按家庭征個(gè)稅：“十三五”內(nèi)出臺(tái)正當(dāng)其時(shí)

孫楊

一度以“條件不具備、時(shí)機(jī)不成熟”為由，停留在討論階段多年的按家庭征收個(gè)稅改革，在即將到來的 “十三五”期間，將可能作為縮小貧富差距的重要改革政策之一，漸進(jìn)式推行。

中共十八屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱“十三五規(guī)劃建議”），首次提及“共享發(fā)展”理念，縮小收入差距則被列為堅(jiān)持共享發(fā)展、著力增進(jìn)人民福祉的重點(diǎn)民生政策，實(shí)現(xiàn)的具體措施包括加快建立綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制。

即將到來的“十三五”是2020年全面建成小康社會(huì)收官的五年，也是中國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”后的第一個(gè)五年，縮小貧富差距和改善民生已經(jīng)成為改革重要突破點(diǎn)。據(jù)此，有專家認(rèn)為，按家庭征稅等個(gè)稅改革或?qū)⒂瓉碜罴殉雠_(tái)時(shí)機(jī)，有望通過分步走的方式逐漸實(shí)現(xiàn)。

“按照時(shí)間表規(guī)劃，個(gè)稅改革在‘十三五’期間一定會(huì)推出。”全國政協(xié)委員、原財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康說，因?yàn)楦鶕?jù)國家總體目標(biāo)，2020年之前稅制改革要取得決定性的進(jìn)展。

改革方向已確立十九載

“十三五規(guī)劃”建議中提及的“綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制”并非一個(gè)新的改革方向，這一提法已跨越了四個(gè)五年規(guī)（計(jì)）劃，如今即將被寫入第五個(gè)五年規(guī)（計(jì)）劃。

1996年3月17日第八屆全國人大第四次會(huì)議批準(zhǔn)的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中，就勾勒出一幅宏觀藍(lán)圖：建立覆蓋全部個(gè)人收入的分類和綜合相結(jié)合的個(gè)人所得稅制。2003年，十六屆三中全會(huì)通過的《完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中就已經(jīng)提出要改進(jìn)個(gè)人所得稅，實(shí)行綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制。2006年，這個(gè)改革方向又被寫入了“十一五規(guī)劃”。在2011年開始實(shí)施的“十二五規(guī)劃”中，又重新對(duì)個(gè)稅改革路線圖進(jìn)行描繪和勾勒——逐步建立健全綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，完善個(gè)人所得稅征管機(jī)制。

雖然對(duì)個(gè)稅綜合和分類計(jì)征的改革方向已確立19年，但中國實(shí)行的仍是分類所得制。綜合和分類個(gè)人所得稅制長期處于研究層面，至今未獲得任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

按家庭征個(gè)稅作為綜合所得稅制一個(gè)可行方案，早期也只是專家學(xué)者在紙上談兵，直到2011年才被更多大眾關(guān)注。這一年，政府將個(gè)稅起征點(diǎn)由2000元提高至3500元，雖然官方表示這已是充分聽取民調(diào)意見的結(jié)果，但仍然被很多人認(rèn)為是妥協(xié)之策。

一部分專家和民眾認(rèn)為，簡單提高起征點(diǎn)仍然難以解決稅負(fù)不公問題，也不能縮小貧富差距，這種“一刀切”式的粗線條征稅方式早已不適應(yīng)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)該綜合考慮納稅人的家庭情況、贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)等。由此，以家庭為單位征收個(gè)人所得稅的探討越來越多，近年全國兩會(huì)上，這一議題都會(huì)被代表委員提出。剛剛公布的“十三五規(guī)劃”建議中的相關(guān)表述，再次引發(fā)期盼。

有觀察人士認(rèn)為，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的中國，未來幾年可能將面臨更為嚴(yán)峻的就業(yè)壓力，如果收入差距不斷加大的情況不能得到有效遏制，將令社會(huì)穩(wěn)定增加風(fēng)險(xiǎn)。按家庭征稅由于充分考慮到每一位納稅人的具體情況，不僅容易讓“稅負(fù)痛苦指數(shù)”一直居高不下的國人產(chǎn)生更為直觀的減稅減負(fù)感覺，還有利于縮小貧富差距。因此，很有可能作為一項(xiàng)重點(diǎn)民生政策被推出。

政府保稅或是受阻原因

實(shí)際上，即使是國家稅務(wù)部門、財(cái)政部門的相關(guān)人士，也曾在不同場合公開表示，在個(gè)人所得稅上采用“夫妻聯(lián)合申報(bào)”或“家庭申報(bào)”的征稅方式，更加公平、合理。不過，每每提及具體改革方案何時(shí)落地，態(tài)度就轉(zhuǎn)為回避。

綜合來看，稅務(wù)部門認(rèn)為按家庭征稅尚不具備條件的原因包括：許多家庭財(cái)富不透明，難以全面統(tǒng)計(jì)收入；按家庭征稅成本過高、稅務(wù)部門尚不具備相關(guān)人力物力；以及全民依法納稅、自覺納稅意識(shí)較弱等。

在一些稅務(wù)部門人士看來，一旦實(shí)行按家庭征稅，上述問題的存在將造成稅收監(jiān)管的巨大漏洞，導(dǎo)致大量稅收流失，產(chǎn)生新的不公平問題。

但專業(yè)人士認(rèn)為，這些已使用了多年的借口，在今天不應(yīng)該再成為阻礙改革出臺(tái)的真正問題。

在契約社會(huì)中，作為納稅人的公眾，沒有義務(wù)為稅務(wù)部門征管能力弱負(fù)責(zé)，而稅收征管者為了提高服務(wù)水平，有必要主動(dòng)提高征管能力。雖然實(shí)行家庭征稅后，會(huì)對(duì)稅務(wù)部門的人員素質(zhì)提出更高要求，初期信息征集成本也相應(yīng)提升，但是長遠(yuǎn)來看，稅務(wù)工作者素養(yǎng)的提升將有利于今后的稅收征管，而信息平臺(tái)一旦建立起來，會(huì)為今后一系列政策的推出和調(diào)整提供便利。

至于對(duì)家庭財(cái)產(chǎn)不透明影響稅源的擔(dān)憂，更不應(yīng)該成為按家庭征稅的阻礙。因?yàn)槭杖氩煌该髋c個(gè)稅改革完全是兩個(gè)問題，即使是在現(xiàn)行個(gè)稅征收制度下，收入不透明也一樣存在。眾所周知，很多人，特別是部分高收入群體有大量灰色收入游離于稅收體系之外。

一位接近財(cái)稅體系的人士分析稱：按家庭征稅不是可不可行，而是愿不愿行，稅務(wù)部門一直缺少動(dòng)力的真正原因，可能來自政府的保稅目標(biāo)。

根據(jù)官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，個(gè)稅起征點(diǎn)提高至3500元之后，政府相關(guān)收入立刻出現(xiàn)了較大降幅，半年時(shí)間內(nèi)，就同比下降8.0%。有地方財(cái)政部門認(rèn)為，如果實(shí)行按家庭征稅，一些家庭負(fù)擔(dān)較重的人將進(jìn)一步減少納稅額，可能會(huì)進(jìn)一步縮減稅源。在經(jīng)濟(jì)增長放緩的今天，這對(duì)各級(jí)稅務(wù)部門來說，都是巨大壓力。

厘清“家庭”概念是前提

雖然按家庭計(jì)征個(gè)稅已漸成社會(huì)共識(shí)，但對(duì)于官方遲遲未有實(shí)質(zhì)作為，民間似乎早有心理準(zhǔn)備。

在2015年初媒體曾進(jìn)行的一項(xiàng)投票調(diào)查顯示，大部分公眾對(duì)近期實(shí)行按家庭征稅的可能性持不樂觀態(tài)度。人們普遍的擔(dān)憂包括：認(rèn)為這項(xiàng)改革會(huì)影響既得利益者，稅務(wù)部門沒有積極性推行；認(rèn)為難以憑借一項(xiàng)變革改變中國稅負(fù)有欠公平的整體狀況；甚至有人擔(dān)心由此帶來的假結(jié)婚、假收養(yǎng)、假贈(zèng)予增多等社會(huì)問題。

而在一些專家眼中，稅收部門的技術(shù)問題和民眾的擔(dān)憂均不是真正問題所在，實(shí)行按家庭征稅前最應(yīng)該解決的，其實(shí)是厘清“家庭”的概念。

與西方發(fā)達(dá)國家普遍以一代或兩代人為一個(gè)基本家庭單位不同，中國傳統(tǒng)上保存了很多多代同堂的大家庭，數(shù)億農(nóng)民特別是老年農(nóng)民缺少養(yǎng)老保障，最基本的家庭單位是按照婚姻關(guān)系確定還是以戶口本為準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)不一。

另外，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，至2014年底，中國大陸的流動(dòng)人口已超過2.45億，而戶籍制度的限制又令“留守兒童”“空巢老人”“夫妻分離”等跨時(shí)空的家庭結(jié)構(gòu)大量存在，想要準(zhǔn)確地統(tǒng)計(jì)家庭情況，建立全國聯(lián)網(wǎng)確實(shí)有一定難度。

世界上多數(shù)實(shí)行按家庭征個(gè)稅的國家和地區(qū)均采取以婚姻關(guān)系確定家庭成員數(shù)量的方式計(jì)算稅務(wù)。

不過，上海金融與法律研究院研究員劉遠(yuǎn)舉認(rèn)為：相對(duì)西方，東方的家庭結(jié)構(gòu)較大，從代際間、群體間的公平、道義的角度而言，中國還有著自己的特殊國情。首先，現(xiàn)在需要贍養(yǎng)的人群當(dāng)年都是在“個(gè)人低收入、國家高積累”的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式中工作的，這就造成了他們個(gè)人養(yǎng)老積累的不足。

此外，隨著城市化進(jìn)程，農(nóng)村人到城市里工作，而他們的父母不能獨(dú)立支撐頤養(yǎng)天年，這就導(dǎo)致了許多處于工作年齡段的家庭必然、必須承擔(dān)贍養(yǎng)農(nóng)村父母的責(zé)任。所以，合理劃定中國家庭范圍，把需要贍養(yǎng)的老人納入家庭范圍，不但是現(xiàn)實(shí)的必須，也是對(duì)歷史負(fù)責(zé)。

“只有把抵扣項(xiàng)目、家庭范圍等至關(guān)重要的問題討論明白，我們才能清晰把握這次改革的方向，否則，很可能再一次陷入‘并稅、增稅、再并稅’的黃宗羲定律怪圈。”劉遠(yuǎn)舉表示。

由此可見，分步推進(jìn)個(gè)稅改革，在過程中逐步完善信息平臺(tái)，最終實(shí)現(xiàn)按家庭征稅的人性化稅制，將是最現(xiàn)實(shí)可行的方式。“希望能看到有關(guān)部門盡快邁出第一步。”賈康說。