對非訪敲詐政府行為的刑事評價

張軍

一、基本案情

2010年以來，某市村民王某以該村征地補償不合理為由多次向上級政府及有關部門上訪表達訴求。當地政府高度重視，于2011年5月依法對王某提出的訴求給予處理，王某在相關處理文書上簽字，并承諾不再上訪。但自2012年起，王某又以相同的訴求開始進京上訪，并在天安門、中南海、使館區等敏感區域纏訪、鬧訪，當地十余名干部因此事被給予行政處分。2012年至今，王某多次進京上訪，在當地信訪干部前去勸回時，借機向政府索要補償，當地干部迫于信訪壓力前后共給付王某十余萬元。

二、分歧意見

第一種觀點認為，這種行為不構成敲詐勒索罪。王某因對土地補償款有異議而上訪，在上訪過程中，政府及工作人員為了緩解上訪造成的工作壓力，而同意對王某進行補償，王某本人并沒有敲詐勒索的動機，也沒有采取威脅或脅迫等其他的方法，且政府的強勢地位使其不能成為敲詐勒索的行為對象，行為人只是在通過正當的途徑來維護其合法權益。

第二種觀點認為，這種行為構成敲詐勒索罪。王某利用其信訪權利，以進京上訪為由要挾當地政府及工作人員，索取了較大數額的財物。其主觀上具有非法占有的目的，其行為具有嚴重的社會危害性，完全符合敲詐勒索罪的構成要件，應以敲詐勒索罪定罪處罰。

可以看出，爭議雙方的焦點主要集中在行為人是否有非法占有的故意，是否有敲詐勒索的行為以及政府能否成為敲詐勒索的對象等問題上。

三、評析意見

筆者較為同意第二種觀點，認為以上訪為由向政府施壓，借機索要財物的行為符合敲詐勒索的犯罪構成。

（一）對行為人是否具有非法占有故意的分析

有學者認為：“上訪是一種正當的維權途徑，其出發點在于希望使自身所受損失得到補償，不存在不法目的。要求補償的數額，即使超過了實際所受損失，其出發點也并非是不法占有，而多是出于自身求償的需要。”[1]此觀點有一定的合理性。上訪確為公民維權的正當途徑，依據刑法理論，行為人為了行使自己的權利，使用脅迫手段實現其應有權益的行為不應評價為敲詐勒索。絕大多數的上訪者是因為遭遇不合理的對待或對某項政策、公權行為不滿才走上上訪道路的。如上訪者以上訪向公權機關施壓，其目的是為了實現其合法訴求，此時不應認定行為人有非法占有的故意。

但如案例所述王某的行為，其在訴求均已得到合理處置，且已對處置結果并無異議的情況下，仍不斷以進京上訪為要挾，向當地政府索要財物，此時應推定其有非法占有的故意。因為任何一項權利的行使都有其邊界，當其權利所涵蓋的權益得到滿足后，此項權利所擁有的行權行為就應“有所收斂”，如仍“放任不羈”，當行使權利的“手”越過權利的邊界時也就觸犯了法律。

（二）對政府是否能夠成為敲詐勒索對象的分析

《刑法》第274條在描述敲詐勒索犯罪時提到“敲詐公私財物”，既包括私人財物亦包括公共財物。由此可見敲詐勒索的行為對象除個人外，也應包含可支配公共財物的國家機關。有學者提出，“政府等公權力機關具有相對個人的強勢地位，且上訪者脅迫的對象是工作人員而不是政府，因此政府不能作為敲詐勒索的被害人。”筆者并不認同此觀點。

1.憲法規定，“黨和國家的根本宗旨是全心全意為人民服務”。以人民政府為代表的公權力機關是人民群眾的服務機關，雖然公權機關具有自然人難以企及的豐富資源，但資源使用規則的法定性及使用目的的公益性都使得公權機關難以將這一“優勢”發揮出來，所以政府等公權機關并不具有所謂的“強勢”地位。

2.政府等公權力機關的構成主體是人，是廣大公務人員。正是廣大公務人員各司其職的工作才保證了公權力機關的有效運行，公務人員是公權力機關的重要組成部分，其在處理上訪問題時代表的是公權機關，而不是其個人。同時，公權機關不具有物質人格屬性，其自身不能思考，更不可能有自主意識。團體意識來源于團體中每位成員或該團體決策組成員的意識，團體意識雖不是個人意識，但它是個人意識的匯集、碰撞和共識。所以，上訪者脅迫公務人員時，公務人員的個人意識受到強制，當其個人意識通過既定程序上升為團體意識時，受脅迫的便是政府等公權機關。

（三）對該行為是否符合敲詐勒索罪客觀方面要件的分析

張明楷教授對敲詐勒索罪有一個經典描述：“敲詐勒索罪的基本行為結構是：對他人實行威脅—對方產生恐懼心理—對方基于恐懼心理處分財產—行為人或第三人取得財產—被害人受到財產損失。”[2]結合王某敲詐政府的案例，筆者認為，其行為是符合敲詐勒索罪的基本行為結構的。

1.王某實施了威脅行為，也使得對方產生了恐懼心理。當前，信訪維穩是各地方政府的工作重點之一，尤其是在“兩會”等敏感時期更是將其作為工作重中之重。公務人員在處理非訪工作時稍有不慎便會招致紀律處分，在“王某非訪事件”中當地干部已有十余人因此受到紀律處分。上訪壓力已使大多數基層干部疲憊不堪，甚至已經到了“談虎色變”的程度。王某作為該地的“老上訪戶”，其對信訪規則了如指掌，其故意利用信訪工作的制度漏洞，以進京上訪為手段，要挾當地干部，如不能滿足其利益要求，其將在敏感地區鬧訪，地方干部會因信訪維穩工作不力而招致紀律處分。公務人員因王某的上訪行為承受著工作和處分的雙重壓力，精神受到強制，自然也對王某的上訪行為產生恐懼心理。

2.政府基于恐懼實施了處分財產的行為。如上所述，雖然政府等公權機關的社團屬性決定其不具備產生恐懼的物質人格條件，但代表公權機關的公務人員因王某的上訪行為產生了恐懼心理，當公務人員通過既定程序將個人恐懼上升為團體恐懼時，政府便處于模擬人格狀態下的恐懼狀態。有觀點認為，在該案中遭受直接經濟損失的是政府，直接受到上訪威脅的是公務人員，這是兩個主體，不符合犯罪構成的同一性原則。筆者認為此案中遭受損失的主體與受到威脅的主體看似不同，實則為同一主體。敲詐勒索罪中的脅迫是以惡害相告，以使對方產生恐懼心理。行為人揚言將要危害的對象，可以是財物的所有人或持有人，也可以是與他們有利害關系的其他人。受王某上訪行為威脅的公務人員雖不是政府財物的所有者，但其是政府財物的支配者。公務人員因王某的上訪行為產生恐懼心理，當公務人員通過既定程序將個人恐懼上升為團體恐懼時，公務人員作為政府財產的支配者，為消除恐懼威脅，便會用政府財物滿足上訪者的利益要求。部分地方政府出現的“花錢買息訪”怪像的原因就在于此。

（四）對該行為的社會危險性分析

從制度層面上看，該行為嚴重阻礙我國的法治進程，部分信訪者繞開法律途徑，通過非訪形式脅迫政府借用公權力滿足個人不當訴求，嚴重影響了法律的權威性，長此以往，會導致群眾不再相信法律，直接影響到了法治中國的建設進程。同時，這種借信訪牟私利的行為還會使公眾對信訪制度產生質疑，非訪者大多懷著“會叫的孩子有奶吃”的錯誤想法，認為只要“鬧”，政府就會害怕妥協，就會滿足其私利，此舉對那些依法解決問題的群眾造成了極大的不公平，當信訪權逐步淪為部分人的牟利工具時，社會大眾就會對信訪制度的合理性產生懷疑。

從社會層面上看，該行為嚴重擾亂社會秩序，部分信訪人員為了向政府施壓，會采用集體示威游行、打橫幅、靜坐等方式，這嚴重影響了正常的交通秩序和機關辦公秩序，部分地方甚至出現過打砸政府機關的惡性事件。部分信訪者還通過網絡散布不實言論，以期取得不明真相群眾的同情和聲援，通過輿論綁架政府，把政府推向輿論火山，從而達到脅迫政府動用公共資金滿足其個人利益的不法目的。

信訪是國家賦予公民維護自身合法權益的權利，而某些不法分子卻把它當成牟取不當利益的工具。目前非正常信訪問題的不斷涌現，基層政府迫于越級上訪“一票否決”的壓力，往往會使用“花錢買平安”的策略解決上訪問題。上訪者也正是利用了地方政府面臨的此種息訪困局，以非正常上訪行為威脅政府，迫使政府滿足其非法利益需求，其行為社會影響惡劣，符合敲詐勒索的犯罪構成，應以敲詐勒索罪定罪處罰。

注釋：

[1]陳輝：《群眾上訪行為能否觸發敲詐勒索罪》，載《法制博覽》2015年6月（下）

[2]張明楷：《刑法學》，法律出版社2011年第4版，第869頁。