河南省水權試點實踐與探索

□郭貴明□韓幸燁□陳金木（河南省水利廳水政水資源處；河海大學；水利部發展研究中心）

河南省水權試點實踐與探索

□郭貴明1□韓幸燁2□陳金木3
（1河南省水利廳水政水資源處；2河海大學；3水利部發展研究中心）

2014年水利部決定在河南等7個省區開展不同類型的水權試點工作，計劃用2-3a，在水資源使用權確權登記、水權交易流轉、相關制度建設等方面率先取得突破，為全國層面推進水權制度建設提供經驗。河南省的試點任務主要是開展省內處于不同流域的地市間水量交易，根據各地經濟發展水平以及對于水資源需求的程度，河南省水利廳決定在基礎條件較好、水資源需求比較強烈的南水北調中線工程受水區率先開展跨區域的水量交易。從一年多的實踐來看，已經積累了一定的經驗，值得借鑒，也遇到一些問題需要研究與解決。

水權；實踐；探索

1　試點工作成效

1.1建立了交易儲備

河南省水利廳對南水北調工程運行初期的水量指標消化情況進行測算，對各地水資源需求情況進行摸底調查，一些潛在的交易需求逐步明確。南陽市、平頂山市等愿意轉讓部分用水指標，鄭州市、開封、駐馬店市計劃通過交易新增南水北調水量約5億m3。

1.2出臺政策制度

河南省政府印發了《河南省南水北調中線一期工程水量分配方案》，明確了有關市縣的水量指標。省水利廳會同省發改委、財政廳、南水北調辦印發了《河南省南水北調水量交易管理辦法（試行）》，為交易提供了政策依據。省水利廳制定了《關于南水北調水量交易價格的指導意見》，解決了交易雙方關注的核心問題。

1.3促成首宗交易

2015年11月平頂山市和新密市政府簽訂了《南水北調水量交易意向書》，平頂山市每年調劑2200萬3水給新密市使用，實現了國內首宗跨區域水權交易。根據雙方達成的意向，雙方政府分別委托水行政主管部門負責人簽訂《南水北調水量交易協議》，每3 a簽訂一次。

2　試點工作的主要啟示

2.1打開水資源價值空間、發揮市場機制優化配置水資源

市場經濟條件下，水資源的優化配置必須堅持兩手發力，充分發揮市場作用。河南在全省用水總量控制指標逐級分解、南水北調水量分配方案已經確定的情況下，再通過行政手段對各地水量指標進行無償調節困難較大。運用水量交易這一市場化手段可以打開水資源的價值空間，一方面樹立水資源有償調配理念，促進各地做好水資源節約、保護和挖潛工作，并引導水資源向高效益、高效率方向流轉；另一方面最大限度地提高南水北調的供水規模，發揮工程的綜合效益。

2.2確定區域初始水權是開展水量交易的前提和基礎

明確水權歸屬是水量交易的前提，不同的交易有不同的確權需要。跨區域的水量交易，要求對區域取用水總量和權益進行確認。對于開展南水北調水量交易而言，需要先確定各受水區的區域初始水權。考慮到受水區各市縣通過繳納南水北調工程建設基金獲得的分配水量指標可視為該區域的初始水權，省政府印發文件明確了南水北調受水區各口門分配水量指標。通過明晰受水區初始水權，一方面倒逼缺水地區通過交易而不是政府無償配置方式來獲得水資源，另一方面促使擁有南水北調水權的地區用水更加注重效率和效益。

2.3制度法建設是水量交易的重要保障

確保水權的落實和水量交易的有序實施，需注重制度先行，通過規范性文件的方式對南水北調水量交易及其監督管理進行規范。圍繞交易價格這一水權交易的核心要素，制定出臺了水量交易價格的指導意見，從而建立了南水北調水量交易價格的形成機制。從實際進展上看，該價格機制得到了各方的認可。

2.4“長期意向”與“短期協議”相結合的水量交易動態調整機制是兼顧雙方利益、促進交易長期穩定的重要途徑

合理的交易期限是區域水量交易順利開展的重要條件。考慮到引水工程建設和管理的實際，水權受讓方希望能以確定的期限和價格獲得長期、穩定的交易水量，而出讓方則對此有顧慮，一是擔心水量交易期限過長會影響本地用水，二是交易價格長期不變會減損本地區的收益。為了滿足供求雙方對于交易的不同訴求，通過雙方政府共同簽訂意向書的形式，約定總的交易期限和交易水量，同時每3 a簽訂一次交易協議，協商確定短期交易數量和價格。“長期意向”“短期協議”形成的區域間水量交易動態調整機制，保障了水量交易的穩定性和靈活性，維護了交易雙方的核心利益。

3　存在的主要問題

3.1約束不足導致缺水地區的水權購買意愿不強

河南省區域用水總量控制指標已經分解完畢，但尚缺乏剛性約束機制。一些缺水地區仍存在“等靠要”觀念，希望通過向上級政府申請應急調水和超采地下水等方式來獲取水資源。這在一定程度上限制了購買水權的需求。

3.2約束機制和激勵機制不健全存在賣方惜售現象

在調查摸底中，各地普遍存在賣方惜售現象，一些地區雖然在未來一段時期內不能完全消化用水指標，但出讓的意愿不強。主要原因在于擔心長期交易會影響經濟社會發展用水，導致需要用水時出現“有水出讓、無水自用”的尷尬局面；對于空占指標造成的用水效率較低現象，缺乏制約機制；通過交易獲得的收益不能滿足預期要求，激勵機制不足。

3.3配套政策尚不健全，制約了水量交易的開展

主要是不同水源的供水水價政策尚不健全，一些地方南水北調水尚未與當地水形成合理的比價。對于購買方而言，南水北調水的水價遠高于當地水價，限制了其對南水北調水的購買及使用。

4　應對措施

4.1逐步建立用水總量控制指標的剛性約束機制

對于用水總量已接近總量控制紅線的地區，通過嚴格用水總量考核，倒逼其通過交易滿足新增用水需求。對開展水量交易的地區，在國家組織實施的最嚴格水資源管理制度考核中予以適當加分，鼓勵地區間開展水量交易，促進用水指標存在結余的地區開展水量交易。

4.2推動出臺跨區域水資源配置的指導意見

在開展水權試點的同時，國內許多地區都在興建河湖連通工程和引（調）水工程。在省市縣用水總量控制指標逐級分解完畢或者主要江河水量分配方案已經確定的地區，如何在用水總量管理的基礎上解決區域之間的用水指標，成為區域水資源配置面臨的重要問題。對此，在國家層面應制定出臺跨區域水資源配置的指導意見，明確在這些地區進行跨省區或省內跨區域之間的水資源配置，原則上應當通過交易解決用水指標調劑問題，從而既增強區域用水總量管理的權威，也促進水權市場的培育。

4.3探索建立對出讓方的激勵機制

區域水量交易中，受讓方因用水增加可以相應地多征收水資源費。為了發揮水權交易的激勵作用，可考慮在受讓方征收水資源費中提取一定比例，用于對出讓方進行補償，從而鼓勵水量的出讓。于出讓方，在水生態補償上給予一定的資金、項目支持，用于補償出讓方可能造成的生態損失。

4.4完善受水區供水水價政策

為鼓勵和推進水量交易，應進一步完善不同水源的水價政策，實行“同城同價”，即對于同一地區相同的用水，在供水時不區分水源類型（外調水或當地水），實行統一的價格。

（責任編輯：韋詩佳）

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2016-05-10