反哺農業立法要考量三個價值目標

趙謙

“反哺”是一個仿生概念，最早出自《初學記·鳥賦》中的“雛既壯而能飛兮，乃銜食而反哺”。借用于“反哺農業”這樣的公共政策表述中則被賦予了新的內涵。即表明在長期接受農業哺育后，工業、城市已然“長成”，應該回報農業。反哺農業是工業化中期經濟發展的一般規律，國外存在著反哺農業的理論、制度與實踐但并無對應語詞來予以表述，“反哺農業”是獨具中國特色的政策性概念。它是“農業哺育工業”“農村哺育城市”的階段性轉向，也是我國經濟發展進入工業化中期階段時所面臨的一次發展戰略的重大調整。十余年來，中共中央通過連續發出的中央1號文件，將農業養育工業逐步調整為工業反哺農業的政策。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在“健全城鄉發展一體化體制機制”中明確指出：“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。”這進一步確認了我國未來全面深化改革進程中反哺農業的必要性與重大意義。

當前我國總體上已進入反哺農業期，我國反哺農業問題的研究盡管進展時間不長但體系已較全面，只是很少有學者從法學特別是立法學視角切入研究該問題。事實上，工業化國家大都通過相關立法實現“以農補工”向“以工補農”的政策轉向。如1933年美國農業調整法案、1947年英國農業法、1953年德國農業結構改革規劃和1961年日本農業基本法，均標志著該國進入大規模反哺農業期。雖然“反哺農業”語詞本身尚未呈現于我國的立法文本之中，但伴隨近年來我國各類反哺農業活動的實務展進，相關的各位階規范性法律文件卻在不斷出臺且已初具規模。反哺農業立法作為推進反哺農業實踐的必備制度保障，運用價值分析方法，從載體目的、作用對象目的、踐行領域目的這三個方面去透視反哺農業立法作為一種法現象所蘊含的具體目的，可為該類立法具體規范之設定做出恰當、及時、正確地指引，進而推動實現對我國反哺農業行為的有效規制。

反哺農業立法的載體目的

反哺農業立法的價值目標離不開規則體系所構建的法律規范載體。反哺農業立法的價值也需要通過具體的反哺農業法律規范而實現。故而，反哺農業立法的載體目的就是在系統研究反哺農業基本理論、制度安排和運行機制的基礎上，在反哺農業相關立法中構建清晰、科學的反哺農業法律規范。

我國以農業資金投入法律規范、農業技術推廣法律規范、農村勞動力培養與流動法律規范、農業產業化經營法律規范為代表的反哺農業法律規范，皆存在一些問題，不足以就反哺農業法律行為、法律關系作充分規制、調整。應立足于法律規范本身存在的各種具體問題探究其未來可能的完善途徑與發展方向，從而推動我國反哺農業法律規范實現清晰化、科學化。因此有必要通過反哺農業立法載體目的之實現，使我國反哺農業活動逐步走上規范化、法治化軌道，進而助推反哺農業相關“社會幸福”之總和的切實增長。

反哺農業立法的作用對象目的

國家、公民、社會是法現象的傳統三元作用對象，反哺農業立法作為一種法現象，其價值目標也需要作用于國家、公民、社會而顯現。

首先，就國家而言。反哺農業立法就國家之作用更多地指向政府相關職能部門在反哺農業活動中的權力，要讓反哺農業權力實現合理配置。反哺農業權力主要包括：反哺農業路徑選擇權、反哺農業主體設定權、反哺農業融資引導權、反哺農業規劃權、反哺農業具體活動運營權、反哺農業規范制定權、反哺農業專項資金管理及使用權、反哺農業相關資源調查權。相對合理的反哺農業權力配置機制應體現在三個方面：其一，反哺農業權力資源的分配在中央政府與地方政府之間大致均衡。在中央政府統一的領導下充分發揮地方政府的主動性、積極性。提倡在不與上位法相抵觸的前提下，因地制宜地進行農業資金投入活動、農業技術推廣活動、農村勞動力培養與流動活動和農業產業化經營活動。其二，反哺農業規劃、出資、運營、管理、監督等各類權力資源的分配在各相關職能部門之間大致均衡。由農業部門牽頭主導，在財政、科技、教育、工商等相關職能部門之間實現分工負責、互相配合、互相制約。其三，反哺農業權力資源的占有、運行實現公開化、透明化。確保處于相對弱勢地位之農民的知情權，為政府相關職能部門以外的其他反哺農業法律關系主體提供充分參與反哺農業的制度空間，健全反哺農業社會監督機制。

其次，就公民而言。反哺農業立法就公民之作用更多地指向農民的反哺農業法律意識，要讓農民的反哺農業法律意識在內容與層次上皆得以增強。其一，就反哺農業法律意識的內容而言。要推動農民反哺農業法律知識宣傳教育，促進農民形成就反哺農業法律現象的評價（情感、認同與否的態度）和要求（意愿、如何發展的期待），逐步提升農民參與反哺農業所需參與能力。其二，就反哺農業法律意識的層次而言。要推動農民就反哺農業法律現象的認知、情感、意志過程中心理活動的逐步升華，從直觀性、自發性、潛意識性的反哺農業法律心態逐步上升為具有自覺性、思考性的反哺農業法律思想、法律理論，為農民充分利用相關立法所設定的參與反哺農業制度空間提供必備要件。

最后，就社會而言。反哺農業立法就社會之作用更多地指向反哺農業法律秩序所需社會基礎和社會環境的形成，要實現反哺農業中有機團結、構建公平公正的反哺農業法治環境。其一，反哺農業中有機團結主要表現于反哺農業法律關系主體之間。政府相關職能部門、涉農事業單位、生產經營組織、其他相關社會組織與農民這些反哺農業法律關系主體彼此之間除因利益關系而發生聯結外，互助化的共同體要求也應滲透其中。反哺農業立法應通過一系列的調和措施作用于反哺農業制度架構，使各類主體不致于因傳統城鄉二元結構、職能分工等因素而加深歧見，使其能彼此達成某種妥協而帶著更多的“公利心”積極參與極具公共服務特色的反哺農業活動。其二，公平公正的反哺農業法治環境主要表現為法治作為一種理念有否貫徹于各類反哺農業法律行為。反哺農業法律行為根據行為手段的不同，可分為資金反哺農業法律行為、科技反哺農業法律行為、人力資本反哺農業法律行為和產業化反哺農業法律行為。反哺農業立法應通過系統、清晰的規定就這四類行為予以明確指引，使包括政府相關職能部門、涉農事業單位、生產經營組織、其他相關社會組織與農民在內的各類反哺農業法律關系主體在進行農業資金投入活動、農業技術推廣活動、農村勞動力培養與流動活動和農業產業化經營活動時能做到依法辦事。

反哺農業立法的踐行領域目的

政治、經濟、文化是法現象的基準踐行領域，反哺農業立法作為一種法現象，欲解決我國反哺農業進程中相關社會福利問題，也需要通過所指引之人在政治、經濟、文化領域的具體行為方能發揮其作用。

首先，就政治領域而言。反哺農業立法在政治領域的作用主要與規范、制約政府相關職能部門的反哺農業權力有關。要通過反哺農業立法具體設定政府相關職能部門的權力與責任，從實體與程序兩方面規制其行為，調整政府相關職能部門與其他反哺農業法律關系主體之間的關系。

其次，就經濟領域而言。反哺農業立法在經濟領域的作用主要與實現反哺農業效益最大化有關。要通過反哺農業立法對反哺農業活動的科學規制確保反哺農業具體活動在效益上的合理性及對社會發展的貢獻度。要實現的反哺農業活動最大效益包括最大經濟效益、社會效益和環境效益。實現經濟效益主要是實現相關資源的優化配置，評判標準是反哺農業具體活動在經濟上的合理性和對地方經濟發展的貢獻程度；實現社會效益主要是降低基尼系數，改善農民收入水平，促進農村勞動力就業，提高戶籍城鎮化率；實現環境效益主要是改善農業、農村的生產、居住環境，建成農民新村，提高綠色植被覆蓋率、林草覆蓋率，防止水土流失、土地退化，改善景觀，消除環境污染等。

最后，就文化領域而言。反哺農業立法在文化領域的作用主要與農民素質的提高有關，要逐步提升農民在反哺農業中的主體意識和權利意識。主體意識是形成農民就反哺農業相關認知能力的基礎，權利意識是形成農民就反哺農業相關思維能力和表達能力的基礎。讓農民主動地、自覺地、清楚地知悉其在反哺農業中的應有權利，引導農民主體意識、權利意識逐步提升，進而切實改善農民素質以更好地適應將致力構建的城鄉一體化社會結構。

編輯：凌燕 1871621423@qq.com