對行政事業單位績效預算管理的思考

高影　魏瑞華

摘 要：行政事業單位的績效預算管理處于起步階段，人大及財政部等部門已經通過法律法規的形式明確績效預算管理的效用。文章通過研究W高校存在的績效管理問題，以點帶面，提出了相應的改進建議，如完善內部控制機制、建立完善的績效預算管理體系，尤其從績效目標、績效標準、績效結果反饋及應用五個維度為重點進行修正，形成全過程的動態監控體系。提出的改進建議對行政事業單位建立有效的績效管理體系具有借鑒意義。

關鍵詞：績效預算 績效目標 績效標準 動態監控

中圖分類號：F234

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）03-219-02

我國行政事業單位的預算管理本質上是利用預算的執行和調節作用，以最大化的利用資源為目的，進而實現行政事業單位財務體系的有效良性運行。改革績效預算管理的本質在于提升預算支出管理水平，從而提高行政事業單位的公共服務質量。績效預算管理中的“績”意為預算資金在一段時期內所要達到的產出，“效”即為效果。良好的績效預算管理能夠充分發揮預算管理的調節作用，提高預算管理的整體水平，達到資金、人力和物力等優化配置，實現經濟效益和社會效益的雙豐收。

一、績效預算管理的發展歷程及W高校背景

績效管理的概念源于西方，最早實施于美國。相關學者為績效管理下如此定義：“績效管理是管理者與員工通過持續開放的溝通，就組織目標和目標實現方式達成共識的過程，也是促進員工做出有利于組織的行為、達成組織目標、取得卓越績效的管理實踐。”績效預算管理的概念起源于20世紀初，該理念最主要的特征即以計劃目標為導向，以業績產出為核心，以財政部門和預算單位為主體，從而提高行政事業單位的資金使用效率。

我國績效預算管理借鑒了西方國家績效預算改革的成功經驗，結合自身實際摸索著前進，至今已有10年。2003年，“建立績效預算評價體系”和《財政支出績效評價管理暫行辦法》相繼出臺，標志著績效預算管理工作尤其以績效評價為主要內容在全國范圍內開展。2011年，《關于推進績效預算管理的指導意見》的出臺標志著該理念的正式誕生。2012年財政部出臺了《績效預算管理工作規劃（2012-2015年）》，明確了績效預算的發展規劃。2014年出臺了《預算法》，績效預算管理第一次通過法律的形式給予明確，這為中國預算體制的轉型奠定了基礎。

W高校是一所全日制本科院校，隸屬于省教育廳管轄。學院下設15個教學系部。現有全日制在校生9619人。教職工802人，專任教師568人，具有副高級專業技術職務以上的專任教師222人，其中教授102人。該校嚴格遵從國家和教育部等機構出臺的法律法規，在對根據自身實際情況而采取相應靈活的內部控制方面缺乏建設，即注重外部檢查，內部審計監督執行不到位甚至形同虛設。最近幾年，應財政部要求，預算管理中引入績效管理，但績效管理沒有真正落實到實踐中。如同其他行政事業單位一樣，W高校在績效預算管理中存在一些問題。

二、W高校的績效預算存在的主要問題

1.引進績效預算管理，重視程度不夠，缺乏完善的內部控制制度。目前，W高校在預算管理中引進了該種考核機制，但領導層面并沒有真正認識該種機制的作用，存在“重支出，輕績效”的現象，預算編制內容粗泛、目標設定不符合實際，使得績效預算停留在表面形式。績效預算的考核、監督及借鑒的作用沒有充分發揮，從而不能從根本上解決預算管理的問題。由于績效預算牽涉到很多部門、責任人，加之缺乏完善的內部控制機制，造成績效預算管理效果差強人意。

2.缺乏合理完善的績效預算管理體系。由于績效管理體系的設立要涉及到目標的實現、預算執行全過程的審計監督、對預算的“績”和“效”的評測、結果的反饋及應用等，是一個復雜的系統工程。這對于績效預算管理尚處于起步階段的W高校來講，要達到預算最大化產出、從全方位改進預算現有模式及效果的目的，需要在實踐中不斷摸索著前進。

3.預算考核機制模棱兩可，缺乏科學有效的考核目標和考核標準。目前，W高校設立了考核目標，但目標不明確，沒有定量地具體描述，只是定性地泛泛而定。例如，對某一具體科研經費的實用效果的考核描述為：10分為優秀、8分良好，6分為中等，5分為合格，5分以下為不合格，缺乏具體的可衡量和參考目標。考核標準缺乏科學合理性，沒有結合歷史標準、與計劃期內的任務數或計劃數不相匹配，缺乏具體專業的標準參考，可實踐性和操作性差。

4.考核人員的專業性不強，監督機制不完善。績效預算考核涉及到方方面面，過程復雜而且專業性強，需要具有法律、風險管理、財務管理、會計以及管理溝通等方面的知識和能力，這不是一個部門或者幾個人員的事情，而應由專業的團隊才能完成。目前，行政事業單位的監督機制不完善且實行事后考核，缺乏事前和事中的監控，使得績效預算考核機制的落實效果不好。

三、績效預算管理改進建議

合理編制績效預算管理體系，形成“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的績效預算管理機制，并在實踐中不斷完善。

1.全員上下樹立績效預算管理意識，建立完善的內部控制制度，為績效預算實施奠定基礎。從領導層面率先帶頭重視該種機制，在實際工（下轉第221頁）（上接第219頁）作中著手落實，如從預算的編制、方案及制度制定等方面著手，將績效預算管理的理念植入人心。同時依據自身實際情況，結合國家法律法規，吸收同業甚至是優秀上市公司的經驗和方式方法，建立完整可行的內部控制制度，為績效預算的實施奠定制度和環境基礎。

2.設定可行的績效目標和績效標準，完善績效預算管理體系。完善的績效預算管理體系最主要的權數是績效目標、績效標準、績效結果反饋和效果的應用。績效目標對項目庫的建設、預算編制、績效監控的有效實施以及后期的績效評價等影響甚廣，是重要基礎和依據。在設定績效目標時，應考慮社會環境如國民經濟和社會未來發展，同時考慮自身的部門職能及單位未來的發展戰略規劃；將預算收入和支出的內容、范圍、方向及產出融入目標設定之內。設定的目標須經過調研取證，經過科學論證，經得起客觀實際的檢驗，而且能在一定的時間范圍內實現。具體的做法，將績效預算目標逐級分解，財政部為事業單位設定績效目標，上級部門為下級部門設定績效目標，各二級單位結合財政部和本級單位設定的目標，加之本身工作現在和未來需要設定目標，形成財政部—各事業單位—二級部門逐級分解目標的結構。

績效預算的基礎是績效評價，而績效評價的核心是指標量化和定性。在設定考核標準時應考慮到歷史標準、行業標準、計劃標準或者財政部認可的其他標準。其中歷史標準指的是相同類指標的歷史數據；行業標準指的是國家公布的行業指標數據或者行業公認的指標數據；計劃標準指的是計劃的一系列數據如目標、預算、定額等。設定績效標準時結合定量表述的方式對指標進行細化，如果不能量化的，可進行定性的可衡量的表述。進行定性定量的方面可從數量、質量節約成本的程度、時效性、帶來的經濟、生態和社會效益、影響的可持性、服務對象的滿意度等維度進行考量。

3.組建績效評審委員會，實行事前預防、事中監督和事后評審；上級對下級評審，同級之間相互評審，形成全過程動態監控、橫縱向評審相結合的格局。組建一支由法律、風險管理、審計、財務等專業人員為一體的績效評審委員會。對預算開展的項目應開展事前評價，以保證對項目的績效評價真實準確。事中評審根據項目或工作進度，按照設定的目標，由績效考核委員會逐月給予評審打分，實際完成進度每減少1%，扣1分。例如，對于某項目設定的目標為10月份完成90%，11月完成95%，12月份完成100%。則在相應的月份進行評審考核。如果實際10月份完成85%而非90%，減少5%，則扣5分。事后評審意為對結果進行評審。除了由績效評審委員會評審外，上級對下級、同級部門相互之間也參與事后評審，主要從服務對象的滿意度、“績”和“效”等維度進行評審。

4.績效結果反饋與應用。在績效結果反饋及應用方面，建議采取以下四點。第一，橫向對比。根據權重，為各個二級部門預算績效完成情況打分，設立優、中和差三個等級，并將結果公布于示。對于優秀的部門，發放績效獎勵，并發放獎勵證書；評價中等和差的部門需要寫出書面報告，總結經驗教訓；尤其是評價等級為“差”的部門，與部門責任人和分管領導談話，建立談話和整改檔案，并按照相應比例扣除績效工資。第二，縱向對比。結合本單位績效結果和反饋情況的歷史數據進行縱向對比，以掌握本單位資金使用效益的歷史情況，控制成本，達到逐年提高資金使用率的目的。第三，控制成本。根據橫向和縱向對比，結合各個二級單位的實際控制數和單位戰略目標，重新設立各單位控制數，控制成本，降低自身開展工作的整體成本。第四，逐漸提高績效管理水平。通過橫縱向對比，總結分析，修改績效預算管理評審機制，逐年穩步提高管理水平。

參考文獻：

[1] 人力資源社會保障部人事考試中心組織編寫.人力資源管理專業知識與實務[M].中國人事出版社，中國勞動社會保障出版社.2012

[2] 楊菲.關于行政事業單位績效預算管理的思考[J].財會金融.2015

（作者單位：山西工程技術學院 山西陽泉 045000）

[作者簡介：高影（1982.6—）女，黑龍江人，碩士研究生，研究方向：高校管理和內部控制；魏瑞華（1972.9—）女，山西陽泉人，高級會計師，財務處副處長]（責編：芝榮）