發達國家物流產業政府管制的比較與借鑒

吳萬里　楊鳳敏

摘 要：文章陳述了美、日、德三國物流產業政府管制的基本經驗及其對我國的指導意義。

關鍵詞：發達國家 物流產業 政府管制

中圖分類號：F560 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）03-077-03

學術界普遍認為，現代物流的最開始是在美國出現，而后在日本得到發展壯大，然而現代物流發展的成熟地卻是在歐洲。德國作為“歐洲心臟”，憑借其良好的區位優勢和有效的政府管制，物流產業在歐洲物流市場上乃至全球市場上都處于領先地位。本文擬從美、日、德三國物流產業政府管制的基本經驗出發，厘清物流產業政府管制的基本思路，以期對廣西物流產業政府管制有所借鑒。

一、發達國家政府對物流產業的管制

（一）美國政府對物流產業的管制

作為發達的市場經濟國家，美國十分重視市場機制在資源配置中的基礎性作用。與日本、德國相比，美國對物流企業基本上是采取“自由放任”的經濟政策，很少采取直接的政府行政管制手段。美國實行政府管制主要是運用法律手段來規范和引導物流產業的健康發展，并且輔之以經濟手段。

1.管制目標。從管制經濟學理論來看，美國物流產業政府管制的初衷更多地體現了公共利益原則。美國物流產業管制的基本目標在于矯正和解決市場失靈，推動物流產業健康發展。政府實施的一系列政策的根本目的在于促進物流產業領域的充分競爭，提高經濟效率，保障大中小企業的機會均等，確保正常的市場經濟秩序，維護公眾的合法權益。

2.管制政策。在十分發達的市場經濟條件下，美國各行各業都建立了較為完善的法律法規保障體系。這些法律法規和相關產業政策對各行各業的健康發展起到了積極的促進作用。但令人奇怪的是，物流產業作為一項涉及公眾利益和具有基礎性作用的產業部門，目前美國卻沒有對整個物流產業制定專門法律法規與相關物流產業政策。美國政府對物流產業的管制主要是通過聯邦政府與州政府制定的各項法律法規，司法判例、行政裁定等方式來實現對物流產業的管制。美國政府根據物流產業各自特點制定相應的法律法規來進行規范和約束。如“從事鐵路、公路、航空以及內河運輸的必須遵守匯編在美國法典TITLE49的運輸法和聯邦法規匯編中的TITLE49法案”{1}。

“法律手段為主，行政手段為輔”是美國對現代物流產業進行政府管制的主要特點之一。美國政府對物流產業主要是從宏觀層面圍繞運輸業這一核心開展相關立法。在陸地交通法律體系建設方面，美國政府制定了運輸法及公路法等。在水路交通法律體系建設方面，美國政府制定了港口法、船舶法、航道法、海上安全法等。而在法律層面上的“放松管制”是美國對物流產業進行法律支持的重要特征。正如1984年美國政府制定了《機動車法案》和《鐵路運輸法案》。這兩個充滿放松管制意味的法律制度，“使美國140萬兩卡車中的110萬輛從中受益”{2}。美國政府實行的放松管制政策并不意味著政府對物流產業發展不聞不問。一方面，在法律上美國政府放寬了物流企業的市場準入政策；另一方面，在環保和安全方面，美國政府日益加強對物流企業的管制與引導。美國政府通過制定《資源保護和恢復法》及《運輸安全法》等來進行規范和引導，促使物流企業盡量避免或減少對生態環境和生產安全造成威脅。

3.管制機構。與法律制定相一致，美國政府對物流產業并沒有設置統一的物流產業管理機構。對物流產業管制方面，主要是由美國聯邦政府和州政府各類管制委員會進行管制，如“聯邦海運委員會負責國內沿海和遠洋運輸”，其他各類委員會分別對公路、鐵路、管道運輸等進行管制。而美國有關行政部門（如能源部、商務部）等主要按照其各自的職能對物流產業進行管制。美國聯邦法院和州法院則通過對物流產業進行立法、對各類管制機構進行授權等方式對物流進行管制。綜上所述，美國聯邦和州的各類委員會、各有關行政機構部門、法院等構成了美國全國物流產業的管理機構體系。

4.小結。從美國政府對物流產業管制可以看出，其核心指導理論是管制經濟學中的公共利益理論。在高度發達的市場經濟條件下，美國政府對物流產業管制，最為主要的原因是市場失靈的存在。從2005年美國運輸部提出的“美國貨物運輸政策八項基本原則”可以看出，美國政府制定的針對物流產業發展的各類法律法規，其出發點更傾向于在維護公共利益的條件下，充分發揮物流市場競爭機制，從而促進物流產業的良性發展。

（二）日本政府對物流產業的管制

與注重市場競爭機制的美國相比，日本更加注重政府對物流產業的主導作用。在主要發達市場經濟國家中，日本在經濟方面的立法相當完備，物流產業政策體系就更為突出。日本政府通過與物流產業有關的法律、法規、條例等對流通領域的市場經濟活動進行直接干預。在維護市場經濟秩序方面，日本政府發揮著十分重要的作用。

1.管制目標。日本是一個資源匱乏的國家，第二次世界大戰后為達到趕超歐美國家的戰略目標，日本政府對物流產業進行較大的管制，先后頒布了一系列物流法律法規，并且隨著經濟社會的發展而進行修訂。不同的法律法規所要達到的具體目標雖然有所不同，但是，這些法律法規都是圍繞著一個總體的目標而開展的：即建立一個國際國內相統一的、安全與環保相協調的、高效、便捷、價格低廉的物流系統。日本政府通過制定、修改和實施這些法律法規來對物流產業進行管制，從而推動物流產業的現代化，實現重視顧客方的高效物流服務。

2.管制政策。從上個世紀50年代起，日本政府就開始對國內物流產業進行強有力的政府干預，通過制定相關的物流產業政策，有效地調控物流產業發展。從政策制定方面來看，日本政府對物流產業政策的制定和實施具有明顯的時代性和現實性，政府根據不同時期、不同環境的變化對物流產業政策進行了適時地調整與修訂。與美國政府沒有統一的針對物流產業發展與規劃的法律相反的是，日本在1997年就制定了第一部系統的物流產業發展政策——《綜合物流施策大綱》。此后2001年、2005年又對該大綱進行了修訂和改進。與此同時，“在物流施策的推進體制方面，大綱中的規定涉及到了貨主企業和物流企業的聯合、協作”{3}。上述物流產業政策的實施，極大提高了日本物流產業的經濟效益和社會效應。

以上可以說是日本政府對物流產業所采取的行政手段。此外，通過完善與物流產業相關的法律法規來對物流產業進行管制，也是日本政府最常見的管制方式。日本先后出臺了關于城市街道、鐵道、海運、港灣、航空等法律法規，分別對不同的運輸方式在法律上進行規范與引導。值得注意的是，有兩部放松管制的法律對日本物流產業起到了巨大的推動作用。即是《貨物汽車輸送事業法》和《貨物托運事業法》，稱為日本“物流二法”。前者“把由政府批準的方式改為許可制，并改善了對經營區域的規制”，而后者則“取消了承接運輸代理業務企業自己不能進行貨物運輸的規定”{4}。從上述可知，與美國相比，日本政府對物流產業的管制力度要大得多。從政策實施來看，日本政府對物流產業的管制基本上適應了日本經濟社會發展的要求，最終取得了較好的效果。

3.管制機構。1949年日本政府成立了運輸省來統一對物流產業進行管制。其主要職責是主管各種方式的運輸行政（包括陸運、水運、空運），還負責對海上保安廳、地方運輸局等機構的管理。新形勢下，日本運輸省于1984年對現有機構進行了改革，增設了地域交通局等機構。這使得日本運輸省的主要職能發生了重大變化，由直接行政管理與指揮，轉變為綜合政策的設計和組織，幾乎統攬了物流產業的各個方面。從當前日本的行政管理體制來看，“物流屬于國土交通省管轄”{5}。另外，政府還積極組織物流行業協會（如日本物流系統協會JILS）來對本國的物流產業進行管制。

4.小結。不難看出，日本政府與美國政府不一致的是，其在對物流產業的發展壯大中起到了強有力的主導作用。強有力的政府干預使得日本物流產業得到了快速發展的同時，也為本國經濟發展起到直接或間接的推動作用。值得我們思考和借鑒的地方在于，日本政府對于物流產業的管制方式，無論是法律手段、經濟手段，還是行政手段，其根本目的是為了建立一個質優價廉的物流大動脈，從而促進整個國民經濟的快速發展。同時，根據不同的時代轉換和環境變化，日本政府適時地制定和實施有利于物流產業發展的政策。

（三）德國政府對物流產業的管制

王光艷指出{6}，德國物流產業是繼汽車制造業、健康產業之后的第三大產業。德國發達的物流產業經濟與其良好的區位優勢、發達的制造業、龐大的消費人群、現代化的交通基礎設施、先進的信息技術和專業化的物流服務是分不開的。更值得人們贊嘆的是德國完備的物流法律保障體系，以及與其物流發展水平相適應的政府管制保障體系。無疑，正是這些重要因素成就了德國物流產業經濟的快速發展。

1.管制目標。相對于美國的放松管制而言，德國政府對物流產業采取較為嚴格的管制措施，其主要目標是確保物流產業的快速和可持續發展，通過做大做強物流產業，帶動德國經濟社會的快速發展。

2.管制政策。德國制定和實施了比較完備的物流法律法規制度和政策措施。在法律法規方面，德國政府通過建立一整套針對物流產業發展的政策、建設、運營和服務的法律體系來引導和約束物流企業。如在聯邦法律層面上，德國政府制定了海商法、德國通用運輸條例、貨物代理等相關法律。這些法律法規相互配套，形成了指導德國物流產業發展的政策指南。在政府服務方面，聯邦和州、市政府提供了高效的服務環境和專門的機構，為物流企業和物流建設項目提供“一站式”服務，提高政府服務效率，減少企業審批成本和時間。在經濟政策方面，德國政府通過經濟杠桿促使物流企業轉變經營方式和淘汰落后物流運輸設備。例如德國高速公路收費標準主要依據歐盟的碳排放等級，等級越高、收費越低{7}。在社會層面上，德國成立了由行業協會和相關部門組成的物流企業網絡，建立協調機構，為企業解決實際困難和提供幫助。

3.管制機構。事實證明，德國已經形成與其物流發展規模和水平相適應的政府管理體制，在聯邦行政體制的框架內，物流管理體制與國家管理體制具有密切的聯系，主要是運用相關法律法規和經濟手段，支持和引導物流產業朝著科學化、合理化的方向發展。在聯邦政府層面上，“德國政府將原來的聯邦交通部改為德國聯邦交通、建設與城市規劃部”{7}。由這種大部制的政府部門來管理交通運輸事務，負責德國交通物流規劃的制定，政策實施以及綜合交通運輸管制等。值得注意的是，德國政府更多地從宏觀政策層面去把握物流產業的發展方向，在制定貨物運輸和物流運輸規劃時，凝聚全社會各方的智慧和力量，建立起一整套與物流產業發展相適應的管制機制。在社會層面上，形成了有行業協會、行業組織、院校和科研機構共同推動物流發展機制。相關行業協會發揮了協調、參與和平臺的作用，協作和參與政府物流發展規劃、政策制定和協調管理，制定各種行業標準等。

4.小結。據上所述，德國政府既注重從宏觀層面對物流產業的發展進行長遠規劃，又注重微觀層面發揮各種物流經濟主體的力量，既注重運用對法律法規等制定對物流產業的約束與規范，又注重行政手段和經濟手段的有效引導，從而把德國打造成區域性物流中心。更進一步說，在法律法規制定方面，德國政府能夠從更高層面去通盤考慮各種法律、法規、政策之間的配套與銜接；在物流產業發展規劃上，德國政府更多地把以人為本、環境友好放在突出位置上，更加注重物流產業發展的可持續性。在物流市場運行方面，德國政府不僅注重推動企業的規模化經營，更注重企業個性化的增值服務，通過眾多中小企業的專業化服務與企業之間的優勢互補，發揮物流服務的總體效應，從而實現世界級的物流強國。

二、發達國家物流產業政府管制的比較與借鑒

1.有效引導：提高政府管制的科學性與預見性。從日本和德國的基本經驗來看，提高政府管制的科學性與預見性是推動物流產業健康、可持續發展的強大動力。從宏觀層面看，日本制定的《綜合物流施策大綱》和德國實施的《貨物運輸和物流規劃》都明確分析了物流未來發展的準則、方向、重點、需求及面臨的挑戰等，提出物流未來一段時期的發展目標和保障措施，為物流產業未來發展指明了方向，體現了高度的科學性與預見性。在微觀方面，日本和德國政府制定了相關政策來鼓勵物流企業間的協作，引導企業使用現代化物流技術，提高科技應用水平。由此可見，政府對物流企業的管制是一門科學，也是一門藝術，需要發揮各方面的聰明才智方能有效地推動物流企業朝著既定方向發展。

2.部門協調：增強政府為物流企業服務的思想意識。盡管美國、日本、德國三國對物流管制的手段和方式各異，但是，這三個國家政府對物流產業的重視程度都是一致的，而且政府給予的支持和政府服務都是最方便、最快捷的。盡管美國政府產業政策的形成很少由政府推動（其物流產業政策主要由市場競爭機制推動），但是，各個與物流產業有關的政府部門在各自領域都制定了相對完備的法律體系，更重要的是這些法律體系相互匹配而且法律執行力度較好，也可以說是美國各個相關政府部門在一定程度上配合與協調較好。在德國，物流產業的發展規劃的制定與實施，主要由聯邦政府交通運輸部進行規劃與協調，各州（直管市）政府和地方政府做好本地區的物流協調與發展工作，權責明確、權力統一、運轉高效。政府部門之間的協調合作，政府服務物流企業意識的增強，為物流企業間的協同性、科學性和可持續性發展奠定良好基礎。

3.統籌協調：推進政府決策的科學性與民主性。從發達國家的經驗來看，只有提高政府決策的科學性與民主性，才能避免因決策不當而造成的物流資源浪費。幾十年來，德國在物流園區規劃、布局、建設、功能定位、多式聯運和服務水平等方面都取得了相當成功的經驗。其中最重要的是，德國在制定物流園區發展規劃時，注重與物流企業、物流專家和學者等進行溝通，發揮民主參政作用，集中民智，提高決策的科學性和民主性。而反觀廣西現有的82個物流園區，從規劃到建成均由政府一手包辦，缺乏部門與部門之間、政府與物流企業之間的統籌協調，缺乏對物流需求和物流發展規律的基本認識，盲目上馬項目，造成物流園區運營和發展處于不利地位。

4.保障有力：加強專業人才培養和物流科技的應用。首先，政府部門要制定各種激勵和引導性政策，加強物流人力資源開發，注重物流專業人才培養，形成智能交通系統與多式聯運、港口的網絡模型聯系與市場分配、電子商務物流與供應鏈管理等物流專業人才，加強物流師資隊伍建設，拓寬物流人才實踐平臺，為物流人才提供良好的發展環境，促進物流企業和人才之間的相生相長。其次，政府部門要制定相關政策來促進和鼓勵物流企業更新和運用科技，實現物流企業發展的信息化、自動化。同時，鼓勵物流企業通過網絡技術、通信技術等手段改善物流服務質量，提高物流服務效率。另外，對于自主研發物流科技的企業，應在資金、財稅等方面給予一定的支持與補助，鼓勵物流企業科技創新，引領物流產業的發展。最后，無論是物流專業人才培養，還是物流科技的創新與應用，都離不開政府在資金、財稅等方面政策的支持和鼓勵。政府要從長遠的眼光來發展物流的“軟實力”，而不僅僅是加強硬件基礎設施的建設。

[依托項目：廣西第三方物流企業開展物流金融服務風險控制研究（2013年廣西高校人文社會科學研究項目JZS1303）]

注釋：

{1}南玉霞.美國物流法律制度特點及對我國的啟示[J].物流技術，2010（7）：203-205

{2}[美]瑞恩.美國物流業發展歷程對促進中國物流發展的啟示[J].經濟研究參，2012（19）：63-65。

{3}連會新.日本政府發展物流產業的對策[J]，商場現代化，2007（9）：162

{4}翁心剛，姜旭.日本綠色物流發展的狀況及啟示[J].中國流通經濟，2011（1）：16-2。

{5}孫前進.日本現代流通政策體系的形成及演變[J].中國流通經濟，2012（10）：13-18

{6}王光艷.德國物流業發展新趨勢及經驗借鑒[J].財經界，2012（12）：104-105

{7}陳明，王建剛.綜合與智能——德國綜合交通運輸體系和公路智能交通的啟示[J].中國公路，2012（2）：118-120

（作者單位：廣西農業職業技術學院 廣西南寧 530007）

[作者簡介：吳萬里（1981—），男，廣西賀州人，碩士學位，廣西農業職業技術學院教師，主要研究方向：物流管理；楊鳳敏（1965—），女，廣西南寧人，碩士學位，廣西農業職業技術學院教授，主要研究方向；企業管理]（責編：若佳）