消費者協會在公益訴訟中面臨的困境及對策

摘 要：2014年3月15日，新《消費者權益保護法》賦予消協組織公益訴訟權是其最為核心的一項內容。2014年12月30日，浙江省消費者權益保護委員會正式向上海鐵路局提起公益訴訟，要求其停止“強制實名制購票乘車后遺失車票的消費者另行購票”的規定，成為國內由消費者組織提起的第一例消費維權公益訴訟。然而至今法律賦予消協的這項職能在實施中困難重重，始終未能得到很好的落實，全國消協提起的公益訴訟案件鳳毛麟角。文章研究認為，應從立法、組織、制度和機制等方面對消協加以完善，推動公益訴訟職能落實，保護好消費者的群體性權益。

關鍵詞：消協 消費者權益 公益訴訟 群體性權益

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）03-073-03

2014年實施的《消費者權益保護法》（下稱新消法）首次明確提出，對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會（下稱消協）可以代表消費者向人民法院提起“公益訴訟”。這一規定賦予了消協組織成為合法的公益訴訟主體資格，進一步充實了消協的維權職能，有助于降低消費維權成本，真正擴大消費維權實效。

一、當前我國消協組織情況

1984年12月26日，經國務院批準，中消協在北京成立，成為中國改革開放后第一個全國性保護消費者權益的社會組織。目前，全國已建立省級消協組織31個，地市級消協組織402個，基層維權網絡點47.3萬個。統計顯示，成立30年來，各級消協共受理消費者各類投訴1580多萬件，為消費者挽回直接經濟損失150多億元。特別是近5年來，中消協和各地消協組織共受理消費者投訴306.7萬件，投訴解決率達92.6%，為消費者挽回經濟損失43.2億元。各級消協組織在市場經營活動中，為維護消費者利益、促進消費環境改善、規范良好市場秩序中發揮了重要作用。

但是，隨著我國經濟發展進入新常態，經濟社會發展面臨一些新趨勢，對保護好消費者合法權益提出了一些新要求和新挑戰。2014年起實施的新消法，重新界定了中消協的地位和屬性，即：經國務院批準成立的全國公益性社會組織，還明確了消協八項具體職責，如引導消費方式、參與法律法規規章和強制性標準的制定、依法開展公益訴訟等。公益訴訟作為新消法拓寬消協的新職能，其立法的核心理念就是要保護眾多消費者的合法利益。消協應將公益訴訟作為履行公益性職責的重要抓手，在注重對個體保護的同時，要著力加強對群體利益和普遍利益的保護。

二、消協公益訴訟內涵和特點

公益訴訟是指特定的主體根據法律授權，對違反法律法規，侵犯國家利益、社會公共利益或其他特定群體利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究法律責任的行為。新《民事訴訟法》第55條規定：對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。該規定主要包含兩個方面內容：公益訴訟的案件范圍和原告資格，其中原告資格用“法律規定的機關和有關組織”概括。新消法第37條第（七）項規定消協可“就損害消費者合法權益的行為，支持受損害的消費者提起訴訟或者依照本法提起訴訟”，明確了消協有權作為“法律規定的機關和有關組織”的身份履行的公益性職責，即類似于刑事案件中檢察機關做為國家公訴人身份提起訴訟一樣，消協依法具備了直接參與民事公益訴訟的主體資格。消費者協會提起的公益訴訟模式與消費者自身提起的民事訴訟模式相比，有其顯著差異性：

1.訴訟的利害關系不同。消費者民事訴訟案件中，訴訟當事人之間具有“直接利害關系”，這也符合我國多年來實施的民訴法規定，法院立案審查時，要求訴訟主體必須與訴訟標的之間具有“直接利害關系”，否則不予受理。而消協作為保護消費者權益的群體性社會組織，提起公益訴訟時訴訟當事人之間并無任何直接利害關系，只是基于法律授權產生的法律關系，也就是說消協公益訴訟的原告資格是定位于“法律利害關系”。

2.消協訴求的利益不同。消費者民事訴訟中訴的利益僅為在市場經濟活動中產生的消費糾紛，具體只是涉及原告的私人利益。消協公益訴訟中訴的利益則是由私人利益向私人利益、公共利益同時兼顧轉變，也就是說消協既要注重保護好消費者私人利益，同時也要保護好國家或者社會性公共利益。

3.消協訴求的目的不同。消費者民事訴訟既然是以保障個人主觀權益為目的的主觀訴訟，其造成侵權損害的事實和后果是已經發生。其訴求的目的更多是為了索賠，獲得對損害事實的經濟賠償。消協公益訴訟是以保障公共利益為主要目的，其訴求事由既有已經發生的損害事實，又有潛在的可能損害消費者利益的隱患，所以消費公益訴訟主要是對消費品經營行為評價，訴求主要目的是“行為禁止之訴”，具有預防功能。它強化的是消協在市場監管中，作為國家群體性公益組織的職權意識，其訴求的目的更多是要求商家、企業停止對消費者權益進行違法侵害行為，而非以經濟賠償為主。

三、消協公益訴訟提出的背景

從消費者投訴中心日常受理的消費投訴案件分析看，隨著市場經濟的快速發展，商品、交易及物流等方式和種類日益多元化，社會經濟領域中的消費沖突和矛盾日益激烈。目前消費者侵權投訴案件呈現以下三方面趨勢：第一，在數量上逐年增長，并且涉及行業逐年增多，尤其是食品藥品、通信器材、家電家俱、汽車等商品類，旅游、餐飲住宿、房產中介、美容保健等服務類居首；第二，過去消費者侵權案件涉及的是一個或者幾個消費者，現在由于商品社會流通性迅猛發展，一些侵權案件往往跨到市外乃至全國區域，而且涉及到消費者數量眾多，像“三鹿奶粉”、“蘇丹紅”案件跨區域性強，案件影響大；第三，很多消費者在遭遇侵權后往往先投訴，之后卻半途放棄維權，主要原因就是維權成本太高，比如“本活動商家有最終解釋權”、“一次性消毒餐具收費”、“禁止外帶酒水”等不公平、不合理的霸王條款，以及虛假廣告和虛假宣傳等，雖然侵害了消費者權益，但很少有消費者能堅持投入大量的時間、精力、錢力進行維權，這些情況都促使“公益訴訟”這一概念進人大眾視野。早在2011年，天津、北京等21個城市消協以及中國消費者報社，就向全國人大法工委聯名建議，呼吁明確消費者組織代表不特定多數消費者進行公益訴訟的權利和主體資格。2014年最高院發布《2010至2013年人民法院維護消費者權益狀況》中，三年來各級法院受理消費者權益糾紛民事案件48萬件，案件標的額119億元。最高人民法院表示，新民訴法提出的消協公益訴訟將是為消費者維權的重要方式之一，并緊接新消法出臺，將公益訴訟寫進條款，使我國公益訴訟制度向前邁出了一大步。新民訴法、新消法明確了消協的公益訴訟職能，可謂大勢所趨。

四、消協行使公益訴訟職能的困境

1.原告范圍模糊，面太窄問題。一方面，民訴法規定有權提起公益訴訟的是“法律規定的機關和有關組織”。對此文的解讀，對于提起訴訟的“機關”應由法律明確授權，沒有任何異議，但對于“法律規定”是否限制“有關組織”卻有不同的理解。從實踐中看，謹慎起見司法機關都是認為只有法律授權的“機關和有關組織”才可以提起公益訴訟，也就是說法律規定不僅限定機關還限定“有關組織”。另一方面，新消法規定只有中消協以及在省、自治區、直轄市設立的消協才可以作為原告，將地方消協全部排除在外，那么全國有資格提起消協公益訴訟的主體不過33個，對真正維護消費者權益來講意義不大，恐怕賦予消協公益訴訟的職能不過只是具有法律宣示和起到對違法商家的震懾意義而已。

2.消協公益訴訟職能非法定性職責。新《消法》規定對侵害眾多消費者合法權益的行為，消協“可以”代表消費者的向法院提起訴訟。新《民訴法》規定對侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織“可以”向人民法院提起訴訟。從兩部法律條文字面看，兩個“可以”說明消協所取得的公益訴訟資格權是授權式職能，即有權作為。因法文中都未用“應當”表述，說明消協提起公益訴訟非法定職責，即可作為亦可不作為。“授權式職能”與“非法定職責”的不同表述，這就為消協對侵害眾多消費者權益的案件是否提起公益訴訟，具有很大的自由選擇權，這也是一方面新聞媒體報導的以及地市、縣級消費者投訴中心受理的，侵害眾多消費權益的投訴問題日益攀升、居高不下；而另一方面新消法頒布實施后，從全國范圍內來看，消協提起的公益訴訟案件鳳毛麟角的一個主要原因。

3.消協公益訴訟的范圍界定不清。《民訴法》規定提起消費公益訴訟范圍僅限于該行為是“侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”。對該法律條文的理解，可以認為其訴訟范圍應同時具備兩個條件，首先必須是侵害眾多消費者合法權益的案件，也就是從數量上看侵權人數眾多，包括不特定消費群體；其次是從程度上看這種侵害眾多消費者合法權益的行為損害了社會公共利益。只有這兩條件同時具備，消協組織基于維護社會公共利益目的，就可以依據法律授權提起公益訴訟。但是至于是否損害了社會公共利益，以目前現有司法解釋無法量化，就可能各地消協在訴訟范圍審查界定時把握的尺寸標準不一，千差萬別。

4.消協人員的專業性不足問題。目前一般性消費爭議的解決處理辦法，有與商家協商、消協調解、行政投訴、申請仲裁、法院訴訟等五種渠道。消費者協會過去在職能設置上僅有調解作用，調解不成后有行政、仲裁、司法途徑等后繼手段，其工作性質和職能決定了消協過去對行政機關、仲裁機關、司法部門的工作依賴性強。因此消協無論從法律法規專業知識還是商品鑒定檢測技術支持方面，目前狀況與新承擔訴訟職能所要求具備的素質和條件相比還有很大差距。而與中國消協類似的美國消費者聯盟，則擁有雄厚的科技支持和專業的技術團隊，相對而言在司法領域、企業行業中具有很重的話語權，維權比較容易成功。

5.消協對訴訟費用的承擔問題。消協本身并不具備行政權力，但是最早全國消協的設立都是依托工商行政部門成立，其人員管理、編制配置和經費核算等處處具有行政性質的影子。消協作為一個社會組織角色，在受理消費者的投訴，并對投訴事項進行調查、調解過程中，很大程度上要依靠工商行政部門行政處罰的威懾力，這對行使調解職能的發揮是有利的，但是在行使訴訟職能中，消協的行政化模式卻不適應訴訟要求。具體來講，當前的訴訟費制度是由原告方預付，最終則由法官根據判決結果明確誰分擔。可以預見到的是，消協公益訴訟費用較高，有可能導致出現消協敗訴后需要承擔高額的訴訟費用，面臨用有限的消協辦公經費來承擔敗訴訴訟費風險，這樣會挫傷消協的積極性，間接提高了消協提起訴訟的門檻，不利于消協公益訴訟職能的落實。

五、對策和建議

1.擴大消費公益訴訟的主體資格。我國對消費者權益的保護主體分四個層級，即公民自身、社會組織、行政機關、仲裁機關和司法部門，五個層級是由弱到強、秉承輔助、互為一體的，而提起訴訟是消費者維權的最終救濟手段。按照目前民事訴訟規定，只有“法律規定的機關和社會組織”才有權提起公益訴訟，個人以及法律未授權的機關和社會組織無權利提起訴訟。現行的消費者權益保護法將其訴訟實施權授予省級以上消費者協會，可能導致省級以上消費者協會不堪到處提起訴訟而有意消極不履行其公益訴訟職能，因而，提起公益訴訟的消費者協會不宜局限于33家消費者協會。在當前社會主義法制不斷完善的情況下，建議國家從立法上逐步擴大消費公益訴訟主體資格范圍。我國現行消協的組織構架已充分覆蓋全國各個地區，對于損害社會公共利益的群體性消費侵權案件，建議賦予地市以下消協公益訴訟職能。同時，也建議授權將各級工商行政機關也作為提起消費公益訴訟的主體，主要是因為工商機關是依照法律規定規范市場交易秩序，保護好消費者權益的政府主管部門，具有對經營市場、消費領域行使行政管理的法定性職責，即必須作為，其對侵害消費者權益的行為能及時發現，收集證據能力強。對經營者被行政處罰后，還需經營者彌補社會公共利益損失的案件，應由工商行政機關商榷同級消協組織提起訴訟；消協組織不訴的，工商行政機關應直接提起消費公益訴訟，兜底承擔起為消費者維權的職責。這樣將縱向、橫向成千倍地調動起更多市場監管資源，維權組織和機關形成資源互補關系，讓侵權經營者無處可遁，更有利于維護好消費者利益。

2.明確界定消協公益訴訟范圍。其難點和關鍵是對侵害行為是否損害社會公共利益的界定。公共利益概念核心就是公共性，指從私人利益中抽象出來能夠滿足全體或大多數社會成員的公共需要，以政府為主導所實現的公共價值。所以，判斷經營者侵害眾多消費者權益的行為是否構成損害社會公共利益，應從幾點進行綜合分析，首先，該侵權行為已經給眾多消費者造成實際損失，如該經營行為繼續發生，將會給不確定數量的消費者繼續造成損失。其次，該行為尚未造成眾多消費者權益造成實際損失，但該經營行為會對不特定的消費者群體造成權益損失隱患。第三是經營活動雖未違背現有法律法規，但與行業公共慣例和長期形成的社會公共風俗習慣相悖，廣大消費者對該商品的質量或服務的信賴產生極大不滿或擔憂，經營者應馬上給予改進或停止等。只要符合上述情形之一，都可認為侵害社會公共利益，消協可提起公益訴訟。需要闡述的是，如果僅是消費者在購買、使用商品或者接受服務中權益受到侵害，即使是數量眾多的，或其未達到侵害社會公益程度的，或其僅涉及到私人利益訴訟，可適用訴訟代表人制度，由眾多消費者自行商定訴訟。這種通過眾多消費者代表人提起普通消費私益訴訟解決的消費糾紛案件，與消協組織提起保護消費公益訴訟的案件并不沖突，兩者可以并行，互相并不影響，反而法院對代表人私益訴訟案作出的生效判決、裁定，可以被消協在公益訴訟中引證成為經營者是否造成侵害事實的確認證據。

3.提高消費者協會的專業性建設。首先，要加強各級消協的隊伍和硬件建設，培養和聘請相關專家人才，保證消協擁有足夠的法律、科技人才和專業技術設備來對消費品市場進行宣傳、檢測、調研、調查，從而有效地對消費市場進行監管。其次，消協內設機構可針對市場經營活動中，與消費者身心健康密切的、社會群眾關注度高的或專業性極強的領域分設專門的消費者協會。如美國消費者聯盟下設許多類似娛樂消費者協會等專業性協會。從2014年消費者投訴中心統計報告顯示看，發生的投訴案件34.2%集中在兒童、女性消費用品質量上；2009—2011年是我國家用汽車的購買高峰期，但隨所購汽車質量保修期逐步到期，汽車維修保養糾紛同比增長近65.1%，所以各地消協可針對工作實際情況，設立婦幼消費者協會、汽車消費者協會等，來針對各消費領域進行更有重點性、專業性地監管。另外，要多加強與同級工商聯、企業界行業協會的聯合。充分利用工商聯、企業界行業協會的專業性和對該行業的熟識性、管理性，更好地對行業產品工藝、性能、質量、行標等情況實地調查和情況分析，有利于展開對侵權案件的訴訟。

4.加強與行政執法機關和司法部門的配合聯動。舉證是公益訴訟案件成敗的關鍵，消協作為群眾性社會組織，在調查取證中遇到當事者不配合沒有任何行政強制手段。所以在強調對違反公益的事實采取舉證責任倒置或嚴格責任的同時，消協與經營者的行業主管政府部門之間也應當建立信息通報或共享數據庫制度，對已曝光和發生的重大群體性侵權可能提起公益訴訟的案件，消協應及時請求其行業主管行政部門提前介入，共同參與調查，證據收集工作在行政機關支持下完成；同時，行政機關對經營者已實施行政處罰的案件，其中涉及侵害消費者較多的，行政機關應主動與消協溝通，由消協進一步審查看是否符合提起公益訴訟要件，如認為符合提起公益訴訟范圍的，行政執法機關應將執法當中取得的調查筆錄、檢測數據、視聽資料等案卷資料移交消協，這些證據資料可以作為法院庭審證據提供。

5.建立消協公益訴訟費的支付和補償機制。盡管收取訴訟費用一定程度上可以起到抑制亂訴作用，但對消協組織提起的公益訴訟案件，法院應開辟消費維權綠色通道，不能按照通常民事案件標準收費，應當降低標準，或者可以申請法院不預交受理費。如果發生消協敗訴，其訴訟費用可以探索通過兩種渠道支付：政府投入購買公益訴訟費保險，由保險機構支付，或者成立消費者權益保護基金，其資金來源于政府投入、社會企業資助、公益訴訟中企業敗訴后繳納的賠償金。這里提出的資金渠道都提到政府投入，主要是因為在我國消費者協會剛承擔公益訴訟新職能之初，目前還沒有形成行之有效的長期自有資金來源的情況下，接受政府投入是非常有必要的。但是長期下去，必須建立自己完全獨立的且持續可循環的資金鏈條，不能完全依賴政府。比如美國消費者聯盟，它通過發布《消費者報告》在社會上形成很大的影響力，并通過報告的商業市場運作獲得資金來源，從而形成良性循環，我國消協組織也可以嘗試走商業市場途經完成消費公益訴訟案件費用的資金積累。

參考文獻：

[1] 王琳.消協公益訴訟問題探析[J].北京：中國工商管理研究，2014

[2] 最高人民法院民事訴訟法修改研究小組.《中華人民共和國民事訴訟法》修改條文理解與適用[M].北京：人民法院出版社，2012

（作者單位：煙臺市工商行政管理局消費者投訴中心 山東煙臺 264000）

[作者：張艷萍（1974—），女，大學，經濟師，煙臺市工商行政管理局消費者投訴中心，從事工商管理、區域經濟、產業經濟等研究。]

（責編：若佳）