從“兩權(quán)分置”到“三權(quán)分置”

鄭風(fēng)田

“三權(quán)分置”是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后又一重大制度創(chuàng)新。要徹底釋放政策的潛力與效力，還需要修改諸多法律制度并完善相關(guān)配套政策。

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（下稱《意見》）。《意見》指出，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行。這標(biāo)志著農(nóng)村土地改革迎來“三權(quán)分置”時代，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后又一重大制度創(chuàng)新。

農(nóng)村土地實行“三權(quán)分置”，既是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展在現(xiàn)階段的需要，又是解決好農(nóng)民問題的需要，二者不可偏廢。《意見》是在各地試點基礎(chǔ)上制定的大政方針，要徹底釋放政策的潛力與效力，還需要修改諸多法律制度并完善相關(guān)配套政策。

讓農(nóng)民土地放心流轉(zhuǎn)

早在2014年9月29日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長習(xí)近平便在中央深改組第五次會議上表示，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，要更多考慮推進(jìn)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問題，既要解決好農(nóng)業(yè)問題，也要解決好農(nóng)民問題。要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。

1978年，我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實現(xiàn)了農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分置”，拉開了農(nóng)村改革的序幕。30多年來，“兩權(quán)分置”賦予了農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，調(diào)動了農(nóng)民的積極性，也為我國農(nóng)業(yè)的長足進(jìn)步提供了制度保障。

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離的現(xiàn)象越來越普遍。據(jù)統(tǒng)計，目前我國已有三分之一的土地發(fā)生了流轉(zhuǎn)，全國2.3億戶承包土地的農(nóng)民中，有6600萬戶或多或少地流轉(zhuǎn)了土地。而自去年8月國務(wù)院正式啟動農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作以來，已經(jīng)有近300個縣級行政區(qū)開展了相關(guān)試點。

把土地經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)中另立出來，既考慮了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要，也考慮到保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的需要。我國目前人均土地細(xì)碎化問題嚴(yán)重，且有近2.7億農(nóng)村勞動力在城市打工，如何提升土地經(jīng)營效率成為一個現(xiàn)實問題。“三權(quán)分置”可以解決因為土地規(guī)模細(xì)碎化而帶來的規(guī)模難以擴(kuò)大的困局，為未來規(guī)模經(jīng)營、提高生產(chǎn)率奠定基礎(chǔ)。《意見》要求，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)。不得違法調(diào)整農(nóng)戶承包地，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。這無疑給廣大農(nóng)民吃下一顆“定心丸”，可以讓農(nóng)民放心地把土地流轉(zhuǎn)出去，并獲得租金收益。

自愿有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)

經(jīng)營權(quán)是考慮土地流轉(zhuǎn)出租的需要，也是保護(hù)農(nóng)民不因此而失去土地的需要。歷史上，我國多次大動蕩與大量貧困農(nóng)民失地有很大關(guān)系。土地是農(nóng)民的基本社保，而只有通過另立經(jīng)營權(quán)，才能防止農(nóng)民失去保命的土地，還可以提高稀缺土地的使用效率。很多農(nóng)民在城市打工，但尚買不起住房，工作穩(wěn)定性差，而農(nóng)村土地就是他們的重要社會保障。實行“三權(quán)分置”，農(nóng)民一旦在城里因經(jīng)濟(jì)不景氣而失業(yè)，還可以返回家鄉(xiāng)，要回土地，保證基本的生存需要。

但土地流轉(zhuǎn)一定要尊重農(nóng)民的意愿，實行自愿有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不能搞強(qiáng)迫命令和行政瞎指揮。中央強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)的方向是要堅持規(guī)模適度，重點支持發(fā)展糧食規(guī)模化生產(chǎn)，讓農(nóng)民成為土地適度規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。要根據(jù)各地基礎(chǔ)和發(fā)展條件，確定合理的耕地經(jīng)營規(guī)模加以引導(dǎo)，不能片面追求快和大，更不能忽視經(jīng)營自家承包耕地的普通農(nóng)戶仍占大多數(shù)的基本農(nóng)情。

工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地，要有嚴(yán)格的門檻，建立資格審查、項目審核、風(fēng)險保障金制度，對準(zhǔn)入和監(jiān)管制度作出明確規(guī)定。同時還要堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，支持引導(dǎo)農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，支持土地向農(nóng)村特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)，帶動土地利用向規(guī)模、集約、高效方向發(fā)展，做大做強(qiáng)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等。

當(dāng)務(wù)之急是產(chǎn)權(quán)明晰

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改革需要做許多基礎(chǔ)性工作，只有這些工作完善之后才能把改革的潛力釋放出來，其中非常重要的一點就是相關(guān)法律制度的修改與完善。我國農(nóng)村土地立法一直嚴(yán)重滯后于社會實踐，現(xiàn)行的政策與法律有諸多矛盾之處，因而要根據(jù)我國國情建立相應(yīng)的法律體制，比如經(jīng)營權(quán)究竟是債權(quán)還是物力，抵押權(quán)的范圍、風(fēng)險管控等。同時，還要進(jìn)一步開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變。

形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的前提。當(dāng)前，我國農(nóng)村土地制度改革的當(dāng)務(wù)之急是產(chǎn)權(quán)明晰。首先要實地勘測，摸清家底，尊重歷史傳統(tǒng)，明確“權(quán)屬合法，界址清楚，面積準(zhǔn)確，材料齊全，無爭議”的農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)；通過土地登記確權(quán)頒證，理清鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組、農(nóng)民個人四類主體的產(chǎn)權(quán)界限；不搞“一刀切”，避免產(chǎn)權(quán)主體虛置與權(quán)能重疊。

《意見》還提出，將研究經(jīng)營權(quán)抵押、承包權(quán)退出辦法。這個問題文件并沒有細(xì)講，但在現(xiàn)實中，尤其是未來也是一個相當(dāng)重要而棘手的問題。中國臺灣在城市化過程中，那些早已進(jìn)城的農(nóng)民因期望土地增值而拒絕放棄農(nóng)村土地，但人早已離農(nóng)，導(dǎo)致農(nóng)村土地陷入低效利用的境況。人口眾多且土地稀缺的大陸，是經(jīng)受不起土地資源大量閑置低效使用的。因此，對于那些在城市有穩(wěn)定工作、住房與社保，長期離開土地也不想再繼續(xù)保留土地的人員應(yīng)該允許探索，尋找解決方案。比如可以采取贖回的辦法，以提高稀缺土地資源的利用效率，防止臺灣土地悲劇的重演。