日本收入相關型獎學金政策探析

徐涵

摘 要：2016年，日本將階段性導入“一人一號”制度，讓居民擁有統一編號的身份證，對社會保險、稅務等個人信息實現一元化的統一管理。在此制度下，日本文部科學省致力于緩和差異的獎學金政策有了實現的平臺與可能，計劃在2018年推出更具人性化、彈性化的收入相關型獎學金政策。文章通過深入分析“一人一號”制度與收入相關型獎學金政策出臺的背景、政策理念、政策設計和面臨的問題，以期為我國改革與完善國家助學貸款制度提供有益的借鑒。

關鍵詞：日本“一人一號”制度；收入相關型無利息獎學金；收入相關型獎學金

國家助學貸款在高等教育領域扮演著至關重要的角色，是促進本國高等教育均衡發展、保障機會均等的重要舉措。21世紀以來，日本的貸予性獎學金①政策發生了新的變化，為緩解愈發嚴重的畢業生還貸壓力、提高貸款回收效率，2012年首次嘗試了“收入相關型無利息獎學金”，使獎學金還貸模式發生了質的改變，是其嘗試從“抵押貸款模式”逐步轉向“收入相關貸款模式”②的重要實踐，而新一輪的獎學金政策改革將在全新導入的“一人一號”（My Number）制度的契機下發生更為深刻的變化。

一、日本“一人一號”制度的提出及其相關政策理念

（一）“一人一號”制度提出背景

1.導入國民番號制度的現實需要

國民番號制度相當于我國的居民身份證制度。在此制度提出以前，日本居民雖然有各種證件，如員工證、學生證、保險證等，但唯獨沒有全國統一的有法律意義的身份證，能進行個人身份證明的最常用證件則是圖章印鑒和健康保險證。而現代都市生活的節奏越來越快，現行的身份證明的低效現狀已經不能滿足現實所需。2008年，日本民主黨在《民主黨稅制改革行動計劃——構建“公平·透明·理解”》中提出：為構筑更健康、更高效的社會保障環境，需要準確把握體制內部數據，導入番號制度是非常必要的[1]。2009年，日本自民黨與公明黨在提交的《2009年度稅制修訂大綱》中再次呼吁政府召開納稅者番號相關討論會，導入納稅者番號制度。[2]

2.國家IT戰略改革的進程需要

2007年，日本國家IT戰略部的新時代電子行政服務計劃推動小組在“日本IT政策改革一攬子計劃”與“IT政策改革重點計劃”的基礎上首次提出將“行政電子服務設計”作為今后工作的重點改革項目[3]；2010年，國家IT戰略部在《新信息通信技術戰略》中提出：我們將在確保個人信息賬號安全的前提下，形成與各省、市以及地方政府互通有無的行政制度電子化系統，并初步決定將于2013年導入國民ID制度。[4]

（二）“一人一號”制度導入過程及相關政策理念

2010年2月至5月，日本內閣機關國家戰略室召開了“社會保障·稅收番號制度相關討論會”，該討論會以上述納稅者番號制度與IT戰略討論成果為基礎，確定了番號法的基本方向。2013年5月24日，日本第183次國會通過了《行政手續辦理之號碼識別利用相關法（番號法）》，使“一人一號”制度從法律上得到了強有力的保障。日本政府于2015年10月下達通知：凡持日本居住證的公民，均需辦理“一人一號”登記錄入與申請手續。申請審查通過后將獲取一張My Number卡，自動生成的12位卡號具有唯一性，可用于居民的身份證明，并將于2016年1月正式投入使用。信息終端的配套服務將于2017年1月完成，屆時，居民可以直接通過網絡手段，自由查閱相關行政手續辦理記錄以及詳盡的個人信息。

“一人一號”制度的導入，主要有以下三個優勢。第一，提高行政效率。該制度導入能大大縮減行政部門處理日常事務的時間，使高效率核對信息資料、高效率完成登記錄入等工作成為可能，避免不必要的重復勞動，節省辦公資源。第二，便利居民。居民到相關行政部門辦理手續時不再需要填寫繁瑣的文書類資料，減輕了居民負擔。另外，居民還可以直接通過網絡第一時間掌握自己所需辦理事務的相關進程，并及時接收到行政部門所發送的各項通知。第三，實現社會公平公正。政府將更容易掌握個人所得、行政部門處理事務的完成度等情況，能有效避免行政漏洞，及時為有困難的民眾提供支援與詳盡的幫扶方案。

具體說來，“一人一號”制度主要服務于三大領域：一是社會保障，包括對國民養老金、雇傭保險、醫療保險、社會福利、各類生活保障等的資格確認、資金交付與發放；二是稅收，包括居民向稅務局提出的確定款目申報書、相關調查書的登記，以及稅務局的內部事務的處理等；三是災害應急，包括對受災地區援助資金的分配與發放，對受災地區居民生活再建設的援助金計劃與安排等。另外，還包括大學生勤工儉學的相關手續辦理，學校獎學金的申請與返還；家庭主婦兼職臨時工的相關手續辦理；兒童申請福利，以及為兒童接種疫苗的相關手續辦理等。[5]

二、日本收入相關型獎學金政策

（一）政策出臺背景

1.日本大學生家庭經濟和畢業生就業現狀

第一，高等教育給家庭帶來的負擔越來越沉重。近年來，日本經濟發展較為遲緩，在整個社會經濟發展緩慢的背景下，日本家庭收入正逐漸減少，而上大學的成本卻不斷攀升。日本總務省官網數據顯示，從2000年到2012年期間，日本家庭（兩人以上的家庭）平均月收入由56.3萬日元下降到53.6萬日元；而日本國立大學的學費從47.9萬日元漲到53.6萬日元，私立大學的學費從79.0萬日元漲到85.9萬日元[6]。2014年，日本東京地區私立大學教職員組織聯合會發表的《私立大學新生的家庭經濟負擔調查報告書》數據顯示：從2008年到2014年，對入學的費用支出感到“負擔重”的家庭均占到9成以上[7]。而高等教育開支的壓力感不僅普遍存在于低收入家庭中，中等收入家庭也逐漸對教育的支出感到負擔沉重。[8]

第二，大學生源結構單一。盡管日本高等教育的普及率和入學率名列世界前茅，但高入學率并沒有和大學生生源的多樣化成正比。政府層面也期望能有更多的社會人士回到大學深造、提高自身競爭力，為社會創造出更有價值的財富。然而，據2009年OECD的相關調查數據，各國年齡在25歲以上的大學入學者比例平均為20%，而日本僅有2%的社會人士進入高等教育機構學習。[9]

第三，大學生畢業后的就業情況不容樂觀。經濟的不景氣帶給畢業生巨大的就業壓力，日本總務省《2007年就業結構基本調查》顯示，在15～34歲的社會人士中，非正規雇傭人數達416萬人（約占總就業人數的26%）。而大學畢業后，30～50歲的已工作者年收入在300萬日元以下的占到總人數的1/3。[10]

2.收入相關型無利息獎學金政策的出臺

日本獎學金為貸予性獎學金，共分為兩大類型：一類是無利息獎學金（畢業后只需償還本金），一類是有利息獎學金（畢業后需要償還本金和利息）。無利息獎學金的申請很看重學生成績，要求績點3.5以上才有資格申請，家庭收入也是考量之一，根據不同的家庭收入、大學類型等，申請到的獎學金額度也不同；而有利息獎學金的申請對成績要求沒有那么嚴格，家庭收入的考量也更寬松。

2012年，日本JASSO學生支援機構③出臺了收入相關型無利息獎學金政策，并將此類型獎學金歸入無息獎學金中，成為其重要組成部分。目的是讓家庭貧困的學生能安心上大學、完成學業，避免貧困學生因完成學業后需面臨的還貸壓力而放棄上大學的機會，或因在就讀大學時考慮到還款壓力而中途放棄學業的情況。為了提高貸予性獎學金回收率，將學生償還獎學金的還款時間與學生畢業后個人收入掛鉤，對于畢業后年收入未滿300萬日元的學生，可以延緩還貸時間，直至年收入滿300萬日元后才開始按月償還本金。

在該獎學金出臺前的無利息獎學金需要學生畢業后便開始還款，緩沖期為6個月，對于經濟特別困難的學生，也可以根據其年收入情況而延緩還款時間，但最長不得超過10年。新出臺的收入相關型無利息獎學金則沒有設置還款年限，并與個人所得直接掛鉤，設定還款的年收入下限（300萬日元），更加人性化地考慮到了貧困學生的實際情況。

在滿足無利息獎學金申請條件的前提下，只需符合學生家庭年收入不滿300萬日元（稅前）便具有收入相關型無息獎學金的申請資格。享受的資助額度與無利息獎學金一樣，覆蓋面涉及日本大學、短期大學、高等專科學校以及專修學校。與無利息獎學金不同的是，收入相關型無利息獎學金不向研究生開放，且還款方式有所變化。新的收入相關型無利息獎學金出臺后，取得了一定的成效：2011年獲得無利息獎學金總人數為36萬人，2012年為38萬人，2013年為43萬人，2012年政策出臺后無利息獎學金申請人數增幅8%。[11]

（二）“一人一號”制度下收入相關型獎學金政策的設計

2012年，JASSO出臺的收入相關型無利息獎學金政策雖然取得了一定成效，但也受到社會各界的質疑。按現行的收入相關型無利息獎學金制度規定，對于年收入剛好停留在300萬日元左右的畢業生來說仍然存在不小壓力，因為年收入一旦超過300萬日元，哪怕只超過1日元也要按規定每月償還1萬～3萬日元。[12]

2013年，日本文部科學省以“一人一號”制度的導入為前提，開始改革現行的收入相關型無利息獎學金，計劃在2018年推出應用覆蓋面更廣、更為緩和的收入相關型獎學金政策。2013年，日本國會發布了收入相關型獎學金政策相關法律；2014年，開始著手構想與設定能與“一人一號”掛鉤的子系統，以及相關政策的制度設計；2015年，向各大高校發文通知，宣傳相關政策理念，繼續規劃獎學金政策的系統基礎與系統開發，10月開始進行綜合運用測試；2016年，預啟用獎學金政策，解決系統研發的細節問題，并試行系統；2017年，計劃與“一人一號”同步實現信息終端的運用；2018年，正式開始在全國范圍內實行該政策[13]。收入相關型獎學金政策將滲入到兩大類型獎學金（無利息獎學金和有利息獎學金）的還貸進程，實現更加彈性化的聯動返還型貸款制度，初步的構想方案如下：對有相關需要的學生開放申請名額；申請通過后，JASSO將通過“一人一號”系統獲取還貸者的個人收入信息；JASSO將根據今后還貸者的個人收入所得調整并確定每月需要償還的金額，并通知還貸者；確定好月返還額后，將實現直接從還貸者的銀行賬戶中扣取相應金額[14]。與現行的收入相關型無利息獎學金相比，新政策有較大改進，規制更嚴謹，也更人性化，更加有助于貸款的回收。具體來說，現行的收入相關型無利息獎學金（圖1左）要求畢業者在年收入達到300萬日元后便開始每月返還固定的一筆費用，直至本金償還結清，而這筆固定費用對于收入剛剛超過300萬日元的工薪者來說是不小的一筆開支；“一人一號”制度下的新型收入相關型獎學金（圖1右）則是根據個人收入情況來決定每月返還額度，隨著收入的增加，返還額才會相應增加。[15]

（三）面臨問題

新政策的出臺同時也伴隨著一系列問題的出現。

第一，關于獎學金的對象問題。若將該政策也應用到有利息類獎學金中，惠及所有獎學金申請者，將利于整體掌控獎學金的回收情況，緩解滯納拖欠的情況，同時也能讓兩類獎學金得到公平對待。但另一方面，由于有利息類獎學金占比較大，其資金來源主要有日本政府的財政撥款（占總額的40%）、大學生貸款的償還額、向其他機構的借貸和部分民間資助。如果在有息貸款類獎學金中導入該政策，可以預見返還金總額會減少，則會影響到獎學金來源的穩定性。

第二，關于個人收入還款臨界值的設定問題。設定固定的還款收入臨界值，創設穩定的還貸政策，可以消除還貸者不安定的心理因素。而一旦設定好還款收入臨界值后，可以預見將出現很多剛畢業者由于收入未達到臨界值，可能會在很長一段時間處于零還貸狀態，這樣勢必會影響到JASSO獎學金事業的存續，因此必須考慮財政重組、財政措施變更等問題。不排除會使處于該政策下的畢業生產生依賴的心理，為逃避或拖延還款而在臨界值上動腦筋。

第三，關于免除繼續還貸責任的問題。國外對于收入相關型獎學金的通常的做法是對經過20～25年仍未還清貸款者將免除其還貸責任。例如，英國對經過25年或到50歲時（不論何時借貸）仍未還清所欠貸款，但一直履行還貸責任的助學金借貸者，可免除其還貸責任。這樣的做法能避免在無力償還者身上耗費不必要的回收成本，但此舉措的設定很難甄別個別利用該政策的極端行為，不能排除存在違背道義而逃避還款的可能。

三、日本收入相關型獎學金還貸機制對我國的啟示

我國自從實行高校擴招以來，高等教育收費制改革逐步深入，教育成本分擔機制中的學生資助政策也有所改革，其中包括國家助學金貸款政策。而貸予性獎學金實施的成功與否的關鍵之一是其資金回收機制，它是該資助方案的命脈，資金的充裕程度和學生申請比例的高低都系于此。從此次日本貸予性獎學金政策的新改革中，可以看出其還貸模式發生了質的變化，愈加傾向于和個人收入掛鉤的彈性化還貸取向，為高收入的畢業生提供了快速還貸的途徑，為低收入的畢業生提供了安全網。這一系列的嘗試對我國助學金還貸提供了很好的參考模式和有益借鑒。

（一）設定合理的分期還款額度

學界存在著這樣的聲音：隨著獎學金“市場”的擴大，學生的未來債務也隨之增加，有可能產生“獎學金名義下的貧困經濟”[16]。而與固定分期還款的方式相比，按收入比例還款方式對學生產生的心理壓力較小，還能有效緩解拖欠還款的情況。日本現行的收入相關型無利息獎學金制度不能算真正意義上嚴謹規制的制度，該制度最大的瓶頸在于固定的分期還款模式，因而新的收入相關型獎學金政策導入更彈性化地與個人收入所得掛鉤，突破了僵化的局面，給予畢業生進入社會后足夠的緩沖期。目前，我國助學金貸款覆蓋人群多來自貧困家庭，特別是農村地區，2014年中國社科院發布的《社會藍皮書》中指出：畢業2個月后，城市出身的高校畢業生失業率為12%，而農村出身的高校畢業生失業率高達30.5%[17]。這成為部分大學生面對助學貸款無法正常還款的重要根源之一，如果能從改善還款途徑入手，導入彈性化的還款制度，對加強社會公平公正也有重要意義。

（二）建立可靠有效的資金回收機構

日本有獨立的法人機構全權負責經營、管理獎學金的投入、分配與回收等工作，即JASSO學生支援機構。其優勢在于不受行政或利益沖突的干預，可按照社會的真正需求和經濟運作的相關規律來獨立管理獎學金事務，其效率更高、針對性更強。我國中央政府和各省、地區政府雖然設有專門的學生貸款管理中心，但實質上僅是一個管理與協調機構，具體負責貸款資格審查、發放、回收的是學校與經辦銀行。這樣容易導致責任過于分散，學生貸款回收效率較低。鑒于日本的經驗，我國可以考慮建立全國性的學生貸款管理機構，并利用現代網絡管理技術將數據處理化繁為簡。目前，我國高校學生申請助學貸款的手續十分繁雜，需要在原籍開證明，通過學校申請后，還需到學校所在派出所開具證明等。

（三）制定可行的制度保障

要進行合理分期還款，必須要精確掌握公民的個人收入信息，這就需要相應的制度保障。日本“一人一號”制度的導入，實現了稅收、個人收入等監管透明化，為收入相關型獎學金政策的實施提供了強有力的制度保障，同時讓收入相關型獎學金有了實踐的可能性。大學生資助政策研究的權威學者張民選教授認為，我國最為理想和可能的是通過社會保險部門回收貸學金[18]。筆者認為從中國社會保障制度改革的趨勢和進展看，未來的貸學金回收管理甚至部分基金的來源都應該爭取與社會保險聯系在一起，可以通過養老保險或者醫療保險來實施。而與社會福利掛靠需要強有力的制度推行與保障，人民最為關心的可能是個人信息安全問題，應在保障個人隱私與信息安全的前提下提出切實可行的制度來解決與相關福利部門的對接難題，并出臺相關法律保護制度的推行與實施。總之，我們還需要通過多方努力構建一個適合中國國情的、適應中國教育發展需要和學生實際需要的教育金融服務框架體系。

注釋：

①日本獎學金概念與我國的獎學金概念不同，屬于貸予性獎學金，相當于我國的國家助學貸款。

②“抵押貸款模式”與“收入相關貸款模式”由助學貸款研究方面的權威專家伍德霍爾（Woodhall）和齊德曼（Ziderman）提出，抵押貸款模式要求學生在特定期限內償還一定數額，通常以月為單位；收入相關貸款模式則是將償還額數與收入相聯系，并在此基礎上執行還貸責任。

③JASSO學生支援機構隸屬于日本文部科學省，其前身為日本育英會，于2004年改組為現在的學生支援機構，是日本助學貸款實施的重要組織機構。

參考文獻：

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[4]首相官邸.高度情報通信ネットワーク社會推進戦略本部.新たな情報通信技術戦略[EB/OL].http：//www，kantei，go，jp/jp/singi/it2/100511honbun.pdf，2013-06-03.

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[13]文部科學省.資料1 柔軟な「所得連動返還型奨學金制度」の主な論點について[EB/OL]. http：//www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chousa/koutou/057/attach/1348187.htm， 2015-07-29.

[14]學生への経済的支援のあり方に関する検討會.柔軟な「所得連動返還型奨學金」の制度について[R].文部科學省，2013：1.

[15]文部科學省. 學生への経済的支援の在り方に関する検討會（第11回） 配付資料[EB/OL]. http：//www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chousa/koutou/057/gijiroku/1348186.htm， 2015-07-29.

[16]岡村稔.奨學金はどこへ行く[J].現代思想，2012，40（4）：5.

[17]李培林，陳光金，張翼.社會藍皮書：2014年中國社會形勢分析與預測[M].社會科學文獻出版社，2013：197.

[18]張民選，李榮安.高等教育機會均等與大學生資助政策變遷及新的挑戰[J].上海高教研究，1997（12）：32.

編輯 呂伊雯