提高北京城市管理水平的兩點思考

辛向陽

2016年6月，《中共北京市委北京市人民政府關于全面深化改革提升城市規劃建設管理水平的意見》正式向社會發布。《意見》的出臺標志著北京正在努力走出一條城鄉一體、規劃建設管理協調、內涵集約的發展新路。結合《意見》的精神，談兩點想法。

一、在認識和把握城市發展規律的基礎上推進城市管理現代化

《意見》強調：認識、尊重、順應城市發展規律。我認為，這抓住了城市管理工作的根本之點。所謂規律就是反映事物本質及其必然性的法則和客觀要求。

首先要把握城市發展的自然規律。這個規律包含著兩個方面的要求：其一，城市發展就像自然界的所有事物一樣，有自己的自然成長階段性。《意見》指出：“北京作為首都，是我們偉大祖國的象征和形象，已從新中國成立初期一個陳舊的古都發展成現代化國際大都市，發生了滄桑巨變。”這樣一個滄桑巨變從1949年以來，可以劃分為這樣幾個階段：1949年—1978年，北京主要體現為國家的政治中心；1978年—2000年，北京的文化中心在逐步顯現；2000年—現在，北京的國際交往中心地位明顯增強；從現在開始，北京的科技創新地位在加大，北京承擔的首都功能隨著國家力量的發展而變化。習近平總書記2014年10月講過：“我們前所未有地靠近世界舞臺中心，前所未有地接近實現中華民族偉大復興的目標，前所未有地具有實現這個目標的能力和信心。”中國越靠近世界舞臺中心，北京承擔的國際責任就會越多，城市管理工作的國際化要求就會越高。其二，把握城市發展的自然規律就要研究北京城市健康、可持續發展的自然承載力，不能一再突破自然承載力的極限，要通過科學的規劃、建設、管理使城市發展需要的自然供給回落到自然承載力的范圍之內。

其次要把握城市發展的經濟規律。著力構建“高精尖”經濟結構，以這樣的經濟結構來擠出一部分低端人口。我們要關注2016年5月19日中共中央、國務院印發的《國家創新驅動發展戰略綱要》。這個綱要提出：“到2020年進入創新型國家行列，創新型經濟格局初步形成。若干重點產業進入全球價值鏈中高端，成長起一批具有國際競爭力的創新型企業和產業集群。科技進步貢獻率提高到60%以上，知識密集型服務業增加值占國內生產總值的20%。”大力發展知識密集型服務業，不斷替代勞動力密集型服務業。什么是知識密集型服務業？例如會計師服務業就是知識密集型服務業。美國紐約有世界上三大著名的會計師事務所：德勤、安永、普華永道。德勤會計師事務所2015年9月宣布：截至5月31日的會計年度的總營收為352億美元。2015年9月15日安永宣布，截至2015年6月30日財年的合并全球收入為287億美元。2015年10月，普華永道會計師事務所宣布：2015年全球收入增長10%，達到了354億美元。三大事務所總收入為993億美元。

再次要把握城市發展的社會規律。其一，多元共治是城市社會治理的基本趨勢。我們要在黨的統一領導下，把政府的有形之手、市場的無形之手、市民的勤勞之手、社會組織的合作之手緊密結合在一起，有效解決城市治理的難點和深層次問題。其二，共建共享是一個基本趨勢。共建才能共享，共建的過程也是共享的過程，要充分發揚民主，廣泛匯聚民智，最大激發民力，形成人人參與、人人盡力、人人都有成就感的生動局面。

二、在落實好四個“五”的基礎上推進北京城市管理上水平

這四個“五”就是《意見》中提出的：全面貫徹落實五中全會精神，遵循“五位一體”總體布局，樹立五大發展理念，堅持城市工作“五個統籌”。這四個“五”，我認為是很重要的。

首先，北京城市管理工作落實五中全會精神就要堅持以人民為中心的管理思想，在城市管理工作中強化人民意識、市民意識。圍繞人民關心的問題、身邊的問題、感受深切的問題，推出一批叫得響、立得住、群眾認可的硬招、實招。比如馬路拉鏈問題、空中蜘蛛網問題、城市牛皮癬問題、楊柳飛絮問題、露天街市問題、馬路雀斑問題等等。

其次，北京城市管理工作遵循“五位一體”總體布局就要善于運用布局思維發現城市管理工作中的陷阱問題。城市管理工作中的陷阱包括：不虞效應、塔西佗陷阱。“不虞效應”用來表示意外發現原來根本沒有去追求的結果。比如，一個城市在改善公共服務特別是義務教育的水平后，會不斷吸引外來人口。“塔西佗陷阱”一詞來源于古羅馬歷史學家塔西佗，是指當公權力遭遇公信力危機時，無論發表什么言論，頒布什么樣的政策，社會都會給予其負面評價。城市管理領域要特別要注意公信力建設。

再次，北京城市管理工作樹立五大發展理念就要有全球視野。一方面，通過全球視野來解放我們的思想。《意見》中提到的緊湊城市、精明增長、智慧城市、海綿城市等都是從國外發展起來的，我們要善于吸收借鑒國外城市管理的成功做法。另一方面，北京要建成世界級城市群。《意見》兩次提到“建設以首都為核心的世界級城市群”，這就更加需要我們有廣闊的世界視野。

第四，北京城市管理工作堅持城市工作“五個統籌”就要有全局意識和思維。五個統籌是：統籌空間、規模、產業三大結構，提高城市工作全局性；統籌規劃、建設、管理三大環節，提高城市工作系統性；統籌改革、科技、文化三大動力，提高城市發展持續性；統籌生產、生活、生態三大布局，提高城市發展宜居性；統籌政府、社會、市民三大主體，提高推動城市發展積極性。城市管理工作必須有統籌意識：統籌城市管理改革舉措的今天、明天和后天的關系，既要有近憂，更要有遠慮；統籌城市管理制度、法治和信仰的關系，既要使城市管理制度化和法治化，又要使之信仰化，降低制度和執法成本；統籌中心城區和副中心的關系，既要發揮好中心城區的核心作用，又要發揮好副中心的疏導功能。

北京市城市管理委員會——

新職能定位應因事而設因需而立

□余鐘夫（北京市委研究室研究員）

前不久召開的北京市第十一屆十次全會內容豐富，其中最引人矚目的有兩項決策：一是“建設城市副中心”，原提 “建設行政副中心”，雖兩字之差，對北京今后發展軸向和空間格局的重塑以及關聯區域的發展影響甚大。二是整合北京現有城市管理職能，以原市市政市容委為基礎，新成立北京市城市管理委員會（以下簡稱市城市管理委），作為市政府直屬部門；同時合并規劃和土地部門，成立新的市政府直屬部門。上述兩項決策均與市政建設管理服務有關，第一項涉及如何建設符合城市副中心要求的、高質量的市政設施；第二項要求架構富有前瞻性、有效適用的城市管理控制服務體系。我就新的城市管理委員會的職能定位問題談三點看法。

一、理解把握好北京市城市管理委員會職能整合的新背景

這次市城市管理委職能整合有三大背景。一是中央對城市工作的高度重視。去年以來，中央專門召開城市工作會議，并出臺城市規劃、建設、管理和執法等多個文件，以及北京市委全會即北京城市工作會議的召開；二是習近平總書記對北京城市發展和管理工作明確提出的新要求，以及按照這個要求所確定的《京津冀協同發展規劃綱要》，均處于重要的執行期；三是北京市 “十三五”規劃對城市工作做出了具體部署，需要落實。這三大背景的核心要點，以習近平總書記對北京城市發展和管理工作的指示最為切要，即要有效解決北京“大城市病”，建設國際一流的和諧宜居之都。

顯然，這次職能整合與以往不同。首先是中央主要領導專門對北京提出了系統、具體的城市發展和管理要求，而且立意很高、期望很大。北京一直在研究落實這些指示精神，尋求突破點、著力點。這次城市管理機構的改革可以視為謀定思動，和以往因上位機構改革下延，參照性機構的拆并、職能的重組有所不同；其次，這次整合的目標十分明確，就是要遏制并解決“大城市病”。這說明現有的城市管理機構設立及職能安排不能有效的應對當前城市病以及將來面臨的新問題，所以需要整合，需要未雨綢繆。

基于這樣的背景，必須要分析清楚現在北京城市管理中的問題，這樣，職能整合才能有的放矢。如果不把問題搞清楚，那么職能的增減，機構的撤并，我覺得有可能會成為堆積木，或者說得難聽一點也可能淪于“玩花活”。

二、分析梳理當前北京城市管理存在的問題

（一）首先是某些宏觀控制沒有達到預期目標

一是規模。就是北京作為首都城市，其功能超多超全超強，以及這個功能所派生的諸多服務功能及次生功能，形成長鏈條，大體系，世界無雙，北京的很多城市問題都源于此。與此相應，建成區不斷突破城市的邊界，并呈孤城突進之勢。

二是總量。以人口為例，北京的人口壓力很大。2004年做城市人口規劃的時候，當時設定的北京城市人口數到2020年的目標是1800萬人。現在我們設定到2020年人口指標是2300萬，分級控制。那么現在北京實有人口是多少？有2500萬和2700萬兩種說法，且各有所據。但估數都沒有低于2300萬。從長遠看，北京人口是否超過3000萬甚至更多，值得關注。再是交通，按照規劃2017年底將北京全市機動車保有量要求控制在600萬輛以內，這個數字也很快會達到。

三是結構。北京區域之間一直存在比較大的差距，南輕北重的問題尤其明顯。以前三門（前三門是北京正陽門、宣武門、崇文門的合稱）大街為界，北京城市作為政治、文化、國際交往、科技創新四大中心定位的功能主要位于北城。基礎設施北、東遠勝南、西。以地鐵交通為例，南北地鐵線路的密集度，南疏北密。道路密度、等級，還有市政的其他基礎設施，水電氣熱，教育醫療等公共服務的質量，尤其優質公共服務，南城即現在的南部地區，整體性落后于北城。

（二）其次是中觀管理偏于簡單

一是行政主導或叫政府引領式的發展。即政府往往代替市場或者老百姓，認為需要什么就增加什么、不需要什么就控制什么，許多決策和項目以及管控，未必符合實情、切合民意。政府、市場和民意之間溝通制度不完善，尚未形成良性互動的管理格局。反過來講，民意對政府的管理行為和管理意圖經常會產生誤解、甚至對抗。

二是管理方式“運動式”。北京是典型的大活動帶動型發展管理模式。利用大活動對北京城市實施一些階段性、大強度的管理，是北京的突出能力和優勢。例如2008年“奧運會08辦”的成立，“給北京洗臉”，以及諸如此類的做法。有如過節或迎客，臨時性的整家潔院。北京大活動太多，所以經常用大活動背景下的這種“運動式”的管理方式、管理思維去管理這個城市，有時候就容易忽略經常性、常態化、法治化的管理服務。

三是手段上的“外科手術式”。北京城市管理上“外科手術式”的做法比較多，管理部門對城市存在的某些問題，容忍度比較低，處理方式過于簡單。比如流動商販，如果站到市民的生活角度，他們對流動商販是有需求的，所以關鍵是如何定點、定時、合理的管理。好的城市管理應該在城市形象與市民生活需要之間合理取舍，找到均衡點。“外科手術式”的管理是大規模的、整齊劃一的，發現有一個東西不好就切掉，其實經常切錯了，甚至切出大問題來。這樣的管理方式過于簡單粗糙，是不適宜高水平的城市管理，很難說有利于建設和諧宜居之都。

（三）再次是微觀管理不夠精細

2008年奧運會以后，北京強調精細化管理，雖有較大的進步，但嚴格說還不夠精細。比如說在國貿橋下邊有一個斜土坡，橋底下的鐵網里也是碎石散亂，這種現象在CBD附近存在是說不過去的，是管理不夠精細、沒有很好地研究這個區域內交通關系的緣故。類似的例子很多，比如一些新建地鐵站，站先建了，路沒有修，停車也沒有考慮。各種交通工具的接駁（廣東話，意思是無縫連接）一直沒有解決好，再如汽車增加很快，但全市的停車場建設始終缺乏規劃，這些都反映出了北京城市管理精細化上存在欠缺。

三、切實推進北京市城市管理委員會職能整合

關于市城市管理委的管理職能職責，我只談一些思路性的建議。

一是理念。理念決定行為，行為產生效果，所以城市管理理念很重要。我覺得北京城市管理理念應秉持：以文明、進步、平等為求，以民為本，以城為家，以此凝聚管理者和被管理者雙方的共識。文明、進步、平等，就是智慧地把首都的管理要求自然地融于日常的管理細節中；以民為本，以城為家，就是說要善于站在城市大多數人日常生活、工作的需求角度和立場上施管，蘊育和培養市民平等的權利、責任、義務意識。北京這個城市，提要求挑毛病容易，把城市當成家來愛護，愛城如家、精心經營不易。

二是體制。體制是承載理念的工具，但本身是相對中性的實現平臺。過去三十多年來，城市管理體制幾經變化，但是萬變不離其宗，核心要旨是要架構富有前瞻性、有效適用的城市管理、控制和服務體系。否則，有可能流于僅僅再造一個可以在民意上、責任分辨上擔責的部門，或者只在一段時間形成宣傳效應。所以，這個體制關鍵真正解決城市病問題，要管用，并要能適應北京國際交往日益頻密，高水平現代化管理需求日甚的趨勢。

三是運作。不管職責、職能調整或增減，還是機構撤并、整合，最終是要在日常的管理服務中體現，也就是要通過運行效果來檢驗。廣大市民的直觀感受很重要，也就是說理念、體制最終要在運行中落實、結果。能否使以往的行政型、運動式、外科手術式的管理方式有所改善，多些法治化、市場化、人性化、精細化，實現政府、市場、市民之間的理性溝通、良性互動，建立常態化的管理服務響應模式，建立與現代化國際大都市相適應的先進城市管理服務體系。

這一次機構整合，一方面擴大了原市市政市容部門的權限和職責，同時也給主責部門帶來了新的壓力和挑戰。對于主責部門來講，現在是微信時代、互聯網時代、市民意識覺醒的時代，市民的關注點更多不在GDP、不在“三架馬車”如何，他們的生活幸福指數很多就融在日常管理服務中。因此，新部門可能要擔當更多的管理期待、民意質詢甚至質疑，這是一個必然，也是一個進步。

改進首都城市治理亟待創新機制

□ 楊宏山（中國人民大學公共管理學院教授、全國MPA教育指導委員會副秘書長）

城市是人類文明的結晶，是為了追求美好生活環境而創造的復雜系統。北京作為首都，自改革開放以來發生了滄桑巨變，從國家首都發展成為超大型城市、國際大都市。近期，北京市委、市政府出臺《中共北京市委北京市人民政府關于全面深化改革提升城市規劃建設管理水平的意見》，對完善首都城市治理體制、提升城市治理能力做出系統部署。

一、首都城市治理的使命在于提供優質公共服務

城市是優質公共服務資源高度集聚的地理空間。與農村相比，城市提供了更多更好、更為配套的公共服務。美國社會哲學家芒福德提出，城市是首先具備磁體功能，然后才具備容器功能。城市的“磁性”既有賴于優良的自然條件，也有賴于勞動構造的人工環境。從公共管理的視角看，這種人工環境就是通常所講的公共服務。

作為國家首都，北京城市治理承擔著“四個服務”的職責，既要服務于首都人民，也要服務于中央黨、政、軍領導機關，服務于國家的國際交往，服務于科技和教育事業。這對首都城市公共服務提出了更高的要求，即是要緊緊圍繞首都發展的戰略定位和“四個服務”戰略目標，扎實做好各方面工作，切實提升公共服務能力。

北京城市治理既要改進公共服務體系，提升相互配套性，滿足首都更高水平的公共服務需求；也要具有可持續的財政能力。為此，北京既要疏解中心城區的非首都功能，化解人口過多、交通擁堵、房價高漲、環境污染等問題，也要推進經濟轉型升級，發展“高精尖”產業和智力密集型產業。

二、“城六區”改進公共服務需要“做減法”

當前，北京市提出城市發展要強化資源環境承載力的剛性約束。如何測量資源環境承載力是一個難題。比較可行的思路是，從制約城市發展的短板入手，來判斷資源環境的剛性約束。對于北京來講，有兩塊短板非常顯著：一是水資源；二是“碳排放”。目前，北京城市管理對水資源的認知很深刻，提出了“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”，但對“碳排放”的認識亟待深化。如果不能把燃煤、燃油的“碳排放”降下來，霧霾等環境污染問題就難以從根本上解決。北京城的霧霾很嚴重？原因就在于“碳排放”強度很大，遠超過發達國家的排放水平。在當前排放水平下，北京的環境污染問題不可能從根本上解決。改善人居環境，需要強化資源環境承載力的剛性約束，框定總量、限定容量、做優增量、提高質量。

過去，北京城市發展的規劃、建設與管理脫節問題較為凸顯，一些地區發展了不少與國際大都市地位不相匹配的低端產業，一些未經規劃的集貿市場呈膨脹式發展，私搭亂建問題突出，公共安全隱患嚴重。目前，“城六區”都面臨著人口眾多、交通擁堵、環境污染問題。2015年底，朝陽區的常住人口達385萬人，相當于美國第三大城市芝加哥的人口規模；美國超過百萬人口的城市只有10個，而西城區的常住人口有130萬人。對于首都功能核心區來講，在人口大規模集聚、舊城保護無法拓展建設空間的情況下，提升公共服務品質顯然比較吃力，甚至無從下手。完善主城區的公共服務體系，需要根據首都城市功能定位，適量疏解主城區人口，通過“做減法”來增加公共空間供給，提升城市品質和宜居程度。

現在，隨著生活水平的提高，人們的閑暇時間逐漸增多，個人有了進行社會交往和活動的需求。北京市早期建設的商品房小區，其基本定位是解決安居問題，對居民健身、社區交往的需求考慮不夠，公益性室內活動空間供給不足。一些居住小區規模巨大，但除了家庭住宅外，就是超市、菜市、飯店、理發店、住房中介等商業化空間，有的小區連居委會辦公的地方都沒有。“十二五”期間，北京市加大社區建設投入，采取新建、改擴建、購買等方式，使每個社區的辦公和服務用房達到了350平方米。下一步，在非首都核心功能疏解中，隨著一些市級黨政機關外遷，“城六區”有必要推進公共空間發展戰略，增加公共空間供給，提升城市社區的宜居性。

三、高標準建設城市副中心的公共服務體系，確保其對產業和人口外遷具有吸引力

為疏解北京非首都功能，北京市正在實施城市副中心發展戰略，即在通州建設城市副中心。通州副中心的規劃面積155平方公里，未來人口承載將達到幾百萬人。推進城市副中心建設，有必要高標準規劃和建設公共服務體系，確保各類公共服務達到主城區的水平，從而對產業和人口外遷具有吸引力。隨著主城區一批名校（中國人民大學附屬中學、北京市第四中學、北京市第八中學等）、醫院（北京婦產醫院、北京大學人民醫院、首都醫科大學附屬北京安貞醫院等）進駐通州，隨著優質公共服務資源的集聚程度不斷提升，通州城市副中心對產業和人口的吸引力也會持續提升。

從長遠來看，北京市也不一定只建設一個城市副中心。但一下子鋪開幾個副中心肯定不可行，這也是過去衛星城建設的教訓所在。北京市在上世紀末就提出并實施了衛星城戰略，但當時各區分別推進衛星城建設，市級財政提供的支持很小，衛星城的公共服務改進不大，與“城六區”存在顯著差距，未能形成足夠的吸引力，未能達到預期的政策效果。鑒于此，在一定時期內，需要集中力量建設一個城市副中心。

四、創新城市治理機制，強化整體治理和跨部門協同能力

城市本來是一個整體，是具有多重功能的復雜系統，然而，在部門主導下，誰也不能準確把握城市運行的總體脈搏。改進城市治理，需要建立跨部門運作機制，從而能夠及時匯總各方面的信息，強化信息集成，準確掌握城市運行存在的問題，及時采取回應措施，調動相關資源，彌補城市發展的短板，提升公共服務水平。

近年來，推進跨部門協同、整體治理，已經成為國外城市治理制度發展的一種普遍趨勢。在不同國家、不同的制度環境下，這一發展趨勢的具體表述有所差異，如美國更強調協同治理（collaborative governance），而英國更注重構建整體政府（whole-of-government）。在英國，地方政府通過再造行政流程，發展電子政務，推出“一站式”服務、“一站式”辦公，推進大部門制改革等舉措，增進了政府與公眾的溝通，提升了行政部門的回應性、責任性和公共服務績效。

北京建設國際化大都市和宜居城市，踐行“四個服務”承諾，完善公共服務體系，提升公共服務品質，有必要創新城市治理機制，強化整體治理，提升跨部門運作和多部門協同能力。在“兩級政府，三級管理”體系下，構建整體治理的運作機制，涉及市、區和街道三個層次，既要推進機構整合，也要創新運作機制，引入新的技術手段。

為提升城市整體治理能力，最近，北京市委、市政府做出一項重要決策部署，即整合城市管理職責，組建市城市管理委員會，構建城市綜合管理體制。在府際關系上，北京市明確提出區政府在城市管理中負主體責任，并推進行政執法和公共服務重心下移，著力于強化街道城市管理、社會管理與公共服務職能，基層城管執法隊管理體制也調整為以街道管理為主。

北京市城市管理委員會掛牌成立后，亟待創新治理機制，提升跨部門治理能力。當前，可考慮從以下幾個方面入手：

一是整合熱線電話，構建政府與公眾之間的互動平臺。北京市的城市服務熱線有多少部？估計誰都沒法報出準確的數字。美國很多城市的市民只需記住兩部熱線號碼：“911”（緊急救助熱線）和“311”（非緊急救助熱線）。為便于公眾參與，有必要進一步整合政府熱線，首先從非緊急救助熱線做起。

二是提升網格化系統的功能，促進網格化系統升級換代。經過10年的發展，北京市的網格化系統已從東城區走向全市各區，從最初的部件管理走向部件和事件兼管，從城市管理工具走向更廣泛的社會管理工具。在中央推廣網格化管理的背景下，北京市有必要進一步挖掘網格化系統的功能，推進網格化管理從東城區的1.0版本、朝陽區的2.0版本邁向新時期的3.0版本。

三是推進市政績效評價，提升相關部門的回應性和責任心。隨著城市管理委員會負責的事項增多，其開展工作需要協調多個行政部門、基層政府、派出機構、企事業單位。為調動各方積極性，需要建立績效評價機制，利用政府熱線、網格監督、電子探頭等多渠道反映的問題信息，定期對相關責任主體進行績效評估，在評估結果與晉升、獎勵、處罰之間建立聯系。

四是推進PPP運作機制，構建政府與社會力量的合作治理模式。城市治理既要發揮政府的作用，也要調動市場主體和社會力量的積極性。在市場經濟體制下，公共服務提供可引入企業和社會組織，政府的角色在于掌舵，生產則可調動社會力量。政府與企業、社會力量的合作，有助于提升公共服務效率，更好地滿足社會的公共服務需求。

從北京發展的特點和難點談城市管理方向

□ 劉欣葵（首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院教授）

一、北京城市發展和管理方式上的四個特點

（一）新的空間擴張方式出現

從去年開始的中央直接推動京津冀協同發展和北京城市人口疏解，是有成效的，我對此有信心。但這次北京市委十一屆十次全會提出北京要走內涵集約發展之路，是指城市的發展不以空間擴張為主要特點，我認為這是北京未來發展的方向。當前北京城市空間集聚的力量仍然沒有停止，反而因中心城的控制出現了一種新的空間拓展方式。比如，北京周圍涿州、固安、廊坊和燕郊四個方向自發性地形成了較大規模的衛星城，建成區非常密集，人口集聚幾十萬的規模。這無疑是市場和政府結合兩種力量推動的結果，即由原來的北京中心城區的開放式發展，轉向城區和新城的控制和邊緣地區的釋放所致。這是北京城市發展現在面臨的新特點，是新的空間擴張方式的出現。

（二）城市雙中心結構開始呈現

上一版城市總體規劃提出城市多中心的規劃理念是符合科學規律的，但是在中國的城市基礎設施融資體制下，新中心一定要有公共財政的大量投入才能實現。所以建設城市多中心不是不對，而是缺乏長期的、多元的融資機制支持建設基礎設施。北京市通州要成為城市副中心，近期對通州等東部地區的基礎設施建設投入資金規模很大。按照“先地下，后地上”的通州新城核心區建設原則，地鐵六號線二期、北環環隧、東關大道、北關大道跨北運河橋、地下綜合管廊等工程正在加緊施工，不久即將投入使用；新北京中心、京杭廣場、富華水鄉區、運河國際商務中心建筑已經完成主體或躍出地面，萬達廣場前期開業，北京塔、僑商總部等正籌劃開工，為大型企業總部、跨國公司區域總部和高端商務金融產業聚集做好準備。目前城市副中心的現代空間形態即將形成，即北京城市雙中心結構開始呈現。

（三）政府整體性和綜合部門之間的制約性增強

剛剛出臺的北京市《中共北京市委北京市人民政府關于全面深化改革提升城市規劃建設管理水平的意見》（以下簡稱《意見》）是第一次把北京城市新的總體規劃和中央城市工作會議的文件結合在一起，北京市委全會的文件全面體現了正在修改的城市總體規劃的內容，這在北京的歷史上是不多見的，市委和市政府都能按照中央城市會議的精神，以規劃為抓手，尤其是以空間規劃為抓手，以整個城市的治理為核心進行工作，說明政府的整體性增強了。

這次的機構改革，重大舉措是機構合并和調整，這意味著市政府綜合部門之間相互制約性有所增強。綜合部門要發揮協調職能，必須權力的高度集中，一個機構主體需要有非常大的權力才能和其他部門制衡。所以應該賦予北京市城市管理委員會（以下簡稱市城市管理委）更大的職責。

規劃和國土兩個部門的整合則意味著空間特別是土地使用的管理要集合在一起。規劃的核心職能是土地利用，市發改委的主要職能在宏觀經濟調控、經濟發展政策以及公共服務政策的制定。這次改革把原來放在發改委的能源的運行管理職能集中到了新成立的市城市管理委，就是將原來的市政管理職能集中在運行，將市容管理職能擴展到了公共空間的管理。

（四）城市管理和服務方式轉向區域環境品質的提升

當今城市管理和服務方式有一個重要特點，就是從改革開放后的項目發展方式轉向區域整體品質提升的方式上。改革開放以后，為了增加城市功能，政府管理和服務工作是以吸引資本落地、加快項目審批、推進城市開發為特點，以加快推進以城市建設為重點，所以更加重視開發商、投資商、運營商的需求。這次《意見》強化了規劃、建設和運營管理的一體化、精細化，推動城市管理重點轉向城市環境的系統性、線性和區域整體的提升，更加重視通過城市詳細規劃、城市設計、街區規劃，在城市新區建設和老舊區域的更新改造中，實現功能優化、基礎設施更新、環境營造的一體化。這是這次改革非常突出的一個變化。

二、城市管理工作無法規避的三大難點

（一）首都體制做了重大調整，機制建設上無經驗可循需要探索

這是新成立的市城市管理委面臨的第一大困難。新成立的市城市管理委和上世紀八十年代的市城管委面臨的情況完全不一樣，北京的城市核心區以及相關區域主要承擔首都職能，這是首都體制的重大變化。但是，市城市管理委以前主要管市政和市容，現在公共空間新增了很多東西，市容管理擴展到公共空間，首都核心區的公共空間既要滿足國際交往、中央政務、古都旅游、商業和醫療服務等要求，面臨多重矛盾，而機制上沒有經驗，在缺乏新體制下的機制建設是很難開展工作的。

（二）公共服務長期供給不足與公眾需求之間的矛盾

由于長期的公共服務的供給不足所形成的一種居民或公眾的自適應狀態，這種狀態與城市治理工作存在對立和矛盾。自適應就是群眾有很多權利需求，包括對城市設施的不滿意，但因為沒有渠道反映，于是就自己適應，如攤販打游擊、馬路逆行、自用箱式電動車上路等，如果政府持續不回應居民的這些需求，這些現象就會變成社會的普遍現象。

（三）元政策和專業性、地方性政策需求之間的矛盾

我們把新出臺的城市政策稱為“元政策”，比如近期中央城市工作會議、北京城市工作會議形成的意見很多都是元政策。但地方的治理要靠地方性政策和專業性政策，比如“海綿城市”理念如何應用于舊城的基礎設施更新和綠地建設，需要參透北京古城特點和過去綠地建設工程的特點，如果沒有研究透各個城市、各城區最本質、獨特的地方性特點，因地制宜地解決專業性的問題，元政策中那些常規措施可能根本無法解決很多專業性和地方性問題，會導致很多錯誤決策的發生。

三、城市管理工作需要建立六大機制

（一）建立城市多元主體之間的溝通機制

城市是多元主體活動的舞臺。在城市治理的過程中，政府是城市管理的主體，城市中的法人單位、居民、流動人口都是城市實踐的主體，城市環境是各類主體活動的結果。我們的城市管理機制是條專塊統的機制，而真正要實現“條專塊統”，北京市需要通過首都城市環境建設管理委員會（原首都城市環境建設委員會辦公室）與中央單位、各類公共服務企事業單位建立協調溝通機制，各區和街道需要與駐區單位和居委會建立溝通機制。

（二）建立系統內部的協調機制

職能整合之后，市城市管理委變“大”了，系統內有提供公共服務的企事業單位，還有相關局，這和上世紀八九十年代初的市政管委與直屬機構的關系完全不同，因此城市管理系統之間的協調、議事、溝通、聯合機制需要重新建立起來，要適應新的技術條件和新的城市管理任務。建議吸取上個世紀市政管委科層體制層級過多的教訓，把城市管理系統內的扁平化機制建設起來，形成以政務公開、程序一體的扁平化的執行機構，把內部所有的行政執行機制，通過頂層領導和政府文件與執行層通過信息平臺直接對接，一接到底，這樣體系內部的事情解決起來效率就很高。

（三）建立橫向部門之間的協調機制

要建立各個專業部門之間的協調機制和地區、街道之間的協調機制。部門協調程度是城市管理整體性程度的重要考量，部門協調事項辦理情況，需要納入政府績效考核。這種考核要隨同協調辦理事項進行具體考核，年終進行綜合考核，而不能像現在這樣年終各部門根據工作總體印象相互打勾。

（四）建立過程的控制機制或完善流程

規、建、管之間是個連續的過程，比如地鐵線，車站建好了、線沒通、沒有做綠化、天橋和它銜接不好、地下通道和它銜接的也不好、商場和它銜接還是不好，這里面既有各管理部門之間銜接不好的問題，也有自己內部的各個專業之間銜接不好的問題。因此，建設和更新、改造項目，需要建立標準化的流程，流程中各專業部門之間的有序銜接，公眾適時參與。

同時，以網格化管理和服務為核心的末端治理機制需要進一步完善，建立城市問題向前追溯的逆向過程控制機制。目前，以網格案件抓責任主體是可以的，需要靠技術把這個平臺與熱線綜合起來，把各個渠道上報的案件都納入網格，判別類型，確定周期一并解決。這需要有一種機制，通過市城市管理委協調相關部門和單位去研究討論解決。

（五）建立與完善城鄉環境建設機制

“條專塊統”的重要抓手是編制與實施區域環境建設規劃，可以是區的環境建設規劃，也可以是街道或社區的環境建設規劃。在環境建設規劃中，將控規、詳規、城市設計和街道的公共服務設施規劃結合起來，實現多規合一落地。在規劃編制實施過程中，不僅把規劃、土地、交通、工商、綠化等部門協調起來，也把駐區單位和居民動員參與起來，把區域的功能調整優化與空間提升美化結合起來。

（六）建立分區分類分級的標準化管理體系

我從2008年提出分區分類的環境建設戰略，西城區自2010年開始實施分類分級的管理模式，目前開始推行分類分級綜合標準化管理，取得了很好的成效。我認為推行區域分類管理、專業配套支撐、作業分級標準化的模式很有必要。首都功能核心區、其他中心城區、城市副中心和其他新城、農村地區，還有北京城市外圍的邊緣地區，要實行分區域的公共服務標準化管理體系，明確各區域的類型、運行目標、管理標準和作業標準。

走向城市綜合管理是發展趨勢

□ 馮剛（北京市社會科學院城市管理研究基地主任、教授）

北京市城市管理委員會的成立，是北京城市管理體制的一次重大改革。這次改革的內容主要有兩個方面，一是整合規劃和土地管理等職能，建立城市綜合管理體制；二是成立北京市城市管理委員會作為北京城市管理的職責部門。這次改革的一個顯著特點是，推進城市管理工作從部門管理走向綜合管理。

一、北京正在進入城市發展轉型時期

近年來，北京城市化快速發展，實現了資源聚集效應和城市公共服務的規模化利用，帶來了首都城市經濟發展和社會繁榮。資源在城市高度聚集過程中，也加大了城市的風險性和脆弱性，帶來城市環境秩序管理的壓力。北京近年來日益嚴重的交通擁堵、垃圾圍城、霧霾空氣、環境臟亂等問題，已經說明城市發展空間越來越窄，現有的城市發展方式需要調整轉變。近年來國家建立綠色GDP考核指標，明確了城市發展的生態綠色目標導向；2014年習近平總書記視察北京時提出的北京建設“四個中心”和“建立生態宜居城市”，以及2015年12月中央城市工作會議強調的生態宜居城市建設目標，都說明城市的發展方式正在從生產型城市向生態宜居城市轉型，這已經成為未來中國城市發展最主要的任務。北京作為特大型城市，城市發展方式轉型的任務更加突出。

二、當前北京城市發展面臨管理體制矛盾

當前，北京城市發展面臨嚴重的“城市病”問題，最主要的原因是城市管理體制的矛盾。主要表現在以下方面：

第一，統籌發展機制不健全，影響城市功能完善。在城市發展中，由于城市規劃、建設與運行管理脫節，帶來城市功能弱化。具體表現，一是老舊小區服務功能設施不完善，影響了城市管理整體水平提升；二是建設與管理脫節，在一些地區不同程度出現綠地配套建設、停車設施及其他公共服務設施配套不足、代征配建不到位、開發甩項頻有發生、生活服務設施規劃不足、再生資源回收網點少、城市家具缺失等問題，制約了城市功能的完善提高；三是建設管理與環境管理協調不足，城市建筑工地揚塵、違規運輸建筑垃圾渣土、道路遺撒和私搭亂建等問題嚴重。

第二，綜合管理與專業管理職責劃分不清，制約管理責任落實。具體表現，一是由于城市綜合管理主體缺位，部門分散管理，形成管理交叉、管理空白，管理責任機制弱化；二是統籌協調機制運行不暢；三是市場秩序管理主體與環境秩序管理主體權責不一致，帶來廢品收購、早餐車、報刊亭、煙花爆竹經營、停車秩序、店外經營、修車修鞋點等市場經營行為的管理難題。

第三，專業管理與作業管理劃分不清，導致屬地綜合管理責任弱化。具體表現，一是街道屬地管理由于事權財權不一、權力責任不對等，存在權屬單位與行業管理政策的限制，在屬地環境治理中面臨諸多困難；二是近年來街道的管理創新沒有突破體制障礙，在現有條塊分割格局下，屬地街道的管理職責比較清晰，但在管理過程中缺乏抓手，街道對專業部門的統籌監督沒有實質約束力，下放街道的財權難以對行業部門形成剛性約束；三是缺乏屬地與專業部門連帶責任的載體。

三、北京城市管理體制改革的思路

城市管理體制改革主要有兩種模式，一是城市管理機制創新，主要是城市管理職能捆綁，即在不改變現有部門管理權限和資源配置格局的前提下進行職能捆綁，形成綜合協調機制，解決城市環境秩序治理中的多部門協作問題；二是城市管理體制改革，即改變現有部門管理權限和資源分配格局，實行綜合職能與專業職能分離，專業管理與作業管理分離，建立完全的綜合管理體制。過去的城市管理是市、區、街道管理同步化，現在要把重心下沉到基層，上一級更多的是綜合的政策協調執法和問題調研，宏觀考慮問題。

近年來在北京部分區推行的城市管理體制改革，基本上都屬于職能捆綁式的機制創新，不是真正意義的大城管模式，不能根本解決城市管理責任落實的問題。

新成立的市城市管理委體系架構設計，需要站到綜合管理的角度全盤考慮。第一，必須實行綜合管理與專業管理分離，明確城市綜合管理的責任主體；第二，建立決策、執行和監督統一的管理體系，增強市城市管理委在首都城市管理決策中的話語權；第三，完善城市綜合管理功能，綜合管理職能主要承擔城市戰略管理、政策管理、標準管理、監督管理、考核管理；第四，城市綜合管理的重要抓手是強化網格化城市管理體系，將網格化管理作為城市綜合管理的信息平臺、決策支持平臺和監督考核平臺；第五，以專業管理和作業管理分離，落實街道屬地管理權限責任，建立街道和專業部門的連坐制。

引領首都城市管理跨入新時代

□ 北京市城市管理委員會研究室（改革辦）

2016年5月24日至25日，北京市委十一屆十次全會勝利召開，審議通過了《中共北京市委北京市人民政府關于全面深化改革提升城市規劃建設管理水平的意見》（以下簡稱《意見》），確定了“建立精細智能的城市管理體制”總體目標，為更好貫徹落實習近平總書記視察北京重要講話和中央城市工作會議精神，加快疏解非首都功能，治理“大城市病”，實現“城市管理目標、方法和模式現代化”作出了部署、指明了方向，標志著首都城市管理工作跨入了一個嶄新時代，具有里程碑意義。

一、強化城市管理高位統籌協調，發揮市級協調機構重大決策、監督考核作用

北京作為首都，既是一個省級行政單元，又是一個省級實體城市，做好新形勢下的城市管理工作十分重要。北京市委、市政府高度重視，針對當前城市管理中存在的一些需要跨部門、跨行業協調解決的難點問題，借鑒2008年北京奧運會環境建設管理經驗，《意見》明確：將議事協調機構“首都城市環境建設委員會”調整更名為“首都城市環境建設管理委員會”，充實領導力量，健全工作機制，強化對城市管理工作的高位統籌。

新調整的首都城市環境建設管理委員會，從表面上看，雖然只增加了“管理”二字，但從內涵和外延上都有較大變化，一是擴大了統籌范圍，由過去綜合協調城市環境建設擴大為包括環境建設在內的城市管理范疇，在原首都城市環境建設委員會成員單位的基礎上，將與城市管理密切相關的中央單位和市屬部門，特別是供熱、供水、排水、燃氣、環衛、綠化、道路等市屬企業單位納入成員單位，實行統籌歸口協調；二是強化了統籌職能，由過去一般性議事協調機構轉變為集重大決策、統籌協調、監督考核于一體的工作平臺，強化對城市管理相關市屬部門、各區政府、各市屬企事業單位的統籌協調和考核評價，有利于最大限度地協調解決城市管理工作中遇到的重大問題和各相關部門的職責銜接問題，確保城市管理工作更加順暢高效。

二、首次明確城市管理主管部門，承擔城市管理的組織協調重任

北京的城市管理工作一直以專業管理為主，形成了多部門共同管理城市的格局，缺少一個綜合部門來牽頭抓總。市委、市政府注重問題導向，著力改變這種“九龍治水”的管理現狀，著眼增強城市管理工作的綜合性、整體性和協調性，《意見》首次確定：設立市城市管理委員會，作為城市管理主管部門，承擔對城市管理工作的業務指導、組織協調、指揮調度、專項整治和檢查評價等職責。

在機構設置上，以原市市政市容委為基礎，劃入煤電油氣等能源日常運行、充電站（樁）建設運營、再生資源回收、城市建成區市管道路兩側綠化帶的環境衛生、城市河湖管理范圍內（不含水域）的環境衛生，以及地下綜合管廊等管理職責，使新組建的城市管理委員會職責更加集中，管理更加順暢。

在職能配置上，更加突出統籌協調和綜合管理的發展要求，賦予其對城市管理領域財政預算運維資金的統籌管理，以及對市政設施建設的統籌協調的職責，賦予其對供熱、燃氣、環衛、路燈等領域國有企事業單位管理任務的監督指導和考核評價的職責，賦予其對各區城市管理主體責任考核的職責，強化了城市管理主管部門的統籌綜合職能，有利于城市管理主管部門統籌作用的發揮。

三、著力構建綜合管理與專業管理相結合的城市管理新格局

北京的城市管理工作曾經歷過“綜合—專業—綜合”的發展道路，2000年前是“大綜合”體制，當時的市政管委統籌協調10多個市屬城市管理部門；之后隨著政府體制改革，形成了多部門、專業化的城市管理格局；從2005年開始，以先后成立2008環境建設指揮部和首都城市環境建設委員會為標志，探索建立新的城市綜合管理體制，著力解決城市管理“強專業、弱綜合”、決策統籌不夠有力的問題，使綜合管理與專業管理均衡發展、互為補充、相得益彰。

《意見》明確指出：要“科學劃分城市管理主管部門與相關行政主管部門的工作職責，完善部門職責體系。”郭金龍書記也在市委十一屆十次全會上強調：城市管理的主要職責是市政管理、環境管理、交通管理、應急管理和城市規劃實施管理等，要進一步完善綜合管理與專業管理相結合、多部門共同履行城市管理職責的格局。這次明確了城市管理綜合主管部門，意味著綜合管理與專業管理相結合的城市管理新格局已經構建形成，具體工作中應注重發揮綜合管理部門的統籌作用，協調解決好綜合部門與專業部門、專業部門之間的職責銜接問題，創新工作協調機制，強化城市管理的合力。同時，應注重理順各專業管理部門的職責權限，縮小相互之間的管理縫隙，強化配合協作，推進城市管理“全覆蓋”要求落到實處。

四、發揮城市管理末端反饋作用，實現城市規劃建設管理全程有效銜接

城市管理工作在規劃、建設、管理三個環節中處在末端環節，對前端規劃和建設環節出現的問題最有發言權，對有效解決城市管理中的一些“先天不足”問題起著至關重要的作用。如，在公共服務配套設施建設中，部分新建小區存在缺少垃圾樓、公共廁所等環衛配套設施問題，主要原因就是在規劃階段，開發商規避相關標準規范，拆分項目單個報審；在建設階段違規甩項，不建或少建配套環衛設施。因目前“建設工程配套環境衛生設施竣工驗收”行政許可沒有納入規劃、建設審批前置條件，導致對開發商不能形成有效制約，出現了“規劃漏項、建設甩項”的現象。

如何發揮好城市管理在末端的問題反饋作用，推動城市規劃、建設、管理三大環節的無縫銜接，切實降低城市運行成本，提高管理效率。《意見》明確規定：“建立全面聯合驗收機制，實現城市規劃、建設、管理的全程有效銜接。”這就要求在制定聯合驗收管理辦法過程中，應充分聽取城市管理主管部門和各相關專業部門的意見，完善城市管理部門與規劃、建設部門之間的信息反饋機制，及時把城市管理過程中發現的規劃、建設問題反饋上來；健全城市管理部門參與城市規劃、城市建設實施情況的評估反饋機制，以及城市管理部門參與相關部門做好城市基礎設施建成后的驗收和移交工作，切實防止“規劃漏項、建設甩項”問題的發生，不斷提升城市管理效益。

五、堅持以人民為中心，提升社會單位和市民對城市管理的參與感

近幾年來，北京市委、市政府始終堅持倡導“人民城市人民建、人民城市人民管”的發展理念，注重發揮政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手、多方合作之手的作用，突出人民群眾的獲得感，調動社會單位和市民群眾參與城市管理的積極性和主動性，使城市管理工作越來越貼近人民群眾，越來越受到人民群眾的理解、支持和擁護。

在新的形勢下，城市管理如何繼續堅持以人民為中心，秉承過去的好做法、好傳統，更加廣泛地提升社會單位和市民對城市管理的參與感。正如郭金龍書記在這次市委全會講話中強調的那樣：“市民是城市建設和管理的主體，要堅持走好群眾路線，尊重市民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權，搭建多層次、多領域、多形式的公眾參與平臺，形成多元共治、良性互動的城市治理體制、機制。”要大力開展社會主義核心價值觀學習教育實踐活動，推動公共文明規范向法制化轉變，著力提升廣大市民的首都意識、守法意識、家園意識、環保意識、節水意識、節電意識、綠色出行意識、公共秩序意識和安全避險意識。要鼓勵市民群眾積極自愿參與城市管理，動員社會單位主動履行社會責任，發揮人大代表、政協委員、新聞媒體、特約監督員的監督作用，增強建議、提案和新聞曝光問題的辦理力度。要暢通公眾參與城市管理的渠道，開展社會公眾共商共議活動，發揮各類志愿者的引領作用，帶動自發成立“4050勸導隊”、“社區聯防安全員”等民間自治組織，實現城市管理由人治向法治轉變、單治向共治轉變、他治向自治轉變，真正形成共治共建、共管共享的城市管理全民參與氛圍。

（本文執筆人：堵錫忠 武斌）

（攝影：龔林杰）

（責任編輯：鄭樹平 黃荔）