濰坊市“六步法”實施農業水價綜合改革的實踐與探究

趙文玲 孫國臣 華維娜

(1.濰坊市水利事業發展中心,山東 濰坊 261061;2.濰坊市農業技術推廣中心,山東 濰坊 261061)

濰坊市位于山東半島中部,地勢南高北低,南部為低山丘陵區,中部和東部為洪積、沖積平原區,北部濱海地區地勢低平,沿海灘涂廣闊。涉農縣(市、區)主要為濰城、坊子、寒亭、峽山等4個區(開發區),青州、諸城等6個縣級市,臨朐、昌樂2個縣。濰坊市水資源嚴重不足,人均水資源占有量為262m3,僅為全國水平的1/8,是個嚴重缺水的城市。建設與發展節水農業是突破障礙解決水資源短缺問題的最重要的途徑,實行農業水價綜合改革是保障節水農業順利發展的最重要的舉措[1]。

1 農業水價綜合改革歷程

濰坊市農業水價改革總任務為737.7萬畝,自2014年,濰坊市在安丘市開展了農業水價綜合改革試點,為全面推進農業水價綜合改革積累了寶貴經驗。2016年,在諸城市、安丘市、高密市、臨朐縣、昌樂縣5個縣(市)小農水重點縣項目區同步開展農業水價綜合改革探索[2]。2017年后持續穩步推進,經過多年改革,截至2021年底,累計完成改革面積546.4萬畝,完成總任務的74%。2022年是改革的收官之年,按期完成新增改革面積191.3萬畝,737.7萬畝的改革總任務全部完成。

2 前期改革存在的問題

2017—2021年,濰坊市有序實施農業水價綜合改革,完成年度改革任務,改革成效顯著,項目發揮了節水效益,但仍存在一些問題。

a.工程措施不夠完善。受資金限制,大中型灌區骨干工程計量設施安裝不夠完善,小型灌區和末級渠系等精準計量設施安裝覆蓋面不大。

b.水價機制不夠完善。部分大中型灌區骨干工程未完成改革后的成本監審,田間工程實行政府指導價、協商定價機制不夠規范。

c.部分縣(市、區)剩余改革任務較多。2017年制定的《濰坊市農業水價綜合改革實施方案》原計劃2024年全市完成全部改革任務,2021年根據國家、省、市部署調整計劃,2022年完成改革任務,部分縣(市、區)剩余改革面積較多,還需加大力度,全面推進。

3 “六步法”推進改革的實踐

總結前期改革的經驗,2022年濰坊市創新改革方式方法,以目標為導向,借勢借力,雙向推動,全面推進。橫向建立多部門協同推進機制,結合小農水重點縣、高標準農田建設、灌區續建配套等項目優勢,縱向實行市、縣兩級同步推進機制,探索建立強化目標意識、部門協同推進、科學規劃實施方案、規范實施工程建設、完善機制建設、嚴格驗收工作的“六步法”改革模式。

3.1 強化目標意識

濰坊市政府印發《濰坊市農業水價綜合改革實施方案》,明確各年度實施計劃、改革任務,制定路線圖,明確改革目標。市級水利、發展改革委、財政、農業農村四部門(以下簡稱四部門)聯合印發《關于深入推進“十四五”時期農業水價綜合改革工作的通知》,統籌規劃“十四五”改革目標,明確各項任務及工作責任,明確2022年完成改革任務。2022年,濰坊市政府將農業水價綜合改革列入黃河流域生態保護和高質量發展工作要點等多項重點工作,高位調度。2月,市級水利部門印發《關于盡快開展農業水價綜合改革工作的通知》,明確2022年計劃新增改革面積191.3萬畝,完成總改革任務驗收面積的80%,并將改革任務目標分解到各改革實施縣,統籌推進各項改革任務。

3.2 部門協同推進

市級四部門聯合印發《關于協同推進濰坊市農業水價綜合改革工作的通知》,制定《濰坊市農業水價綜合改革工作方案》,方案明確改革工作的總體要求、工作原則、四部門的工作職能及工作要求,進一步統一思想,提高認識,加強部門聯合,形成改革定力,扎實推進改革工作。同時市級四部門聯合建立改革工作臺賬,明確改革推進目標、工作措施及完成時限,并實行月調度、季總結、半年匯報制度,動態掌握改革進程,推進改革落地實施。

3.3 科學規劃實施方案

3.3.1 做好前期規劃工作

水利部門組織各改革實施縣(市、區)對照改革任務,對項目區提前謀劃,合理部署,因地制宜實施改革。對大中型灌區進行摸排,完善灌區渠首、骨干工程與田間分界點的計量設施,按照應安盡安的原則,配套完善計量設施。對井灌區開展摸排,結合高標準農田等項目,合理確定項目區,對照改革任務,確定改革措施。同時對往年改革項目區進行梳理,查漏補缺,對計量設施進行維修養護,完善相關機制建設,健全改革長效機制。以諸城市為例,2022計劃新增改革面積31.3萬畝,項目區涉及5個鎮,通過實地調研,項目區主要為泵站灌區和機井灌區,結合項目區實際,選定189眼機井和22座揚水站,在井灌區安裝機井遠傳功能超聲波流量計,泵站灌區加裝超聲波流量計,同時對歷年項目區進行梳理,14個鎮街配套移動式流量計,中型水庫灌區配套安裝渠道便攜式流量計,并在渠首或分界計量點安裝雷達流量計,為實現諸城市范圍內灌溉用水按方計量打下基礎。

3.3.2 科學謀劃實施方案

市級四部門做好實施方案編制指導工作。水利部門牽頭負責實施方案的規劃及編制,做好計量設施的配套及水權分配等指導工作;發展改革委做好水價成本測算及水價機制的形成等指導工作;農業農村部門做好高標準農田的建設管理指導工作;財政部門做好精準補貼和節水獎勵的發放等指導工作。縣級四部門對照改革的各項任務要求,制定改革實施方案。按照協同推進工作機制,市、縣兩級四部門開展方案評審工作,科學謀劃改革工作,推進項目落地見效。以昌邑市為例,2022年度計劃改革面積為9.8萬畝,位于峽山水庫昌邑灌區和申明亭揚水站灌區。綜合分析項目區基本情況,對照改革各項任務目標,確定主要實施內容:為兩處水庫灌區泵站配置泵站用多普勒流量計及外夾式或插入式超聲波流量計(28處),為峽山水庫灌區配套干渠雷達式流量計(4處),為4個鎮配套手持渠道流量計,對66處機井數據系統進行維修升級等,完成農業水價改革培訓宣傳,進行農業用水總量控制,完善田間工程管護,建立農業水價形成機制,進行精準補貼和節水獎勵等。

3.3.3 配套完善計量設施

配套完善項目區計量設施,要明確計量設施選配原則[3],以滿足功能、經濟適用和便于推廣為核心,在有條件、有示范作用的地方配備流量計,實現精準計量。一是完善大中型灌區取水監測計量體系建設。根據《山東省水利廳關于加強大中型灌區取用水管理的通知》要求,完善大中型灌區骨干工程渠首、跨行政區域的干支口門、與田間工程分界點的供水計量設施,進一步摸排重點中型以上灌區渠首在線計量設施安裝情況,完善全市13處重點中型以上灌區渠首在線計量設施。2022年,共配套安裝雷達多普勒流量計、管道超聲波流量計、便攜式手持流量計等灌區計量設施154套。二是配套安裝田間工程計量設施。在泵站出水管安裝外夾式超聲波流量計、移動式計量設施等,計量各鎮提水灌溉用水總量。對井灌區采用當地群眾易于接受的測水量水方式和方法,選取典型機井安裝水電雙控超聲波流量計,其他機井采取以電折水的計量方式,實現計量措施覆蓋全部改革區域。2022年共配套安裝泵站灌區、井灌區管道超聲波流量計、機井水電雙控器、便攜式手持流量計等計量設施1477臺(套)。

3.4 規范實施工程建設

根據市級四部門專家對實施方案的評審意見,水利部門及時做好實施方案批復工作,由縣級水利部門牽頭組織實施。項目建設實行“四制”管理,嚴格按批復的建設方案組織施工[4],嚴把設施質量關和施工質量關,完成工程項目建設工作。加強資金管理,資金存于縣級財政賬戶,專款專用。工程完工、試運行合格后,縣級水利部門牽頭開展項目完工驗收,并根據《濰坊市農業水價綜合改革工作驗收辦法》,聯合縣級四部門開展縣級初驗,初驗合格后,由縣級四部門聯合申請,開展市級驗收。

3.5 完善機制建設

3.5.1 健全農業水價形成機制

市級水利部門聯合市級發展改革委,多次召開工作推進會,并開展現場調研,分級對大中型灌區開展成本監審工作,市發展改革委核定大型和重點中型灌區骨干工程農業供水價格,縣發改局(經發局)核定一般中型灌區骨干工程農業供水價格,制定大中型灌區農業用水終端水價,并出臺價格指導意見。以臨朐縣為例,臨朐縣共有5座大中型水庫灌區,其中冶源水庫灌區和嵩山水庫灌區為重點中型灌區,丹河水庫灌區、大關水庫灌區、沂山水庫灌區為一般中型灌區。2022年以前,灌區農業終端用水采取協商定價方式,各大中型灌區灌溉協會或用水者協會根據灌溉面積、年綜合灌水定額、工程管理人員工資、電費、維修養護等費用,計算出工程運行維護成本終端水價,由受益村村民代表會議協商通過后,制定協議水價,以正式文件下發實行[5]。2022年,為進一步規范水價形成機制,市發展改革委核定并公布冶源水庫灌區和嵩山水庫灌區骨干工程定額內和超定額農業供水價格;縣發改局(經發局)核定并公布丹河水庫灌區、大關水庫灌區、沂山水庫灌區骨干工程定額內和超定額農業供水價格,核定5個灌區農業用水終端水價,終端自流水價0.29元/m3,加壓水價0.40元/m3,農業執行水價達到運行維護水平。

對井灌區采取協商定價形式明確供水價格,形成政府定價與政府指導、協商定價相結合的價格機制。以寒亭區為例,由區發改局牽頭,街道、村(居委會)全程參與,聘請第三方勘測公司強化業務指導,通過精準調研摸排,科學測算核定,出臺分片區農業水價運行維護成本、全成本指導意見,在全市率先制定出臺最新的農業用水終端價格指導意見。注重民主協商,由村委會通過“陽光議事日”與用水戶自主協商確定最終水價,并召開村黨支部和村民委員會聯席會議、村民代表會議進行表決通過,形成《農業用水協議價格報備表》。

3.5.2 健全農業水權制度

建立農業用水初始水權制度,嚴格落實農業用水總量控制和定額管理制度,縣級根據農田灌溉用水指標,按照“總量控制,定額管理”的原則[6],根據作物種植結構、灌溉定額等因素,適當比例(5%或10%)預留后,確定縣級初始農業水權和畝均水權,按有效灌溉面積將農業水權逐級分解到基層用水組織或用水戶,并以水權證的形式確權。同時市級制定并印發《濰坊市水權交易管理實施辦法》,積極推進水權交易制度的建立。

3.5.3 強化取水許可管理

全市承擔灌溉功能的33處大中型灌區均已辦理取水許可證。同時全面開展農業灌溉機電井取用水專項整治工作,農業灌溉機電井以行政村、街道等為單位辦理了取水許可證。

3.5.4 配套精準補貼和節水獎勵機制

從水價改革的實踐看,節水獎勵政策的實施增強了群眾在定額內用水的意識,推進了農業節水灌溉的發展。精準補貼的實施,在確保不增加農民負擔的前提下,使農業水價達到了運行維護成本[7],從而保障工程良性運行。根據具體情況,濰坊市鼓勵各改革縣(市、區)大膽創新,建立與節水成效、調價幅度、管護情況、財力狀況相適應的精準補貼與節水獎勵機制。改革縣(市、區)均制定出臺了符合各自實際的精準補貼與節水獎勵辦法,2022年改革縣(市、區)安排精準補貼與節水獎勵資金210萬元,根據獎補辦法及時籌措到位,有效調動了基層用水組織參與改革、實施節水的積極性。

3.5.5 規范工程所有權和使用權

工程產權和使用權按照“誰投資、誰所有,誰受益、誰負擔”的原則,各改革實施縣(市、區)明晰了工程產權和管護權主體,簽訂管護協議,規范工程所有權和使用權。2022年,落實管護主體面積191.3萬畝,落實農民用水組織、村集體等管護主體1612個,同時積極推行農業用水信息化管理,完善農業水價改革信息化平臺,提高管理水平和工作效率,實時掌握農業灌溉狀況。

3.5.6 提高灌溉水有效利用系數

濰坊市強化灌區建設管理工作,“十三五”期間,投資2.2億元開展峽山水庫灌區續建配套節水改造項目,進一步提升灌區管理水平。積極開展節水型灌區和標準化規范化灌區創建工作,臨朐縣丹河水庫灌區和嵩山水庫灌區成功創建國家級節水型灌區。積極做好春灌和秋灌等工作,實現農業用水計量收費,保障糧食安全。同時通過多年實施的農業水價綜合改革,濰坊市2022年農田灌溉水有效利用系數達0.6645。

3.6 嚴格驗收工作

3.6.1 制定計劃,分階段推進

根據《山東省農業水價改革工作驗收辦法》,結合濰坊市實際情況,市級四部門聯合印發《濰坊市農業水價綜合改革工作驗收辦法》,明確驗收的依據、條件,驗收內容、評分標準,驗收組織,驗收流程等,為驗收工作的開展提供依據。

市級四部門制定《濰坊市農業水價綜合改革驗收工作方案》,明確市級四部門組成綜合考評小組,委托第三方開展市級驗收。驗收主要采取聽取匯報、查閱資料、查看現場等形式,對歷年改革項目進行現場抽查,同時統籌兼顧泵站灌區、水庫灌區、機井灌區、田間工程等,明確驗收計劃及時間節點,分階段推進驗收工作。

3.6.2 創新機制,一體化推進

實行聯席會議+視頻培訓+現場督導的一體化驗收推進機制,通過開展聯席會議,市級四部門協商解決工作中的問題和困難,對縣級自驗工作進度慢的及時督促,并提供技術指導;召開農業水價綜合改革工作培訓和推進視頻會,市級對驗收工作的要求進行解讀,指出存在的問題,并提出指導性建議;市級四部門在組織專家對第三方驗收工作進行考評的同時進行現場督導,發現問題,及時指出,限期整改,確保農業水價綜合改革科學規范實施。

3.6.3 完成驗收任務,通過省級復核

2022年度,濰坊市完成驗收面積595.8萬畝,完成總面積737.7萬畝的80.77%,完成年度驗收任務,其中4個縣(市、區)全部完成改革任務驗收,其他8個縣(市、區)完成2021年及之前累計改革面積的驗收工作,剩余20%驗收工作2023年完成。2023年1月,省級對改革驗收情況開展抽查復核,濰坊市滿分通過抽驗。

4 改革成效

2022年,濰坊市完成改革面積191.3萬畝,完成全市737.7萬畝改革總任務,滿分通過省級抽驗。

通過農業水價綜合改革,項目區灌溉周期縮短,澆水及時,肥料的利用率提高,作物增產,灌溉自動化程度大幅度提高,灌溉、耕作用工量普遍降低,節約了大量的勞動力,經濟效益、社會效益和生態效益顯著;在項目區初步形成了農業水價合理、工程設施完善、水資源管理嚴格、獎補機制健全、運行管理到位的農業水價綜合改革工作體系,為促進農業高效用水和農業可持續發展,助力鄉村振興打下了堅實基礎。

5 政策建議

5.1 進一步落實改革實效

改革任務完成后,項目區應進一步鞏固完善體制機制,加強計量設施的使用及運行維護監管,探索建立適合的管護制度[8],探索在不增加農民負擔的情況下,通過一系列技術和政策等手段,讓用水戶自愿、自覺、自主地節約水資源[9],進一步推進農業節水。

5.2 持續建立精準補貼和節水獎勵長效機制

2023年,中央財政對實施的改革項目繼續給予資金支持,改革實施縣(市、區)應充分利用資金,結合已有的精準補貼和節水獎勵辦法,對項目區進行更加合理化、規范化、精細化的精準補貼和節水獎勵,探索建立適時適地的市場化補償機制[10],進一步調動農民節水積極性。

5.3 進一步強化用水管理機制

進一步加強農業用水管理,嚴格落實農業灌溉用水總量控制和定額管理,科學核定用水定額,及時將指標分解到用水主體,同時加大宣傳力度,增強群眾節水意識。

6 結 語

農業水價綜合改革涉及部門多,歷時長,需要各部門配合,濰坊市探索建立強化目標意識、部門協同推進、科學規劃實施方案、規范實施工程建設、完善機制建設、嚴格驗收工作的“六步法”改革模式,完成改革任務,提升項目區的灌溉功能,強化項目區水利基礎設施建設,提升農業用水效率,是落實節水優先政策的重要舉措。本文在總結實踐經驗的同時提出建議,旨在為相關工作提供借鑒。