生態檢察權簡論

方印 李會朋

摘 要：檢察機關作為國家法律監督機關，在生態保護方面應如何發揮作用是一個重要問題。生態檢察權的價值主要體現在有能力對抗環境污染破壞者，促使政府與法院對環境違法行為整治的重視，體現憲法賦予的法律監督職能。在工作內容上主要體現在提起或督促或支持環境公益訴訟，提出環境檢察建議，參與環境影響評價，參與生態環境糾紛的調解、參與生態法治教育宣傳等五個方面。

關 鍵 詞：生態檢察權；生態保護；檢察權；環境保護

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）10-0094-07

收稿日期：2016-06-20

作者簡介：方印（1969—），男，貴州甕安人，貴州大學法學院教授，碩士研究生導師，貴州大學人口·社會·法制研究中心研究員，貴州省環境與資源法研究會副會長，研究方向為民法、環境與資源法、防災減災法；李會朋（1989—），男，法學碩士，湖北省公安縣人民檢察院檢察官，研究方向為環境與資源法。

基金項目：本文系2012年貴州省哲學社科規劃項目“環境侵權損害賠償救濟制度體系化研究”的階段性成果，項目編號：12GZYB04；2013年貴州省首屆教育科學規劃重點項目“高校環境保護與生態文明建設通識教育讀本編撰”的階段性成果，項目編號：2013A064；2012年貴州大學文科重點學科及特色學科重大科研項目“環境侵權損害賠償救濟制度體系化研究”的階段性成果，項目編號：GDZT2011002；貴州大學法學院省級重點學科法學學科之生態法學方向申報建設課題。

生態保護是一項系統性和社會性很強的公益事業，關系到國家經濟的發展和社會的穩定。但目前我國生態環境形勢仍然十分嚴峻，因此，生態破壞的范圍在擴大，程度在加劇，危害在加深，總體上生態惡化加劇的趨勢還未得到有效遏制。 生態環境的保護不僅僅需要個體的力量，更需要公權力的介入。司法是維護社會公平正義的最后一道屏障，在生態環境保護方面，如果司法層面沒有相應的改進，則所有的努力都無法成為最終的結果。檢察機關作為國家公權力的代表和重要的司法機關在生態保護中應發揮重要作用。

一、生態檢察權的含義及主要特征

從邏輯上推理，只有厘清檢察權的含義及生態的概念，才能明確生態檢察權的概念。由于在多數情形中“生態”一詞是與“環境”一詞連用，因此本文所言的生態檢察權與環境檢察權也在相同意義上使用。①

（一）生態檢察權的含義

從《憲法》第129條的規定來看，我國檢察機關就是法律監督機關。檢察機關作為法律監督機關必然享有與之相對應的權力——即檢察權。檢察權是國家權力的重要組成部分，是由法律賦予檢察機關的各項職權總和。檢察權的具體內容由國家法律加以規定。關于檢察權的性質，目前學界從不同的理論角度以及實踐（法律實證、司法改革實踐）視角對檢察權的性質進行了探討，形成了不同的觀點。有人認為檢察權是法律監督權，也有人認為檢察權屬于行政權，[1]還有人認為檢察權屬于司法權，[2]更有人認為檢察權具有司法和行政的雙重屬性，甚至有人認為檢察權是一種具有司法性與行政性的法律監督權。筆者以為，檢察權本質上是法律監督權，檢察機關是國家專門設立的并為我國憲法明確規定的法律監督機關。從檢察機關的各項職責來看，檢察權具有監督法律實施的特點。盡管檢察權的內容是豐富的，但檢察機關無論是行使檢察偵查權、公訴權，還是行使訴訟監督權，都具有防止公安機關、法院濫用權力，維護法律正確實施的作用。檢察機關與審判機關、公安機關之間形成職責明確、互相制約、互相配合的關系。這些都不同程度體現著法律監督的性質。[3]從生態學的角度上講，生態是指生物在一定自然環境下生存和發展的狀態。目前，“生態”主要與“環境”連用，組成“生態環境”一詞。生態保護是環境保護的重點與基礎，生態保護在多種場合中被當作環境保護的代名詞。本文中“生態”與“環境”相當。作為檢察權的下位概念，生態檢察權固然屬于檢察權的一種，是為了適應生態文明法治社會建設的需要，或者說為了環境保護的需要而產生的一種檢察權。生態檢察權的含義，是指檢察機關在環境保護和生態文明建設中充分行使國家賦予的法律監督權。

（二）生態檢察權的基本特征

生態環境保護問題的廣泛性、復雜性與多樣性，決定了生態檢察權的復雜性及難操作性。具體而言，生態檢察權主要有以下幾個特征：一是復合性與專門性共存。生態檢察權是復合的檢察監督權。自然資源的廣泛性與多樣性意味著資源權利、義務及責任主體的非單一性。可以說，就政府部門而言，檢察機關要面對幾乎所有的政府生態環境主體監管部門，其業務的精細化與業務對象的多樣性使得生態檢察權的業務應向精細化與專門化方向發展。簡言之，生態檢察權不同于慣有的檢察權，其業務開展既有廣泛性與復合性的特征，也具有針對生態環境專業性、專門化的特點。二是重疊性與多層性共存。檢察權的內部設置是以訴訟模式的劃分為導向的。以現有模式看，生態檢察權不僅與預防職務犯罪的職權重疊，還與民刑部門的職權相重疊，因此，生態檢察權即使集合現有的檢察監督各部門的職權范圍，仍有不足之處。因此生態檢察權要有所作為，就必須先解決在哪些方面可以作為。生態檢察權具有一定的層次性，主要涉及生態環境違法行為的公訴及生態環境違法犯罪行為的監督職能，而每一個職能又包括許多具體的權能。簡言之，生態檢察權具有重疊性與多層性共存的特點。三是立法的空白與司法的創新凸顯。檢察監督不同于立法機關監督、政府行政監察以及黨的紀律監督。檢察權首先面對的是案件及法律適用，事后監督是檢察權的基本特征。生態檢察權的行使顯然不能以事后監督為主，因為生態環境的保護必須具有前瞻性與預防性，生態一旦遭到破壞往往難以補救和恢復，即使是事后追究有關責任人的民事責任與刑事責任，對于已經破壞的生態環境也沒有任何實質意義。但是，對于人的責任監督是以造成某種不利后果為前提的，以預防為主的、對未實行行為進行監督，目前在立法上仍有很大的空白。生態檢察權著眼于預防和前瞻性的保護，在立法與執法上都存在許多空白，。但依法監督是法治文明的基本內涵，生態檢察權的內容與范圍需要法律進一步明確。這就需要進一步修改、補充、完善現行有關法律及其實施細則。正是因為目前法制建設中的諸多空白，因此需要檢察機關在生態文明理念下，依據憲法和有關法律，大膽進行生態檢察權的能動性與專門化的實踐探索，以充分發揮其在環境人權司法保障方面的職能，因而其試點性、探索性、創新性也就比較明顯。四是與環境審判權行使相比更有主動性與靈活性。檢察權不同于審判權，審判權多半是被動適用法律，環境審判權的能動行使會受到更多的限制。而生態檢察權是在發現生態問題時及時有效行使檢察權從而達到保護生態的目的。從法律監督的屬性來看，生態檢察權能動行使的空間比環境審判能動行使的空間要大。

二、生態檢察權的主要價值

我國作為發展中國家，生態問題相比發達國家更為突出，生態破壞行為隨處可見，但進入司法程序的卻不多，多數受害人因能力不足而不愿意提起訴訟。面對這樣的現實，檢察機關作為法律監督機關適時地介入生態環境的保護行使檢察權，適當延伸其法律監督職能，對國家利益、公共利益乃至個人利益的維護都會起著一定的示范作用。

（一）與公民力量相比優勢較強

相比起公民個人參與的力量、程度和影響，檢察機關有能力與破壞生態資源者對抗，并且可以造成很大的社會影響，引起法院或政府的重視。現在的生態破壞行為越來越隱蔽，公民個人往往顯得勢單力薄，檢察機關以公共利益代言人的身份參與生態保護，有利于避免受損害公民和破壞生態企業力量不對等的問題，可以有效遏制其對經濟利益的無限制的追求而損害生態利益的行為。此外，檢察機關具備中立的立場和豐富的法律經驗，在解決受害方訴訟成本、取證困難方面有著天然的優勢。

（二）代表國家監督干預的優適性

對于涉及公共利益的案件，更多的應體現出國家宏觀干預的必要性，檢察機關作為國家法律監督機關，是非常適合代表國家公權力來干預生態問題的。雖然檢察官的活動以公訴為中心，但其職能不僅僅限于刑事公訴，還可以從事與其代表國家、維護公益、維護法律秩序的職能相適應的其他活動，因此，要充分發揮其司法能動性，檢察機關針對生態問題行使檢察權的目的就是為了保護生態。我國立法上的缺陷和司法程序的缺位使得國家利益和社會公共利益常常處于被忽視的境地，雖然《民事訴訟法》第55條規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，但具體哪些機關、組織可以提起訴訟并沒有做出詳細規定，因此，檢察機關介入生態保護有其現實的必要性和緊迫性。檢察機關作為國家的法律監督機關，可以從保護公共利益和制止生態破壞行為的目的出發，運用公權力予以救濟。檢察機關行使檢察權介入生態保護，能夠有效保護好人類賴以生存的生態環境，這也是廣大社會公民對司法機關的熱切期盼。

（三）權威形象與公益目標的法治性

在生態環境日益受到破壞而我國相應的法律制度還不是很健全的情況下，檢察機關作為代表國家的獨立擁有法律監督職能的國家機關，更有義務介入到生態保護活動中去，以維護國家、社會和個人利益。生態文明與法治文明的結合是我國生態文明建設的基本路徑。

自新中國建立以來，國家、集體及公民個人構成了社會三大主體，而依據我國憲法規定，國家與集體對自然資源享有所有權，但正是兩種權力主體的政治化概念與實際權力主體（民法上的私人個體）的不一致，作為經濟理性人的實際權力行駛者使得生態責任主體缺位或保護不作為，才造成了自然生態環境的嚴重破壞。檢察權作為國家公共權力之一，在自然資源規劃、開發、利用、保護方面必然要行使法律監督權，從而發揮檢察機關在生態文明建設中應有的法治監督作用。

三、生態檢察權的主要內容

生態檢察權不能超出檢察機關的法定職責，但可以在檢察機關的職責之內盡可能地拓展。

（一）提起、督促提起或支持環境公益訴訟

公益訴訟是與私益訴訟相對而言的概念，公益訴訟起源于羅馬法，是指任何組織和個人都可以根據法律的授權，對違反法律、侵害國家利益、社會利益的行為，向法院起訴，由法院追究違法者責任的活動。[4]環境公益訴訟，顧名思義是指特定的國家機關和相關的組織或個人依據法律的規定，在環境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環境公共利益不受損害而向法院提起訴訟的制度。環境公益訴訟是抑制生態環境惡化，保護公民環境權益最有效的方法。無法可依仍然是公益訴訟的瓶頸。檢察機關如何有效行使權力提起公益訴訟，是公益訴訟能否繼續推動的關鍵。《民事訴訟法》第55條對公益訴訟作了明確規定，但《民事訴訟法》則沒有明確規定公益訴訟的主體。而我國新《環保法》也未明確規定檢察機關是公益訴訟的主體。從法理來看，檢察機關的公共利益代表者的身份決定其更適合提起環境公益訴訟，檢察機關的獨立性和職能優勢更利于提起環境公益訴訟。從實踐來看，檢察機關提起環境公益訴訟制度也具有自身的實踐基礎。自1996年以來，河南、山西、福建、山東、貴州、江蘇、江西等省檢察機關先后以法律監督機關的身份，作為國家利益和社會公共利益的維護者，在環境公益的維護等方面提起了公益訴訟，并取得了良好的社會效果。雖然目前我國檢察機關提起環境公益訴訟在地方法層面有了直接的制度性依據，但在國家法層面仍然缺乏直接（具體與明確）的法律依據，并且，即使檢察機關有權提起環境公益訴訟，也不能對所有的生態環境案件提起公益訴訟，因為檢察機關作為國家利益的代表，是維護國家利益的，如果使用大量的人力物力去進行公益訴訟，勢必影響檢察機關的其他職能，特別是基層檢察機關。因此，應該根據我國的具體國情，在不影響檢察機關行駛其他職能的情況下，對檢察機關提起公益訴訟的范圍作出必要的限制。檢察機關應依法督促環保部門或者其他依法負有環境監管職責的部門提起環境公益訴訟。督促起訴是檢察機關根據《憲法》和《人民檢察院組織法》所賦予的法律監督職能和社會實際情況的需要所進行的一種制度探索，訴訟法尚未加以規定，其理論基礎在于檢察權對國家和社會公益監管部門的監督。從實踐情況看，環保部門或者其他依法負有環境監管職責的部門怠于行使職責而不愿意提起環境公益訴訟的情況是客觀存在的。檢察機關以督促起訴方式參與到公益訴訟當中，有利于實現成本最小化、效益最大化，即檢察機關督促起訴有利于節省訴訟成本。并且檢察機關督促起訴有利于充分發揮訴訟主體的自主性和能動性。簡言之，檢察機關對于涉及侵害環境公益的民事案件，符合督促起訴條件的應當依法進行審查，并將審查結果書面告知環保部門或者其他依法負有環境監管職責的部門，督促其提起訴訟，維護環境公共利益。檢察機關支持環境公益訴訟，不僅是國家依法賦予檢察機關的法律監督職能，也是社會實際需要所進行的一種制度探索，而且也可以使因為某些特殊原因不能進入訴訟層面的當事人的合法權益得到了司法救濟。就環境侵權案件而言，環境侵害的對象經常是不特定的多數人，侵害具有廣泛性和后果不可預測性。由于環境侵害具有潛伏性、積累性、流動性、復合性等特點，公民個人進行訴訟難度大、困難多、力量薄弱。由于某些人身或財產權益受損害的案件受害人或受害人家屬無力主張權利或不知道如何正確主張權利，檢察機關主動為他們提供法律支持，變事后監督為事前主動介入，有利于避免矛盾升級，也有效地維護了弱勢群體的利益。此外，在公共環境利益受到損害時，檢察機關積極支持受害者起訴，加強了原告力量，有利于強力制止環境侵害行為。因為檢察機關的工作人員相對一般人而言，具有豐富的法律經驗，在支持提起環境訴訟方面能夠提供給當事人很大的幫助。支持當事人提起環境訴訟這種方式能夠更好地保障公共利益和弱勢群體利益，從而實現司法公正，取得良好的社會效果。

（二）提出環境檢察建議

2009年最高人民檢察院出臺的《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》第1條規定：“檢察建議是人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩定。在履行法律監督職能過程中，結合執法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監督，正確實施法律法規，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式。”該規定從檢察建議的提出原則、發送對象、內容要求、適用范圍、提出程序、制發主體、審批程序等方面作了明確規定，這對推動檢察機關立足法律監督職能，積極開展檢察建議工作，進一步促進法律正確實施具有重要意義。另外，《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第47條、第48條也對檢察建議的適用作出了具體的規定。 目前，檢察機關可以向環境保護部門發出檢察建議書，可以向地方政府機關發出檢察建議書，也可以向對生態環境造成污染的企業發出檢察建議書。在檢察機關提出公益訴訟尚無明確法律規定的情況下，發出檢察建議書是較為有效和有法可依的。檢察建議書的發出并不像提起公益訴訟那般占用過多的檢察資源，相反，由于檢察建議書的法律效力可以得到很好的執行效果。如昆明市在全國率先啟動了公檢法聯合環保部門執法的新機制，加大了對環境違法行為的打擊力度。昆明市人民檢察院成立了環境資源檢察處，對屢查屢罰、嚴重污染環境的昆明市錦洋化工有限公司發出《檢察建議書》，要求該企業在3個月內整改完畢，不進行整改或者整改達不到要求，將由檢察機關直接提起環境公益訴訟。因檢察機關的深度介入，該家企業董事會做出了整體搬遷、異地升級改造的決定。山東省博興縣檢察院也向環保部門發出了檢察建議書。該縣某企業使用化學物品清洗塑料編織袋，直接將清洗后的污水排放到河流，致使河流污染，導致農作物減產。在充分調查取證的基礎上，該縣檢察院向縣環保局發出了“關于集中清理整頓污染小企業”的檢察建議。縣環保局聯合其他相關部門將相關污染企業予以取締，維護了人民群眾的生產生活安全。[5]檢察建議是檢察機關為促進法律正確實施、促進社會和諧穩定，在履行法律監督職能過程中，建議有關單位完善制度、加強內部制約與監督、正確實施法律法規、完善社會管理與服務、預防和減少違法犯罪的一種重要方式，是檢察機關參加社會治安綜合治理的手段和形式之一。檢察機關不論是向企業還是向環保部門出具檢察建議書，都是在實現法律監督職能，既提高了各界的環保意識，也強化了職能部門依法行政和履職的觀念。與眾所周知的查辦案件相比，檢察建議書從細微處體現了檢察機關對國家和人民利益高度負責的精神。

（三）參與環境影響評價

環境影響評價是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。[6]實施環境影響評價，有利于從源頭上防止環境污染和生態破壞，使生產力布局和資源配置更加科學合理。環境問題一旦發生往往損失巨大，環境污染和破壞之后很難恢復，恢復的成本也十分昂貴，有些環境功能甚至不可逆。自工業革命以來，發達國家大都走的是“先污染后治理”的道路，在因環境問題付出慘重代價之后，才漸漸認識到各種環境要素是一個相互聯系的整體，環境污染和破壞都會造成嚴重后果，而且可能會經過相當長的復雜變化過程才顯現出來，一旦形成危害就很難恢復。即使對造成重大環境污染破壞的環境犯罪科處刑罰，也無濟于事，損害已經成為了事實。這就要求審慎注意人類活動對環境長遠的、全局的影響，防患于未然。因此，預防為主原則成為我國環境法的基本原則。預防為主原則屬于事前調整，被認為是現代環境保護的靈魂。檢察機關在環境檢察方面也要堅持“預防為主”的方針，發揮先期屏障作用，促使環境保護的重點真正從事后治理向事前保護轉變，強化從源頭防治環境問題，從源頭上扭轉環境惡化趨勢。“一旦此‘上游工程’運行順利，將可大大減輕下游公害糾紛處理上的負擔。”[7]在預防環境污染和破壞方面，檢察機關工作的重點應當放在監督開發行為的規劃和審批環節，通過有效的參與環境影響評價，保證各類規劃項目和建設項目決策的正當性以及合理性與合法性，促使環境保護和建設的重點真正從事后治理向事前保護轉變，強化從源頭防治污染，從源頭上扭轉環境惡化趨勢。總之，檢察機關作為國家法律監督機關，可以通過事前監督、事中監督以及事后監督實質性地參與環境影響評價，使得環境影響評價從形式上與實質上都符合法治評價的基本要求，這也是法治中國建設的應有之義。

（四）參與生態環境糾紛的調解

調解是指由第三者主持并促成發生糾紛的雙方當事人互相協商、達成協議解決爭議的活動。在當前構建和諧社會的大環境下，司法機關對于調解辦案方法越來越重視，檢察機關在履行法律監督職能過程中對于調解優先的原則更應加大使用。目前，由于我國環境保護法的可司法性不強，糾紛當事人不是首選通過訴訟途徑解決生態環境糾紛問題，大多數糾紛是通過調解手段予以解決的。實踐證明，強化調解在生態環境矛盾糾紛解決機制中的作用，可以將矛盾糾紛消滅在萌芽狀態，避免無止境的申訴，對于構建和諧社會具有重大意義。此外，檢察機關參與環境糾紛行政調解，積極配合環保部門依法合力解決環境糾紛，可以將環保部門的調解行為納入國家法律監督范圍，減少其權力尋租空間，實現調解的公平與正義目標，有利于減少甚至杜絕生態環境糾紛行政調解中的腐敗現象。另外，生態環境糾紛的雙方力量往往是不均衡的，受害人通常都是普通的老百姓，侵害方一般都是大中型企業，雙方的力量過于懸殊，以至于受害人無法維護自己的合法權益。在糾紛解決的過程中，受害人缺乏實力與侵害方對抗。加之，雙方當事人間的信息不對稱，侵害方往往掌握生產工藝、技術等資料，具有相應的監測能力；而受害人不僅缺乏相應的環境專業知識、監測手段和有關信息資料，也缺乏調查能力，取證比較困難，這些都使其在糾紛解決過程中處于不利的地位。因此，將人民檢察院調解機制引入到生態環境保護糾紛之中，是十分必要的。檢察機關參與生態環境糾紛調解可以采取以下方式：一是應通過加強與環保部門的協作（聯合調查，共同調解），充分發揮其法律監督職能的正能量及社會公信力高的優勢，從法律效果、社會效果和政治效果的多重角度出發，減少權力尋租的空間，提高當事人的滿意度；二是發揮檢察室和控告申訴部門的作用，構建與法庭、轄區司法所、調解中心和村調委會的調解網絡，在堅持調解自愿與合法的原則下，引入多元化的解決方式，使生態環境糾紛案件的調解解決更具活力。

（五）參與生態環境保護宣傳教育工作

加強環境保護教育提高公眾的環保意識，是保護生態環境、實現生態文明建設戰略目標的重要步驟。鑒于檢察機關特有的法律地位與較高的公信力，其參與有利于開展生態環境教育。長期以來，公眾對檢察機關公正執法、維護正義的形象有著普遍的信任和尊重，檢察機關已經在公眾心目中建立起了“立檢為公、執法為民”的良好形象，因此其對檢察機關的認同、信任和期待是客觀存在的。檢察機關作為法律適用的監督機關，有義務和責任提高公眾環境意識，通過對公眾環境法治思維與環境政策思維的引導，逐步實現公眾保護環境“從我做起”的法治教育氛圍。檢察機關參與到生態教育中去，主要是培養公眾的生態意識。目前在我國，公眾的生態意識還比較淡薄，如果缺乏生態意識的支撐，生態環境惡化的趨勢就不能從根本上得到遏止。因此，生態保護要求我們必須大力培育全社會的生態意識，使人們對生態環境的保護轉化為自覺的行動，為生態文明的發展奠定堅實的基礎。首先，檢察機關要在檢察工作中加強生態意識培養，養成生態法治意識。其次，要開展生態保護法律宣傳。檢察機關作為司法機關，就生態問題應加大宣傳力度，深入基層進行宣傳，讓公眾認識到生態破壞的危害性，通過以案說法、發放宣傳資料、典型案件報道宣傳等形式進行生態保護普及教育，提高全社會的生態環保意識。

從經濟建設、政治建設、文化建設的“三位一體”，到經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設的“四位一體”，再到十八大提出社會主義現代化經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設的“五位一體”總體布局，生態文明地位的提高，順應了時代的要求、民意的呼喚，也體現了黨和國家對生態文明建設的高度重視，以及對生態發展規律的認識更加深刻。雖然我國生態環境保護與建設得到了黨和國家的空前重視，但由于人為因素誘發的自然災害和生態環境問題尚未得到有效遏制，重大生態環境破壞事件仍時有發生，所以，進一步加大生態環境的保護力度，實現人與自然的和諧共處、持續發展，是建設美麗中國的必然選擇。檢察機關應該如何履行環境保護監督職能是當前檢察工作所面臨的一項新任務、新挑戰。生態檢察權的制度建設，應該尊重司法規律，體現檢察職業特點；應結合正在進行的司法體制改革，慎重選擇，勇于創新。這樣，才能使生態檢察權更好地服務于生態文明法治建設。

【參考文獻】

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[5]姜開勇，王瑞霞.山東博興：以檢察建議促進社會管理創新[EB/OL].正義網，2014-04-20.

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[7]葉俊榮.環境政策與法律[M].中國政法大學出版社，2002.222.

（責任編輯：王秀艷）