甘肅省張掖市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與思考

摘 要：張掖市是我國(guó)西北河西走廊的一個(gè)農(nóng)業(yè)城市，根據(jù)國(guó)家的政策以及自身的區(qū)域特色，張掖市在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方面取得了一定的成績(jī)，尤其是在加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面成效顯著。文章在對(duì)張掖市土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，就土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題及其如何做到合理流轉(zhuǎn)進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：張掖 農(nóng)村 土地流轉(zhuǎn)

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.245

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）03-059-02

土地制度是一個(gè)國(guó)家最基礎(chǔ)的制度，從我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，改革完善農(nóng)村土地制度，對(duì)激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，健全城鄉(xiāng)一體化建設(shè)體制機(jī)制，促進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展等都有重要的作用。近年來(lái)，我國(guó)的農(nóng)業(yè)政策一直鼓勵(lì)農(nóng)村土地的適度集中，堅(jiān)持依法流轉(zhuǎn)土地，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，提高了農(nóng)業(yè)的組織化程度，加快了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，拓寬了農(nóng)民增收渠道。甘肅省張掖市是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大市，在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t下，采取各種措施引導(dǎo)農(nóng)民和經(jīng)營(yíng)主體推進(jìn)農(nóng)村土地合理有序開(kāi)展流轉(zhuǎn)，取得了一些成績(jī)，為建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大市發(fā)揮了積極的作用。

一、張掖市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本情況

2014年，張掖市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到102.3萬(wàn)畝，占承包面積的40.9%，比2013年增加11.21萬(wàn)畝，增長(zhǎng)12.3%。主要有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、入股、代耕代種等形式，其中：轉(zhuǎn)包13.7畝，占流轉(zhuǎn)面積的13.3%；轉(zhuǎn)讓3000畝，占流轉(zhuǎn)面積的0.3%；互換9萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)面積的8.8%；出租77萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)面積的75.3%；代耕代種1.2畝，占流轉(zhuǎn)面積的1.2%，股份合作1.1萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)面積的1.1%。從流轉(zhuǎn)去向來(lái)看，由種植大戶(hù)經(jīng)營(yíng)7.3萬(wàn)畝，龍頭企業(yè)經(jīng)營(yíng)81.6萬(wàn)畝，合作組織經(jīng)營(yíng)0.9萬(wàn)畝。

二、土地流轉(zhuǎn)的成效

1.促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)使分散零星的地塊向大戶(hù)集中，實(shí)現(xiàn)了土地與資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等要素的有效結(jié)合，土地產(chǎn)出率、利用率極大提高，推動(dòng)了土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，培植壯大了一批特色明顯、類(lèi)型多樣、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)村、特色鎮(zhèn)，形成了馬鈴薯、高原夏菜、油料等特色農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模化生產(chǎn)基地，提高了農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化水平。張掖市糧經(jīng)飼比例調(diào)整為74：25：1。以流轉(zhuǎn)面積最大的山丹縣為例，建設(shè)寒旱區(qū)紅地球葡萄設(shè)施現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、山丹花觀光現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、瞭高山高效畜牧業(yè)3個(gè)示范園區(qū)，500畝以上連片規(guī)模化種植基地6個(gè)，千畝以上土地流轉(zhuǎn)村15個(gè)。山丹縣位奇鎮(zhèn)張灣村、孫家營(yíng)村與北京德農(nóng)種業(yè)公司張掖分公司簽訂了4100畝土地租賃協(xié)議，兩村集中聯(lián)片的農(nóng)戶(hù)土地，以每畝380元/年的價(jià)格進(jìn)行租賃，建立起由公司獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的農(nóng)場(chǎng)，發(fā)展油葵制種和商品馬鈴薯種植，年畝均收益7500元以上，是過(guò)去分散經(jīng)營(yíng)效益的4～7倍。

2.促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。土地流轉(zhuǎn)重新配置了土地資源，使大批的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和專(zhuān)業(yè)合作社獲得了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，把農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后諸環(huán)節(jié)聯(lián)結(jié)成緊密的產(chǎn)業(yè)鏈條，有效地解決了農(nóng)戶(hù)小生產(chǎn)與社會(huì)大市場(chǎng)的矛盾，架起了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)通向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的橋梁。張掖市建成銷(xiāo)售收入100萬(wàn)元以上的農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)136家，1000萬(wàn)元以上的62家，上億元的6家。

3.促進(jìn)了農(nóng)業(yè)組織化程度的提高。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，把分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)組合成生產(chǎn)聯(lián)合體，促進(jìn)了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展。2014年張掖市合作社發(fā)展到681個(gè)。甘州區(qū)長(zhǎng)安鄉(xiāng)上頭閘村以上源蔬菜專(zhuān)業(yè)合作社為載體，加快土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)步伐，在本村簽訂流轉(zhuǎn)面積2300畝，與周邊3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)11個(gè)村達(dá)成2萬(wàn)多畝高原夏菜種植意向，引進(jìn)16個(gè)蔬菜新品種，注冊(cè)了“上頭閘”牌菜品商標(biāo)，并向省上申請(qǐng)了綠色食品和有機(jī)食品認(rèn)證，形成了“黨支部+合作社+龍頭企業(yè)+生產(chǎn)基地”的土地流轉(zhuǎn)模式。

4.促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)使更多的農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，向二三產(chǎn)業(yè)集中，培育了新的創(chuàng)業(yè)群體，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。甘州區(qū)通過(guò)流轉(zhuǎn)，有6.65萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)力農(nóng)忙在家務(wù)農(nóng)，農(nóng)閑打工賺錢(qián)，全區(qū)農(nóng)民純收入中42%來(lái)自種植業(yè)，而從二、三產(chǎn)業(yè)獲得的收入占純收入的44%。張掖市輸出勞務(wù)27.09萬(wàn)人次，收入達(dá)到24.18億元，勞務(wù)輸出成為農(nóng)民增收的一項(xiàng)重要渠道。

5.促進(jìn)了農(nóng)民增收。土地流轉(zhuǎn)對(duì)于轉(zhuǎn)出土地的承包戶(hù)來(lái)講，不僅可以擁有長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)收益，還能安心外出打工，增加勞務(wù)收入；對(duì)于轉(zhuǎn)入土地的經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，人均占有土地資源量增加，可以通過(guò)規(guī)模經(jīng)營(yíng)提高生產(chǎn)效益，實(shí)現(xiàn)了供求雙方的互利雙贏，有效拓寬了農(nóng)民的增收渠道，農(nóng)民從土地上解放出來(lái)的務(wù)工收入較流轉(zhuǎn)前能提高30%以上。如，山丹縣位奇鎮(zhèn)2011年流轉(zhuǎn)土地4.2萬(wàn)畝，占耕地面積的38%，二十里堡村定西洋芋基地土地流轉(zhuǎn)期限5年，每畝每年租賃費(fèi)600元，僅此一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)收入160多萬(wàn)元，在基地上長(zhǎng)期務(wù)工人員120多人，年實(shí)現(xiàn)勞務(wù)收入150萬(wàn)元，流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶(hù)每畝較流轉(zhuǎn)前增收600元。

三、土地流轉(zhuǎn)的約束

1.農(nóng)民對(duì)土地依賴(lài)性大，流轉(zhuǎn)積極性不高。張掖市是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大市，二三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，吸納農(nóng)村富余勞動(dòng)力的能力弱，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)存在一定的顧慮，積極性不高。

2.市場(chǎng)機(jī)制不健全，土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村早已存在，但大多是私下進(jìn)行，目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在農(nóng)戶(hù)與農(nóng)戶(hù)、農(nóng)戶(hù)與集體、農(nóng)戶(hù)與企業(yè)之間，個(gè)別地方的土地流轉(zhuǎn)不在主管部門(mén)登記備案，沒(méi)有規(guī)范的合同或文字協(xié)議，土地轉(zhuǎn)讓、互換不經(jīng)發(fā)包方同意，自由性和隨意性較大，糾紛隱患較多。土地流轉(zhuǎn)還存在短期行為，一定程度上影響到農(nóng)業(yè)資源的有效利用。

3.中介機(jī)構(gòu)不完善，信息不對(duì)稱(chēng)。目前，張掖市土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格評(píng)價(jià)機(jī)制和體系還不完善，土地咨詢(xún)業(yè)也不成熟，公證、仲裁等中介機(jī)構(gòu)不健全，在一定程度上影響了土地的流轉(zhuǎn)。缺少一個(gè)自下而上、網(wǎng)絡(luò)狀、多功能的中介服務(wù)體系，造成買(mǎi)賣(mài)雙方信息不對(duì)稱(chēng)的局面，并限制了土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域范圍。

缺乏金融機(jī)構(gòu)的支持也影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。土地流轉(zhuǎn)需要大量的資金支持，而目前還沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)對(duì)土地流轉(zhuǎn)抵押擔(dān)保及融資進(jìn)行大力支持，使土地流轉(zhuǎn)方面貸款的難度增加，影響了農(nóng)業(yè)投資，進(jìn)而限制了土地流轉(zhuǎn)等行為發(fā)生。

4.流轉(zhuǎn)的土地不集中、規(guī)模小，難以實(shí)現(xiàn)機(jī)械化生產(chǎn)。發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)主要是承包集體耕地和租賃農(nóng)戶(hù)耕地相結(jié)合兩種類(lèi)型，但土地位置分散，不利于農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的集中管理，且農(nóng)業(yè)機(jī)械在小地塊上無(wú)法使用，很難實(shí)現(xiàn)機(jī)械化，阻礙了農(nóng)業(yè)耕種效率的提高。

5.農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全。廣大農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助等社會(huì)保障體系不十分健全，農(nóng)民主要還是依靠土地和打工收入解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老、建設(shè)等問(wèn)題，普遍把土地作為最基本的生活保障來(lái)對(duì)待，對(duì)于流轉(zhuǎn)土地思想上存在后顧之憂(yōu)。

四、引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范推進(jìn)的建議

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作是進(jìn)一步深化農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制改革，完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，刺激農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的重要措施。發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大市給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作提出了更高更新的要求，要進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)與服務(wù)，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作在促進(jìn)農(nóng)民增收、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大市、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。

1.正確引導(dǎo)農(nóng)民開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)。在土地流轉(zhuǎn)中要保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，切實(shí)落實(shí)好國(guó)家有關(guān)農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期不變的政策，防止行政權(quán)力侵犯農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。在充分尊重農(nóng)民的意見(jiàn)基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則，采取多種形式，通過(guò)典型宣傳和示范引導(dǎo)，增強(qiáng)群眾開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)的主動(dòng)性和積極性。

2.制定政策推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。根據(jù)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，土地流轉(zhuǎn)勢(shì)在必行。如何做到流而有序、轉(zhuǎn)而不亂，政府要制定進(jìn)一步推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營(yíng)的扶持政策，細(xì)化措施，積極協(xié)調(diào)金融部門(mén)探索推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的途徑和方式，為種植大戶(hù)、專(zhuān)業(yè)合作社開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)提供資金支持。引導(dǎo)社會(huì)有實(shí)力的經(jīng)濟(jì)主體參與土地流轉(zhuǎn)，形成長(zhǎng)效穩(wěn)固的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。要建立健全農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估和糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，推動(dòng)農(nóng)村土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)，制度化發(fā)展。積極圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，建立有區(qū)域特色的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)帶，引導(dǎo)種植大戶(hù)向主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和基地方向發(fā)展，提升抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

3.建立土地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，應(yīng)該在政府引導(dǎo)下，土地流轉(zhuǎn)由自發(fā)、無(wú)序流轉(zhuǎn)走向依法、有序流轉(zhuǎn)。在這個(gè)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，同時(shí)要搭建暢通的土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，利用現(xiàn)代計(jì)算機(jī)技術(shù)，及時(shí)、持續(xù)地開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)掌握流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)，為合理利用農(nóng)村土地，優(yōu)化配置土地資源提供科學(xué)依據(jù)。通過(guò)對(duì)土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的建設(shè)和研究，將會(huì)及時(shí)掌握土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)態(tài)信息，揭示土地流轉(zhuǎn)的規(guī)律，為土地價(jià)值評(píng)估和地價(jià)更新、土地利用、耕地保護(hù)、政策制定和土地流轉(zhuǎn)資源信息化等提供各類(lèi)相關(guān)數(shù)據(jù)信息，為土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)信息化、科學(xué)化、社會(huì)化、市場(chǎng)化建設(shè)奠定良好基礎(chǔ)。

4.正確引導(dǎo)工商資本參與土地流轉(zhuǎn)。引入工商資本，通過(guò)“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶(hù)”、“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶(hù)”等多種形式參與土地流轉(zhuǎn)，發(fā)揮工商資本帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)增收以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面的積極作用。在承包期內(nèi)，保護(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)免受侵犯，明確被承包地主體的責(zé)任，即在承包期限內(nèi)提高承包地的質(zhì)量，尤其是肥力不退化等。同時(shí)要嚴(yán)格土地用途管制，防止工商企業(yè)直接或間接改變流轉(zhuǎn)土地農(nóng)業(yè)用途的行為，嚴(yán)格保護(hù)耕地，防止侵害農(nóng)民土地利益的行為。

5.積極開(kāi)展土地承包確權(quán)登記。按照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，動(dòng)員和依靠群眾，通過(guò)各項(xiàng)措施的實(shí)施，落實(shí)土地確權(quán)工作，嚴(yán)格執(zhí)行承包經(jīng)營(yíng)權(quán)30年不變的政策，明確農(nóng)民承包土地的年限，賦予農(nóng)民更加明確而更有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在土地權(quán)屬不清的地方，要調(diào)查研究、尊重歷史、協(xié)調(diào)各方利益，清楚界定農(nóng)地權(quán)屬關(guān)系，在此基礎(chǔ)上抓好農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)奠定制度基礎(chǔ)。

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（作者單位：甘肅省張掖市農(nóng)業(yè)科學(xué)研究院 甘肅張掖 734000）

[作者簡(jiǎn)介：吳子孝（1962—），甘肅省張掖市農(nóng)業(yè)科學(xué)研究院農(nóng)藝師，主要從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)研究]

（責(zé)編：若佳）