環保稅熱點答疑

魏燕妮

《環保稅法（草案）》最大的亮點在于明確規定了稅收立法權的歸屬。在稅收法律原則的落實過程中，人大是法律和規則的制定者，政府是規則的執行者，納稅人是規則的遵守者。

近期，第十二屆全國人大常委會第二十二次會議對《環境保護稅法（草案）》（以下簡稱《環保稅法（草案）》）進行了首次審議，草案提出在中國開征環境保護稅。《中國經濟報告》記者日前就《環保稅法（草案）》的相關問題專訪了北京大學法學院教授劉劍文。

環保稅法的亮點與立法宗旨

中國經濟報告：2016年8月29日，《環保稅法（草案）》首次提請全國人大常委會審議，你認為其最大的亮點是什么？

劉劍文：《環保稅法（草案）》經過了兩次公開征求意見。2015年，國務院法制辦對其第一次公開征求意見，這次是全國人大常委會對其公開征求意見。與上次相比，這次的《環保稅法（草案）》有很大進步。最大亮點在于明確規定了稅收立法的權屬，這涉及到在稅收法律原則的落實過程中，人大、政府和納稅人三者之間的關系。

目前，中國共有18個稅種。由于中國各地方的社會發展狀況差異較大，所以所有稅種都由全國人大和全國人大常委會立法是不現實的。在我看來，在堅持中央立法的前提下應當賦予地方一些自主權。在8月29日的《環保稅法（草案）》中，規定了一個浮動稅率，地方可以在中央規定的范圍內，確定符合本地區實際的稅率，這體現了地區的差異性，賦予了地方一定的自主權。

中國經濟報告：環保稅法的立法宗旨是什么？應該如何設計稅制以實現其立法宗旨？

劉劍文：環保稅法的立法宗旨包括兩個方面：第一，要保護和改善環境，減少污染物的排放，推進生態文明建設。第二，要保護納稅人的權利，維護社會的公共利益。由于稅收是要素法定，它的基本要素包括納稅人、征稅對象、稅率、計稅依據、稅收優惠和法律責任等。征收環保稅要基于社會的公共利益來考慮。我認為在環保稅法中可以專門設置有關納稅人和征收對象的章節。

在設計環保稅制時應考慮稅負問題。在我看來，不是所有的稅種改革都是以緩解稅負為目標。由于環境保護稅很特殊，所以污染和納稅應呈正比關系，且應當遵循誰污染誰納稅、污染多納稅多的原則，而不能只強調改革是以減輕稅負為目標，這對環保稅并不合適。

環保稅法中人大、政府和納稅人之間的關系

中國經濟報告：環保稅法涉及人大、政府和納稅人之間的關系問題，應當如何處理？

劉劍文：環保稅法的制定應當處理好人大、政府和納稅人之間的關系。三者之間的關系應該是：人大是法律和規則的制定者，政府是規則的執行者，納稅人是規則的遵守者。這是國家治理現代化和法治現代化的需要。雖然在短期內政府有一定的優勢，因為政府有稅務、財政、海關等部門專門從事稅務工作。但是，因為中國人大和政府的根本利益是一致的，它們是國家治理的兩個支柱，因此，不能把兩者對立起來，而是要協調兩者之間的關系，充分調動它們的積極性，使它們各負其責、各行其能。具體包括兩條路徑：1.政府提出制定和修改一個法案的方案，但必須報人大批準。2.法案由人大牽頭，政府能夠參與，但是最終決定權屬于人大。因此，我們應該推動人大的能力建設，最終讓它在國家治理中發揮應有的作用。

稅收法定涉及對國務院稅收立法權的限制。《環保稅法（草案）》第12條規定了環境保護稅的減免優惠，共有5項減免優惠，前4項是法定的，第5項是國務院根據情況可以給予減免優惠。從中可以看出，《環保稅法（草案）》對國務院的權力作出了很大限制。因此，未來立法要更多地考慮民主性、科學性和可操作性。

《環保稅法（草案）》中關于授權立法方面還存在不足。第一，《環保稅法（草案）》第22條規定“納稅人從事海洋工程向中華人民共和國管轄海域排放應稅大氣污染物、水污染物或者固體廢物，申報繳納環境保護稅的具體辦法，由國務院稅務主管部門會同國務院海洋主管部門規定?！边@種授權立法的層次過低，建議對海洋污染物作出法律規定，應當具有較高的授權立法層次和嚴格的授權立法程序。第二，《環保稅法（草案）》第12條第5項規定了國務院批準免稅的5種情形，我認為應該對這個授權作出一定限制，限制包括國務院批準免稅的其他情形是為了應對突發的環保事件，且應該加強對這方面的立法監督，并報全國人大批準和備案。

環保稅法的影響與意義

中國經濟報告：中國以前實行的排污費制度有哪些不足？《環保稅法（草案）》首次審議對中央、地方、企業和個人有什么影響？

劉劍文：中國以前實行的排污費制度有兩個方面的不足。1.隨意性大，導致不繳費或少繳費。2.地方和部門的干預相對較多。

《環保稅法（草案）》遵循稅負平移原則，這是考慮到人們對新制度需要一個認同過程，防止阻力太大。目前，在中國經濟發展下行背景下，如果對企業征收過重的環保稅，企業的壓力將會更大。事實上，法律是對現實經濟利益的調整，因此，法律要符合經濟發展階段和企業發展現狀。

環保稅是地方稅，應當歸地方財政所有并支配使用。然而，事實上，僅靠環保稅來保護環境是遠遠不夠的。2015年，全國環保稅收僅為173億元人民幣，但是1年的環境治理費就要幾千億，甚至是上萬億，所以需要一般的財政轉移支付。對于國家而言，環保稅是依法治國和落實稅收法定原則的體現。對于企業來說，污染企業是環保稅的納稅人，誰給社會造成損失誰就要納稅，誰造成更多污染誰就要繳納更多的稅。對于個人來說，個體工商戶有可能成為環保稅的納稅人，但是對大多數個人而言，環保稅法有利于人們環保意識的樹立，從而有利于推動生態文明建設。

通過征收環保稅，有利于中國去產能調結構政策的實施。我認為稅率的設置應在現行排污收費基礎上適當提高，以促進重污染企業轉型，倒逼企業技術改革與創新。因此，鋼鐵、煤炭等企業會受到一定影響。環保稅的稅率應該實行差別化。比如，對一些綠色低碳企業和積極研發節能減排技術、開展技術升級改造的企業，要給予一定的稅收優惠，對排放超標的企業則適用較高的稅率，讓環保稅真正起到懲惡揚善的作用。總之，排污費向環境稅轉軌過程中，不宜提高太多，要考慮企業的承受能力，與現行排污費基本持平，也可在現行排污費基礎上略微增加。

中國經濟報告：環保稅法正式走上立法程序有什么重要意義？

劉劍文：第一，環保稅立法落實了稅收法定原則。稅收法定原則包括兩個方面：1.稅收的要素法定。2.強調稅務機關征稅程序的合法性。環保稅法體現了在立法過程中須更好地尊重民意民情，稅收法定原則的實質是要公民同意。人大是國家的民意機關，應該更好地代表人民。按照憲法和立法法的規定，稅收立法權屬于全國人大和全國人大常委會，而國務院沒有稅收立法權。

環保稅法是中國落實稅收法定原則和立法法修正以后的第一部稅種立法，其制定過程將成為未來整個稅種立法的范本。尤其是在處理全國人大、全國人大常委會和國務院的關系，處理全國人大與地方人大、地方政府的關系問題上，應該成為未來十幾個稅種立法的標桿。

第二，將環保稅立法權授予人大是歷史性進步。在《環保稅法（草案）》第6條第2款和第9條中明確規定，有關適用稅額的授權立法應當由地方人大常委會決定，并報全國人大常委會和國務院備案?？梢钥闯?，有關環保稅收的立法權不是授予政府，而是授予人大，由地方政府提出方案，并報地方人大或同級人大常委會決定，這體現了稅收立法的本質，有利于推動中國民主政治建設。在推進依法治國和規范、限制政府權力過程中，可以把稅收立法作為一個突破口。

稅務與環保部門如何協調

中國經濟報告：排污費以前是由環保部門征收，現改為稅務部門征收環保稅。你認為，應當如何明晰稅務和環保部門各自的法律責任？實行怎樣的征管機制？

劉劍文：在環保稅法征求意見稿中，采取了“企業申報、稅務征收、環保協同、信息共享”的征管模式。我認為《環保稅法（草案）》第14、第15條還應該增加細化的、操作性更強的規定，應當出臺實施細則，進一步細化稅務部門、環保部門的權責。

環境保護稅技術性很強，它不同于稅務部門以往征收的其他稅種，稅務部門要借助環保部門的技術手段來對環境污染進行鑒定。因此，環保稅征收采用了稅務機關征收、環保部門協同的模式。在兩部門協同合作的征管模式下，要解決的關鍵問題是明確各部門應承擔的法律責任。環境保護稅法應明確納稅人、稅務機關和環保部門的各項權利、義務。特別是當出現納稅爭議時，納稅人該向哪個部門尋求有效的法律救濟，以及稅務機關與環保部門分別應承擔怎樣的法律責任，急需明確。

有關環保稅法的爭議

中國經濟報告：在《環保稅法（草案）》中，碳污染、光污染沒有被納入征稅范圍是出于什么原因？你認為，碳稅、光稅是否應該入法？

劉劍文：在立法過程中，這兩類污染是否要納入是很有爭議的。

關于前者。首先，是否認定二氧化碳是污染物。其次，對作為發展中國家的中國來說，如果把二氧化碳認定為污染物，其對外貿易和對外投資將會受到很大影響，這對于目前的中國發展而言是很不利的。我贊同把二氧化碳作為污染物納入環境保護稅法的范圍，但現在的時機并不成熟，以后納入更合適。目前，全球大約有十幾個國家將二氧化碳排放納入征稅范圍，多數國家包括一些發達國家，都沒有對二氧化碳排放征稅。中國現階段還處在工業化過程中，二氧化碳排放難以避免，這也是需要付出的發展代價。總之，從長遠來看，二氧化碳排放應該征稅，但何時征還是要根據國情需要作出考量。

光污染征稅此次未被納入，也是基于同樣的考量。

中國經濟報告：你如何看待《環保稅法（草案）》對機動車、船舶和航空器等流動污染源，以及農業生產排放的應稅污染物免稅的規定？

劉劍文：車船稅、車輛購置稅和環保稅是不同的稅種，如果把機動車排放納入征稅范圍，幾個稅種之間是否存在重復征稅，這需要仔細核算。不論是現行排污費還是擬征的環保稅，納稅主體都是企事業單位和其他生產經營者，自然人并不是納稅主體。稅法如何制定、怎樣征收，要考慮國情、社會承受能力等多方面因素。機動車污染排放該不該免稅這個問題就涉及社會承受能力，到底該不該征，最好的解決辦法還是發起廣泛討論，聽取不同群體的聲音。

排放已達標的企業還應該征稅，這與環保稅的計稅依據相關。與個人所得稅、消費稅等其他稅種不同，環保稅的計稅依據跟排放量達到多少、污染輕重相關，所以只要有排放，就應該納入征稅范圍，但可以設計不同的稅率標準，這體現了“多排多付稅、少排少付稅”的原則，可以讓達標企業少交稅。

總體而言，我認為此草案規定的稅額、征稅對象和征稅范圍比較適中，有助于環保稅順利征收。開征步驟應采取循序漸進的方式，在實施過程中可以擇機擴大范圍。