人口轉移的制度推動力

鐘德友

農業轉移人口市民化是一項系統工程，其實質是享受公共服務和福利待遇的市民化、生活質量的市民化、居住條件的市民化、政治參與和社會關系的市民化等，完成這些“市民化”又必然面臨“巨額成本消化難、生存與發展能力支撐難、進城安居難和融入城市難”。

要破解這“四大難題”，需創新以下政策。

政策思路創新，明確農業轉移人口市民化路線圖。一是頂層設計與基層多種方式探索相結合，既要進行全局性戰略謀劃，以統領改革方向和保障穩定推進，又要充分發揮群眾的首創精神，自下而上多種方式大膽探索，尋找可行路徑和獲取有益經驗。二是以“人”為中心進行設計與農業轉移人口自主抉擇相結合，圍繞農業轉移人口的訴求實施政策創新，是否退出承包地和宅基地等問題由其自主抉擇。三是政府職能行使與市場功能發揮相結合，政府通過行使公共權力進行有效引導，并借助市場功能充分調動社會各方力量，保障農業轉移人口在市民化中獲得與城市市民均等的公共服務和福利。

就業與分配政策創新，破解農業轉移人口經濟支撐能力不足的難題。以增強農業轉移人口在城鎮的生存與發展能力為核心，一是構建“加快經濟發展和結構調整增加就業、扶持創業帶動就業、加強指導疏通就業和按需培訓對接就業”四位一體的就業支持體系；二是創建工資正常增長機制和員工與企業利益共享機制；三是建立多種方式有償退出承包地和宅基地制度，有效保護和增加農業轉移人口退出農村土地的財產性收入。

城鎮住房政策創新，破解農業轉移人口進城安居難題。以“住有所居”為目標，構建廉租房、公租房、經濟適用房、兩限商品房（限套型、限房價）等多層次的住房保障房體系。根據城鎮化進程調控土地供應和房產開發速度，保障商品房供應。針對各類房地產的不同屬性，運用地價、稅收、金融等經濟杠桿進行綜合調控，形成房地產市場的長效調控機制。

創新成本分攤機制，破解農業轉移人口市民化巨額成本消化難題。按照城鎮化正常發展態勢，重慶每年常態化的市民化人口約50萬人，考慮物價變動的累積性因素，每人的市民化成本約8萬元，每年則需投入400億元。這樣巨額的成本只有通過構建多方聯動的多元主體分攤機制，才能有效化解地方政府財力獨木難支困局。一是中央政府通過財政轉移支付承擔約1/4，主要用于農業轉移人口市民化的社會保障配套補助和基礎教育支出。二是地方政府承擔約1/4，主要用于農業轉移人口市民化的各項城市基礎設施和管理服務、教育與就業培訓、創業扶持和公租房基建配套等。三是企業承擔部分社會責任分擔1/4，主要用于農業轉移人口市民化中的養老、醫療、住房等配套投入。四是農業轉移人口個人和家庭作為市民化的直接受益者約分擔1/4，主要用于繳納自身就業培訓、社會保障、住房等費用。

居民融合政策創新，破解農業轉移人口融入城市難題。圍繞權利公平和機會均等制定社會融合戰略和創新公民融合政策，保障農業轉移人口平等參與、平等發展權利。從身份認同、職業認同、組織與管理認同和社區認同等方面全面提升農業轉移人口在城鎮社會中的主體地位。

農業轉移人口市民化的空間載體創新，促進人口合理集聚。農業轉移人口市民化的空間載體，除了區縣城之外，也應選擇規模成長潛力大的中心鎮，一是這些中心鎮對農民工吸納潛力大，且市民化成本較低，二是在這些中心鎮農民工與市民之間的文化差異小，利于農業轉移人口融入城鎮社會。所以，要加快形成城鎮群（圈）內各城鎮功能分工、產業定位互補、基礎設施一體化布局和人流物流暢通快捷的同城化網絡。

(作者單位：重慶市委黨校)