“《大學法》”視角下的臺灣地區大學自治

劉東東

摘 要：大學自治是大學治理的核心，是現代化大學發展的保障。臺灣大學自治的進步與教育法律的發展密切相關。作為臺灣重要的教育法律之一，“《大學法》”頒布時間早、歷時較長、經過多次修改逐步完善成型，在臺灣大學自治的發展過程中起到了推動與保障的作用。對“《大學法》”發展歷史的回顧與特征的分析，有利于增進對臺灣大學自治的認識，進而為大陸大學自治的建設和發展提供借鑒。

關鍵詞：臺灣；大學自治；“《大學法》”

臺灣大學自治在教育法律的作用下，圍繞大學法律地位、人事制度、利益相關者權益保護等核心問題的討論和規定，得以進步和發展。“《大學法》”是臺灣高等教育領域的基本法律，頒布于1948年，歷經多次修改，逐步發展成為臺灣最重要的教育法律之一。“《大學法》”不僅保留了大陸法系法律文化的傳統，同時借鑒、吸收了英美法系的經驗。對“《大學法》”發展歷程的回顧及內容分析，不僅可以增進對臺灣地區教育法律發展狀況的了解，而且可以通過“《大學法》”的視角思考臺灣地區大學自治的發展。

一、“《大學法》”的歷史沿革

1912年，時任民國教育部總長蔡元培負責起草了民國第一部規范高等教育的法律——《大學令》。受德國大學發展模式、管理理念影響，該法體現了大學自治、學術自由的思想，制定了教授治校的管理模式，肯定了私立大學的法律地位，明確了“教授高深學術，養成碩學閎材”的人才培養目標。從1912年頒布至1924年廢除，《大學令》經過一次修改，取消了各個學科的教授會、保留了評議會，而其他內容基本沿襲，這為民國初期現代大學的創立和發展提供了良好的制度保障。《大學令》關于人才培養目標、人事組織管理、學術自由等規定在后來的《大學法》中得到了延續。1929年7月，國民政府公布《大學組織法》《專科學校組織法》。后來，臺灣教育管理部門先后公布的《大學規程》《專科學校規程》等法規，除廢止董事會制外，基本上發展、完善了此前的《大學令》和《國立大學條例》，并且得到比較嚴格的執行。隨后，國民政府出于“黨政”的考慮頒布了一系列教育法律，包括《私立學校規程》《國民體育法》等，為《大學法》的立法工作奠定了基礎。

1948年，國民政府頒布的《大學法》體現出濃厚的政治色彩，大學的組織規定為國民黨專政，這些法規具有“黨意超民意、行政凌駕立法、管理體制高度集中”等特點，臺灣地區高等教育被政黨思想和政治舉措所控制。可見，這一時期，行政命令高于教育法規，控制著高等教育的發展，而《大學法》則淪為“空頭文件”，未能發揮應有的作用。二十世紀七八十年代初，臺灣當局對“《大學法》”進行數次修改，一方面是由于大學外部環境的變遷，特別是政治氣候的變化，另一方面源于大學發展的內在需求，即臺灣大學進入快速發展時期，大學各利益相關者的主體意識覺醒，需要通過法律的方式進行調控。隨著臺灣渡過“戒嚴”時期，社會各方面發生了巨大變化。為了滿足新時期高等教育的發展需求，臺灣教育管理部門修改了“《大學法》”“《私立學校法》”，并頒布了“《師資培育法》”，臺灣地區形成了以“《憲法》”為根本，“《教育基本法》”“《大學法》”為龍頭，“《學位授予法》”“《國立大學校院校務基金設置條例》”“《空中大學設置條例》”等一系列法律法規為支撐的高等教育法律體系。進入21世紀以來，“《大學法》”修改頻次增加、修訂周期縮短、內容得以不斷完善，在“司法院大法官”的配合下，有效保障、推動了臺灣地區大學自治的發展。

二、 “《大學法》”的主要內容

及保障大學自治的作用

“《大學法》”中所指的“大學”為“依法設立并授予學士及以上學位的高等教育機構”，其他類型的學校則有專門的法律規定。在大學類型方面，“《大學法》”第四條規定：“臺灣大學分為‘國立’、直轄市立、縣（市）立（以下簡稱公立）及私立。”每種類型對應相應的設立標準和管理方式，這是臺灣大學系統化管理的重要舉措之一。“《大學法》”通過對大學法律地位的界定、人員組織管理的規定、與“大法官”解釋制度的積極協作，為適應大學發展規律不斷被修訂和完善，進而保障了臺灣地區大學自治的發展。

（一）大學法律地位的界定

“《大學法》”第一條第二款規定：“大學應受學術自由之保障，并在法律規定范圍內，享有自治權。”以法律規范的形式明確了大學的基本職能，肯定了大學自治的合法性。大學自治的前提和基礎是明確大學的法律地位。大學法律地位是指大學作為法律關系主體所屬的法律類型、主體資格，以及享有的權利和義務。大學法律地位最終體現在具體的法律關系中，而這些關系的法律性質不同，大學的法律地位也就不同。在臺灣地區，大學法律地位的界定經過了一系列過程。傳統上，臺灣公立大學在法律上屬于公共營造物。公共營造物是指“公務法人”掌握在行政主體手中，結合一定的人與物所成立的組織，持續性地為特定公共目的而服務的組織。換言之，大學屬于行政機關的下屬單位，政府通過行政管理的方式直接對大學進行管理。大學該類型法律地位的定位源于德國的“特別權力關系”理論。“特別權力關系”是國家基于行政管理的需要，為了達到行政法上的特別目的，在一定權力關系基礎上，于特定范圍內對行政相對人具有概括或不確定的支配權力，行政相對人有無條件服從的法律義務[1]。在這種情況下，大學作為行政部門的分支，在人事管理、財務支出，甚至日常教學中都要接受管制，大學自治就無從談起。

隨著“特別權力關系”理論的發展，大學的內部關系被劃分為基礎關系與經營關系。基礎關系是指法律行為主體的法律關系的產生、變更與消減，如學生的學籍注冊與畢業。該法律關系適用法律保留原則，也就是說權利主體可以以法律為依據提起司法訴訟。而經營關系則是指公共行政機關為達到目的所采取的其他行政內部措施，主要是指學校的內部管理措施，如宿舍的管理、學生的紀律處分等。該法律關系屬于內部行政管理，當權利主體要求權利救濟時，只能采用行政救濟的方式。基于高校活動的特點，這兩種法律關系的劃分很難清晰地界定權利范圍，兩種關系都涉及高校的自主權、學生的基本權利、教師基本權利等。公共營造物所認定的大學的外部關系主要是指與行政機關的關系。它將大學視為行政機構的附屬機構，其關系適用于內部行政關系，致使大學與外部行政單位產生糾紛時，只能運用內部行政救濟的手段進行處理，司法救濟的手段被排除在外而成為法律的“真空地帶”，不利于大學的自治權與學術自由的保障。因此，將公立大學設置為“公共營造物”的做法，無法適應大學發展的需要，無法滿足教育主體基本權利受保護的訴求，容易導致權利救濟的缺失，特別是在處理大學與行政機構的關系過程中，大學獨立自主的地位最容易被忽視。

為有效保障大學自治、實現大學各利益相關者的權益，有學者提出用公立大學“公法人化”取代“公共營造物”的法案。將臺灣公立大學劃入“公法人化”的提議符合德國行政法中的“重要性理論”。該理論突破了以往的“特別權力關系”理論，認為凡是涉及主體基本權利的行為與判決都可以通過司法援助進行救濟，而大學的內部規章也應與上位法相一致，不得違反上位法的規定，保障了學校各個主體的基本權利，更重要的是涉及大學自治的法律保障。而反對該法案的學者認為，公法人的定義不甚明確，與私法人的區分困難，在實際運作上有其困難，而且公立大學公法人化后關于有關機構如何對其監督，缺乏相關規定[2]。之后，學者又產生了對“公法人”和“行政法人”的爭論。縱觀有關臺灣地區大學法律地位的爭論，雖未形成統一認識，但不可否認的是這些爭論主要是圍繞著“保障大學自治”這一核心命題進行的。無論是實務界還是學術界，他們對于大學法律地位的認識是逐步深入的，而大學自治也在這一系列討論過程中得到了發展。

（二）大學人員組織的管理規定

人員組織管理是大學自治的重要內容。在學校組織方面，“《大學法》”第八條規定：“大學置校長一人，綜理校務，負校務發展之責，對外代表大學；并得置副校長，襄助校長推動校務，由校長聘任之，其人數、聘期及資格，由各大學組織規定之。”該條文肯定了校長對內總領全局、對外代表學校的最高領導的法律地位。此外，法律還規定：“校長之資格，依有關法律之規定，并得由外國人擔任之，不受‘《國際法》’‘《私立學校法》’及‘《就業服務法》’有關‘國籍’及就業規定之限制。”這反映出臺灣地區大學發展的全球化視野、國際化戰略和高度的對外開放水平。在校長選舉方面，公立高校校長的選拔采取民主選舉的方式，通過校長遴選委員會選舉產生，校長遴選委員會的成員包括校務會議推舉、校友代表，以及所屬地方代表；私立高校校長則由校董事會選舉產生。“《大學法》”第九條規定：“新任公立大學校長之產生，應于現任校長任期屆滿十個月前，由學校組成校長遴選委員會，經公開征求程序遴選出校長后，由教育管理部門或各該所屬地方政府聘任之。”

校務會議是臺灣大學在吸收和借鑒別國經驗基礎上組建的大學內部組織，在日常管理中發揮著舉足輕重的作用。“《大學法》”第十五條規定：“大學設校務會議，議決校務重大事項，以校長、副校長、教師代表、學術與行政主管、研究人員代表、職員代表、學生代表及其他有關人員代表組織之。”同時，“《大學法》”第十六條還列舉了校務會議的主要職責包括校務發展計劃及預算，組織規程及各種重要章則，學院、學系、研究所及附設機構之設立、變更與停辦等事務等。大學是一個典型的利益相關者組織，校長遴選委員會和校務會議按照一定比例由各方利益相關者組成。大學在進行校長選舉和具體日常校務管理中聽取各方意見，調和了各方力量的利益，符合現代大學多元化治理模式的理念。

教師是大學利益相關者中重要的群體，教師隊伍的建設和發展直接關系大學的未來。為有效管理教師隊伍，“《大學法》”進行了專門規定，將部分權力歸于大學自治的范圍。“《大學法》”第二十條規定：“大學教師之聘任、升遷、停聘、解聘、不續聘及資遣原因之認定等事項，應經教師評審委員會審議。”為有效保障高校教師權利，“《大學法》”規定設立“教師申訴評議委員會”，擴大了高校教師的權益保障途徑。這些規定不僅有利于教師隊伍的穩定和發展，而且對推動大學自治與學術自由起到了積極的作用。

（三）“大法官”解釋的積極協作

現行于臺灣地區的大法官解釋制度，初設于1947年，主要承擔解釋“憲法”及“法令”的職責。經過多年發展，“大法官”會議不但可行“憲法”與“法令”的解釋權，更組成“憲法法庭”審理政黨違憲案件，成為臺灣地區政治法律制度最重要的組成部分之一，在世界各國家和地區的政治法律制度中，可謂獨樹一幟[3]。當對“憲法”的規定、適用、判決等有異議時，“中央”或地方機關、“立法委員”、法官以及人民可以根據具體程序規定申請“司法院大法官”解釋，其法律效力與“憲法”等同。“司法院”不是最高法院，不受理具體的訴訟案件，所以“司法院大法官”不能以法庭的方式進行解釋，會議議決也是臺灣“釋憲”制度區別于其他憲法解釋制度的首要特征。[4]

在教育領域，“大法官”解釋有效支持、配合“《大學法》”的落實和發展，推動了大學的自治。在高校與外部行政主體法律關系方面，第380號和第450號“大法官”解釋突破了以往外部行政行為對于高校自主權的限制，明晰了教育行政機關的行政范圍，對“《大學法》”第一條“大學應受學術自由之保障，并在法律規定范圍內，享有自治權”的規定進行了具體解釋，且回應了“憲法”中所規定的高校自治權的要求。大學與立法機構之間并非行政與立法的關系，大學自治并非法律所創，當現行法律存在空白時，大學依然能在“憲法”的支持下制定校規來實現[5]。在大學內部關系中，為明確學生受教育權和高校自治權的關系，相繼出臺了第382號和第684號“大法官”解釋。第382號解釋突破了“特別權力關系”的藩籬，開始以“重要性”理論為依據，將學生與高校的關系分為基礎關系和經營關系來處理有關糾紛，凡涉及學生身份的重大問題都可以通過司法途徑進行解決。此外，第382號解釋涉及學生權利保障的問題，在提交“行政法院”審議前，須有校內申訴的途徑，這一規定不僅促進了校內申訴制度的建立，同時有利于豐富學生救濟方式。同時，為平衡大學的自治權，第382號解釋認可了大學在招生、成績評定等方面的專業判斷，行政機構或法院審判的內容則集中在學校規定的違法審查、程序進行等方面的問題，肯定了大學的專業性。

2011年發布的第684號“大法官”解釋是在第382號“大法官”解釋基礎上的進一步修訂。針對大學生權利救濟內容的進一步拓展，凡學生的基本權利受到侵害，學生就可以采取行政訴訟的方式來維權。此外，該號“大法官”解釋對學生的基本權利進行解釋，包括上課自由，使用學校公共設施及選課自由等，并賦予了學生組織自治的權利等。該解釋挑戰了教育法學中的基礎關系和經營關系二分理論，標志著特別權力關系理論在臺灣高校與學生關系領域的進一步消亡[6]。但也有人擔心，大學生對大學可以不受限制地提起訴訟，而法院能從實體上真正給予救濟的可能性并不大。[7]

（四）適應大學發展規律，不斷修訂完善

“《大學法》”經過幾十年的發展，其中伴隨數次修訂。最早的修訂在1972年，最近的修訂在2011年，期間共有8次大的修訂，其中進入21世紀以來就修訂了5次，2003年的修訂幅度最大。回顧“《大學法》”的修訂歷程，1972年“《大學法》”的首次修訂將高等教育分為大學系統、職技系統和師范系統，并按照現代大學理念增設了學分制度的條款。這是“《大學法》”先進性與科學性的體現，但同時存在保守性、政治性過強的意味。例如，關于軍護與軍訓教官的規定引起了社會各界特別是大學內部的重大討論與爭議。1994年的修訂是“《大學法》”的重要轉折，奠定了現行版本的基本框架。伴隨政治環境的變化和大學自治意識的增強，大學自治和學術自主這兩條重要的原則被寫入了“《大學法》”，成為臺灣地區大學發展的里程碑。同時，仿照德國、日本，臺灣提出公立大學的“公法人化”，它直接關系到政府角色的轉變、大學自治的明確。雖然有關“公法人化”的提議并未達成共識，保留在修正草案之中，但也是“《大學法》”的重大進步，為大學爭取了一定的自治權。2005年修訂后的“《大學法》”形成了六章、四十二條法律條文，其中有關校長的遴選成為亮點，并將大學分為不同的類型，按照類型的劃分進行管理，這是大學自治的重大體現。

進入21世紀以來，隨著高等教育的快速發展，為有效回應現實需要，“《大學法》”的修訂頻率增加，不斷與時俱進，結合大學發展規律，與教育政策有效協作。目前，臺灣地區大學校長的遴選、選舉方式最早就是自下而上由民間發起的，為適應社會對大學發展提出的要求，而后得到了臺灣教育管理部門的肯定，并在“《大學法》”的修訂中得以補充肯定[8]。“《大學法》”都是在一定教育政策背景下及時進行修訂的，這不僅維護了“《大學法》”的法律權威地位，使其成為政府管理與大學自治的硬性規定，而且為避免良性違法、維護大學自治發展創造了良好外部環境。

三、對大陸教育立法保障大學自治的啟示

（一）提高教育立法技術

立法技術指規范性法律文件規定的知識、經驗、規則、方法、技巧，包括法律文件的內部結構、外部形式、概念、術語和語言[9]。首先，回顧“《大學法》”的發展歷程，不斷修訂與完善是其最大特點，這是保證“《大學法》”適用性與權威性的重要舉措。相較而言，大陸高等教育法律建設起步晚、發展快，高等教育的快速發展使得內容陳舊的法律規范無法滿足其發展需要，應對已有教育法律及時進行修訂與完善。雖然我國《高等教育法》第十一條規定了“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理”，第三十二條至三十八條分別從招生比例、專業和學科設置、教材選擇、科學研究、國際交流等方面對大學自治進行了規定，但是未對大學人事組織、財政管理等方面進行明確規定，難以適應大學自治發展的要求。同時，以《學位條例》為例，它是我國改革開放以來最早出臺的教育法律，距今已有30多年，其內容存在爭議。例如，將學位的獲得與學生的道德品行建立起實質性聯系，這樣的聯結是否適當，需要進一步審視與思考[10]。可喜的是，《學位條例》的修訂工作已經啟動，但這只是我國高校教育法律修訂的開端，還需繼續努力。其次，“《大學法》”的概念表述準確、術語運用得當。孟德斯鳩指出，法的用語要求是能對每一個人喚起同樣的觀念。這就要求法律語言的準確性。準確性是法律法規最基本的風貌和要求，是法律法規的靈魂和生命。法律法規的語言準確與肯定才能完好的表述和記載特定主體的立法意圖、立法目的和準確的體現有關立法政策，使法能夠為人們正確認識和理解，并保證得到有效實施。《高等教育法》第六十條規定：國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經費為輔的體制，使高等教育事業的發展同經濟、社會發展水平相適應。該規定所指的“相適應”的標準很難衡量，一方面，沒有可以量化的標準，另一方面，容易造成高等教育經費投入保障問題的模糊化。此外，一些教育法律法規存在用語含糊、可操作性差等問題，在法律責任的描述中大量存在“情節嚴重”“重大事件”“重大社會影響”等詞，不利于人們正確地理解法律內容。這種表述不清的狀況致使教育領域的法律訴訟很少以教育法律為依據進行斷案，這也是教育法律權威性不足的原因之一。

（二）明確高校的法律地位

大學的法律地位不僅涉及大學外部法律關系的確定，而且包括大學內部法律關系的明確，這是劃分大學自主權范圍的前提與關鍵。從我國已有的教育法律條文中看，大學具備法人資格。依據我國《民法通則》，法人分為企業法人、事業單位法人、機關法人和社團法人，其中，事業單位法人是指從事非營利性的各項社會公益事業，擁有獨立財產或經費的事業單位，包括文化、教育、衛生等公益事業單位。《教育法》第三十一條規定：“學校及其他教育機構具備法人條件，自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格。”此外，《高等教育法》第三十條規定：“高校自批準設立之日起取得法人資格，高等學校的校長為高等學校的法定代理人。”高校培養人才、研發技術、服務社會的三項基本職能決定了它作為法人應有的公共性、公益性、教育性等特征。人們容易對教育公益性與“不得以營利為目的”的理解產生誤區，“不得以營利為目的”并不是教育公益性的內在規定，也不是教育公益性所固有的一種性質，而是法律賦予它的一種性質，一種外加的性質[11]。正如上文所述，高校的法律地位包含高校的權利與義務的內容，教育法律所規定的高校作為法人而享有的自主辦學權則是高校獨有的法律權利，該權利是高校發展的核心，也是近年來大陸高校教育改革的重點領域。此外，按照資金來源的不同，高校可以分為公立高校與私立高校。大陸僅僅將高校歸為事業單位法人的做法欠妥，可以借鑒臺灣將高校歸于“公務法人”的做法。這樣可以解決政府教育權力與學校自主權利的劃分范圍的問題，政府與高校之間形成外部行政關系，擺脫以往由于內部行政關系所造成的司法審查障礙。同時，這為高校自主改革提供了法律依據，可以在規定范圍內充分發揮辦學自主權、提升學校發展水平。

（三）保障大學利益相關者權益

大學是典型的利益相關者組織，當其發揮自治權的同時需要有效保障其他利益相關者的權益。以學生的權利為例，我國《高等教育法》第六章是關于高校學生的規定，其內容多從學生行政相對人身份的角度出發，鮮有對學生權利的規定。雖然，2006年修訂的《普通高等學校學生管理規定》第五條規定了學生在校期間的權利，但這些規定的操作性與實踐性較差。有權利必有救濟，但關于學生權利救濟途徑與救濟方式也未能建立有效的法律解決機制，導致學生權利在受到侵害時很難依靠行政救濟或司法救濟的方式來維護。反觀臺灣“《大學法》”，它為平衡學生權益與大學自治權利的可取之處在于授權與限權并行，即對大學招生權、學籍管理權、學生學習權、參與校務管理權等授予明確、規制清晰、程序與實體并重[12]。從利益相關者的角度出發，應當明確學生的權利，為學生參與學校事務提供途徑，扭轉以往被管理者的身份，參與到學校的日常事務之中，使學校管理者能夠聽到學生的聲音。同時，應拓展學生權利的救濟方式與途徑，建立程序性的法律規范，使學生的合法權益得以保障。

參考文獻：

[1]沈壽文.關于特別權力關系理論的爭鳴[J].云南大學學報（法學版），2004（17）：19-23.

[2]周慧蕾.試析臺灣地區公立大學組織改造的趨勢及啟示[J].臺灣研究，2013（2）：59-64.

[3]袁圣明.臺灣地區“大法官”解釋制度初探[J].江西財經大學學報，2004（3）：80-83.

[4]姚秀蘭，丁紅梅.臺灣地區“司法院大法官釋憲”制度研究[J].外國法制史研究，2013：492-524.

[5]李學永.臺灣地區大學自治和法律保留之關系[J].行政法學研究，2010（4）：80-86.

[6]張冉，申素平.臺灣地區大學生救濟權利的最新突破：第684號“大法官”解釋評析[J].復旦教育論壇，2012（10）：55-60.

[7]周慧蕾，孫銘宗.論大學自主權與學生權利的平衡——從臺灣地區司法實踐切入[J].行政法學研究，2013（1）：86-92.

[8]黃俊杰.從臺灣經驗論大學校長遴選的幾個關鍵問題[J].清華大學教育研究，2002（3）：1—10.

[9]周旺生.立法學[M].北京：法律出版社，2000：450-453.

[10]馬懷德.學位法研究——《學位條例》修訂建議及理由[M].北京：中國法制出版社，2014：10-14.

[11]勞凱聲.面臨挑戰的教育公共性[J].教育研究，2002（2）：237-248.

[12]鮑嶸.《高等教育法》學生事務條款的修訂與完善——以臺灣地區“《大學法》”為借鑒[J].教育發展研究，2011（5）：23-27.

編輯 吳婷 校對 朱婷婷