不僅有土地利用規劃和土地利用計劃等行政手段，同時也包括財政政策和貨幣政策等經濟手段。中央政府制定差別化財政政策和貨幣政策，影響對土地的投資，從而產生差別化的用地需求，進而影響城市建設用地均衡數量，因此間接路徑是從中央政府調控不同區域（產業）的城市建設用地需求的角度分析。

1.對地方政府需求的影響。1994年我國分稅制改革之后，在土地調控上，中央政府與地方政府之間的博弈行為越加明顯。由于地方政府財政收入相對于改革之前，占總財政收入的比重在下降，而支出占總財政支出的比重卻在上升，這將促使地方政府加大城市建設用地出讓來獲得土地財政收入，進而增加地方政府對城市建設用地的需求。因此中央政府一方面可以通過差別化的稅收減免或轉移支付等手段改善地方政府收入，降低地方政府對土地財政的依賴，以此調控地方政府對城市建設用地的需求；另一方面，中央政府也可以通過制定差別化的利率等貨幣政策影響各區域（產業）對投資的需求，投資需求的變化自然也會在一定程度上影響對城市建設用地的需求，從而實現各區域（產業）差別化的用地需求。

2.對企業或個人需求的影響。企業可在土地一級市場通過協議、招標、拍賣或者掛牌等形式獲得土地的使用權，但需要支付較大數額的土地有償使用費以及繳納相關的稅收，以房地產企業為例，房地產企業涉及的稅收種類有企業所得稅、土地增值稅、營業稅、教育費附加、房地產稅、耕地占用稅以及印花稅等11項稅收。因此中央政府制定差別化的財政政策或貨幣政策自然會影響企業在不同區域（產業）之間進行選擇性投資，導致差別化的用地需求，進而影響城市建設用地供需均衡數量。而對于個人來講，一般是通過在市場上購買房地產而購買了城市建設用地使用權，而購買房地產相對來說是一筆不小的開支，無論是通過銀行貸款還是自有資金支付或者其他融資渠道，差別化的財政政策或差別化的貨幣政策均會在一定程度上影響個人對房地產的需求，從而間接影響對城市建設用地的需求。因此中央政府可以通過制定差別化的財政政策或差別化的貨幣政策實現各區域（產業）差別化的用地需求。

四、結語

綜上所述，由于城市建設用地均衡數量是在供給和需求的共同作用下形成的，因此城市建設用地供需均衡的數量并不僅僅由供給決定，它還受到對城市建設用地需求的影響。中央政府可以通過直接路徑或間接路徑差別化配置城市建設用地，直接路徑配置的手段包含土地利用規劃、土地利用計劃、土地利用審批和土地利用執法等行政手段，間接路徑配置的手段包含財政政策和貨幣政策等經濟手段。中央政府可以通過：一是直接路徑，利用土地利用規劃、土地利用計劃直接調控各區域（產業）的城市建設用地指標；二是間接路徑，制定差別化的財政政策或差別化的貨幣政策影響地方政府和企業或個人對土地投資影響，從而產生差別化的用地需求，進而影響城市建設用地均衡數量。因此，中央政府可以通過直接路徑和間接路徑的共同作用，實現城市建設用地差別化配置，提高城市建設用地配置效率和利用效益。

[基金項目：江西省社會科學規劃青年項目“農村土地承包經營權流轉交易市場建設研究（15GL42）”]

參考文獻：

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[2] 孫天琦.貨幣政策：統一性前提下部分內容的區域差別化研究[J].金融研究，2004（5）

（作者單位：中共江西省委黨校公共管理學教研部 江西南昌 330003）

（作者簡介：鐘國輝，中共江西省委黨校公共管理學教研部講師，博士，主要研究方向為土地經濟與管理。）（責編：賈偉）