“民營(yíng)化經(jīng)營(yíng) 政府購(gòu)買服務(wù)”

徐楓

公共交通（以下簡(jiǎn)稱公交）與每一個(gè)人息息相關(guān)，是重要的基礎(chǔ)設(shè)施和一種大眾出行方式，是重要的民生工程，社會(huì)公益性特征明顯，同時(shí)還反映一座城市的形象和景觀。基本的公交服務(wù)是政府應(yīng)盡的職責(zé)。而近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，社會(huì)車輛激增，城市交通容量和交通需求的矛盾越來(lái)越突出，行車難、停車難成為“城市病”的重癥之一。面對(duì)現(xiàn)狀，浙江省溫嶺市的公交改革采用了“民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)，政府購(gòu)買服務(wù)”模式，在堅(jiān)持公交民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)的同時(shí)兼顧了公交產(chǎn)品的“公益性”要求，通過財(cái)政補(bǔ)貼的準(zhǔn)確計(jì)量和服務(wù)質(zhì)量的嚴(yán)格考核，較好地處理了政府、企業(yè)和消費(fèi)者三者之間的關(guān)系。本文通過闡釋溫嶺市公交改革模式，試圖回答在公交改革中如何破解“市場(chǎng)化”與“公益性”之間的矛盾和問題。

一、改革前存在的問題

公交改革之前，溫嶺全市共有3家公交公司負(fù)責(zé)12條城市公交線路的營(yíng)運(yùn)，擁有公交車127輛，座位3643個(gè)，班線里程143.4公里，覆蓋全市太平、城北、城西、城東、橫峰5個(gè)街道，年運(yùn)輸乘客1000萬(wàn)人次。分別由城市公交公司、民安公交公司和巴士公司這三家民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)。主要經(jīng)營(yíng)方式為掛靠公司、帶車入股、承包經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。溫嶺原有的模式，其社會(huì)公益屬性難以體現(xiàn)，一直存在諸多的問題。

（一）班次少、準(zhǔn)點(diǎn)率低、服務(wù)質(zhì)量差、票價(jià)高、漲價(jià)隨意

由于投放車輛少，班次密度低、發(fā)車間隔與乘客候車時(shí)間過長(zhǎng)，準(zhǔn)點(diǎn)率低，人們經(jīng)常因?yàn)檎`時(shí)而誤事，各班車服務(wù)質(zhì)量參差不齊，隨意漲票價(jià)的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，市民屢屢投訴。

（二）車輛檔次不高，式樣和外觀不統(tǒng)一

承包車主往往受利益驅(qū)動(dòng)，盡量降低成本，所購(gòu)車輛大多以中、低檔次為主，對(duì)在運(yùn)營(yíng)過程中所造成的一些硬件設(shè)施 （如座椅、拉手等） 損壞也不及時(shí)進(jìn)行維修和更換，安全隱患大，車輛更新投入不足，且式樣和外觀不統(tǒng)一。這些公交車輛不但有損于城市的形象，更無(wú)法給人以一種舒適、安全的感覺。

（三）公交站場(chǎng)嚴(yán)重不足

公交站場(chǎng)是公交系統(tǒng)的樞紐，承擔(dān)著車輛停靠修理、司機(jī)吃飯休息、辦卡沖卡、清洗車輛、發(fā)車、停車、候車以及乘客中轉(zhuǎn)換乘的重要職能。而溫嶺的公交站場(chǎng)近乎空白。由于公交站場(chǎng)的嚴(yán)重不足，致使公交車的停放、維修和設(shè)備更新等得不到應(yīng)有的保障。

（四）福利性乘車各種優(yōu)惠政策未到位

按公交相關(guān)政策規(guī)定，特殊人群（老年人、殘疾人、軍人、學(xué)生等）乘坐公交車可享受不同程度的優(yōu)惠。據(jù)統(tǒng)計(jì)，溫嶺市60歲以上的老年人已超過16萬(wàn)，其中發(fā)放給60歲至70歲老人半價(jià)乘車的老年優(yōu)惠乘車卡（綠卡）9萬(wàn)多張，發(fā)放給70歲以上老人免費(fèi)乘車的老年優(yōu)惠乘車卡（紅卡）7萬(wàn)多張。這些優(yōu)惠費(fèi)用累計(jì)全年可達(dá)230萬(wàn)元，可政府的補(bǔ)貼并沒有足額到位。而對(duì)于學(xué)生乘車享受不到優(yōu)惠，行車過程中拒載老人的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

（五）公交線路和站點(diǎn)設(shè)置不夠合理

在公交線路安排與站點(diǎn)設(shè)置方面，公交盲區(qū)（點(diǎn)）較多，可供市民選擇的余地較少，個(gè)體單車承包，沒有冷、熱線路搭配，熱線多開、快開，冷線少開、不開的現(xiàn)象難以避免。

以上暴露出來(lái)的問題歸結(jié)到一點(diǎn)，就是“市場(chǎng)化”與“公益性”的矛盾，換言之，在原有的模式下，市場(chǎng)趨利的本性與公交的公益要求難以兼容。城市公交是關(guān)乎百姓出行的民生大事，對(duì)溫嶺公交的現(xiàn)狀，群眾普遍感到不滿，企業(yè)感到實(shí)在“無(wú)奈”，要求改革的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈。

二、“民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)，政府購(gòu)買服務(wù)”模式

在公交改革中，各地又有不同的做法，為了取長(zhǎng)補(bǔ)短相互借鑒，溫嶺市先后前往本省的樂清、義烏、海寧三地進(jìn)行考察取經(jīng)。

樂清市公交改革的最大特點(diǎn)是“由私改公”，即通過“贖買”的方式收編私營(yíng)車主，將原來(lái)市場(chǎng)化的承包掛靠經(jīng)營(yíng)模式回歸到國(guó)有經(jīng)營(yíng)的模式。

義烏市自2010年11月起，在全市實(shí)行城市公交1.5元一票制、農(nóng)村支線1元一票制的城鄉(xiāng)一體化公交票價(jià)。其最大特點(diǎn)在于：徹底打破了城鄉(xiāng)公交的二元結(jié)構(gòu)，支線票價(jià)比主線票價(jià)更便宜，最多只要花上2.5元就可以走遍全市；海寧市公交改革則突出“零距離換乘”，公交站點(diǎn)到村，所有行政村都開通了公交線路，從市區(qū)到村委會(huì)所在地，都可以通過“零距離換乘”到達(dá)目的地。溫嶺市結(jié)合本地實(shí)際情況，借鑒各地公交改革的經(jīng)驗(yàn)，選擇了“民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)，政府購(gòu)買服務(wù)”的公交改革模式。2012年8月，公交車“民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)，政府購(gòu)買服務(wù)”方案在溫嶺市市長(zhǎng)辦公會(huì)議上予以通過，并于2012年9月30日起開始實(shí)行。

“政府購(gòu)買服務(wù)”是指將原來(lái)由政府直接提供的社會(huì)公共服務(wù)事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織或市場(chǎng)機(jī)構(gòu)來(lái)完成，政府再按照制定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格的考核評(píng)估并支付相關(guān)的服務(wù)費(fèi)用。政府購(gòu)買公共服務(wù)的目的是借助社會(huì)或市場(chǎng)的力量，發(fā)揮其效率和專業(yè)化的優(yōu)勢(shì)，解決“不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)”中公共產(chǎn)品的低效率問題。

2012年8月，溫嶺市人民政府出臺(tái)文件《關(guān)于進(jìn)一步加快城市公交發(fā)展的通知》，決定采取落實(shí)財(cái)政政策、優(yōu)化線路布局、嚴(yán)格班次管理、提升車輛品質(zhì)、實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管、實(shí)行低價(jià)乘車和強(qiáng)化考核監(jiān)督等七方面措施，優(yōu)化城市公交運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制。

（一）設(shè)立城市公共交通發(fā)展專項(xiàng)資金

城市公共交通發(fā)展專項(xiàng)資金由市財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)安排，嚴(yán)格按照國(guó)庫(kù)集中支付程序撥付，專款專用，專門用于公交企業(yè)的補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)。

（二）實(shí)行城市公交成本與收入規(guī)制

通過城市公交成本與收入規(guī)制的制定，合理界定城市公交行業(yè)各項(xiàng)運(yùn)營(yíng)成本范圍，審核公交運(yùn)營(yíng)收入，科學(xué)計(jì)算城市公交單位運(yùn)輸成本標(biāo)準(zhǔn)，并以此測(cè)算財(cái)政補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)。

城市公交成本包括：燃油費(fèi)、人工成本、折舊費(fèi)、輪胎消耗費(fèi)用、維修保養(yǎng)費(fèi)用、停車費(fèi)、車輛清洗費(fèi)、管理費(fèi)用、車輛保險(xiǎn)費(fèi)、車輛檢測(cè)費(fèi)等費(fèi)用。其中，對(duì)燃油費(fèi)設(shè)置5%的浮動(dòng)范圍，其余的各項(xiàng)費(fèi)用只確定標(biāo)準(zhǔn)值，不設(shè)浮動(dòng)范圍。

城市公交收入包括：營(yíng)運(yùn)收入、廣告收入、政府補(bǔ)貼收入以及其他收入。其中，政府補(bǔ)貼收入按照補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)額計(jì)入，營(yíng)運(yùn)收入、廣告收入以及其他收入根據(jù)財(cái)務(wù)審核，按實(shí)取值。

（三）完善財(cái)政補(bǔ)貼政策

1、乘坐公交車優(yōu)惠補(bǔ)貼

優(yōu)惠補(bǔ)貼政策包括對(duì)70周歲以上的老年人、盲人、傷殘軍人和二級(jí)以上肢體殘疾人員等優(yōu)撫對(duì)象，以及1.2米以下兒童等人員享受免費(fèi)乘坐公交車的優(yōu)待； 60-69周歲老年人和使用學(xué)生卡乘坐公交車的享受4折優(yōu)惠；使用市民卡乘座公交車的享受5折優(yōu)惠；對(duì)其免費(fèi)乘車部分，財(cái)政予以全額補(bǔ)助；對(duì)其優(yōu)惠乘車部分，財(cái)政予以差額補(bǔ)助。

2、“硬件”購(gòu)置補(bǔ)貼

對(duì)城市公共交通企業(yè)為提高城市公共交通形象，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的“硬件”購(gòu)置費(fèi)用予以補(bǔ)貼，包括：公交車輛更新費(fèi)用、3G視頻安裝費(fèi)用、司乘人員服裝費(fèi)用等。

3、經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼

對(duì)城市公共交通企業(yè)為承擔(dān)社會(huì)福利、完成政府指令性任務(wù)所增加的支出，以及其他承擔(dān)政府購(gòu)買服務(wù)而增加的運(yùn)營(yíng)成本，按實(shí)際發(fā)生額予以補(bǔ)貼。

（四）對(duì)城市公交的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格考核和獎(jiǎng)懲

邀請(qǐng)市人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)志愿者、群眾代表等參加，由考核辦公室、溫嶺市城市公共交通乘坐委員會(huì)及第三方測(cè)評(píng)機(jī)構(gòu)共同實(shí)施，對(duì)城市公交企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益、服務(wù)質(zhì)量、安全行車等制定考核標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行全面監(jiān)管和考評(píng)。

“民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)，政府購(gòu)買服務(wù)”使溫嶺的城市公交面貌煥然一新，2014年，全市投資1186萬(wàn)元，新增公交車45輛、公交線路2條、公交站亭36座，大大便利了市民出行。2015年又投入了2400萬(wàn)元，用于新增車輛和線路優(yōu)化。隨著公交環(huán)境的不斷改善，溫嶺市民的出行方式悄然發(fā)生了改變。

三、問題及解決方法

公交改革使溫嶺的城市公交有了長(zhǎng)足的發(fā)展和進(jìn)步，但在運(yùn)行過程中，也存在著以下幾方面問題亟待完善。

（一）存在的問題

1.資源配置不合理，線路調(diào)整較難

在調(diào)整線路時(shí)，幾家公交公司都不愿意對(duì)盈利較大的公交線路進(jìn)行調(diào)整，而只愿意把存在虧損的線路進(jìn)行調(diào)整，這就導(dǎo)致了政府主管部門在全市公交布局、線路安排時(shí)不能很好地根據(jù)規(guī)劃要求做出調(diào)整。

2.財(cái)政補(bǔ)貼存在不合理因素

按目前的補(bǔ)貼方式，財(cái)政每季度對(duì)經(jīng)營(yíng)虧損的線路進(jìn)行補(bǔ)貼，而盈利線路的利潤(rùn)則留在企業(yè)。這就使得企業(yè)在營(yíng)運(yùn)時(shí)，不同線路有不同的經(jīng)營(yíng)方式：虧損線路抓服務(wù)質(zhì)量，盈利線路抓營(yíng)運(yùn)利潤(rùn)，服務(wù)質(zhì)量不統(tǒng)一。盈利線路重利潤(rùn)而輕質(zhì)量，財(cái)政補(bǔ)貼的杠桿難以發(fā)揮作用。

3.補(bǔ)貼周期較長(zhǎng)，公交企業(yè)資金壓力較大

現(xiàn)有城市公交補(bǔ)貼按季度進(jìn)行發(fā)放，但在執(zhí)行中，經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼要通過上報(bào)、審批、公示、發(fā)文等一系列程序，通常需要再經(jīng)過2-3個(gè)月才會(huì)在下個(gè)季度末發(fā)放。而購(gòu)車補(bǔ)貼、燃油補(bǔ)貼通常會(huì)在次年的年末進(jìn)行發(fā)放，這就使得企業(yè)經(jīng)營(yíng)資金回籠周期較長(zhǎng)、資金周轉(zhuǎn)壓力較大。

4.各公交企業(yè)對(duì)新增線路、車輛投入的積極性普遍不高

增加線路、加大車輛投入、擴(kuò)大公交服務(wù)范圍、完善公交網(wǎng)絡(luò)是城市公交長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要，也是體現(xiàn)公交為民的根本所在。但是，在新增線路、車輛投入方面，各公交公司的積極性普遍不高。主要原因有兩個(gè)方面，一是目前出行集中的地區(qū)公交基本已飽和，而新增的線路要么就是對(duì)原有線路的補(bǔ)充，要么就是分布在出行需求相對(duì)分散的地區(qū)，乘客數(shù)量難以保障；二是前期投入較大，投資回報(bào)率低。按現(xiàn)行的財(cái)政補(bǔ)貼政策，只對(duì)經(jīng)營(yíng)虧損進(jìn)行補(bǔ)貼，并沒有把利潤(rùn)考慮在內(nèi)。

（二）解決方法

1. “抽多補(bǔ)少，抽肥補(bǔ)瘦”

對(duì)現(xiàn)有線路進(jìn)行調(diào)整，把盈利線路和虧損線路進(jìn)行捆綁，實(shí)行服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)，有進(jìn)有退，提升市場(chǎng)活力。對(duì)投入較大、明顯虧損的新增線路，可以由國(guó)有資本進(jìn)行投資，采取自營(yíng)或委托經(jīng)營(yíng)的方式，讓公交的公益性得到充分的體現(xiàn)。

2.整合各項(xiàng)政府補(bǔ)貼，實(shí)時(shí)發(fā)放

改原來(lái)的每季為每月計(jì)算成本和補(bǔ)貼，減輕企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)壓力。對(duì)企業(yè)利潤(rùn)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)值，根據(jù)收入和成本規(guī)制每月計(jì)算考核，低于標(biāo)準(zhǔn)值的予以補(bǔ)足，高于標(biāo)準(zhǔn)值的按比例予以上交。

3.啟動(dòng)城市公交大數(shù)據(jù)建設(shè)，完善收入和成本規(guī)制辦法

現(xiàn)行溫嶺市城市公交的成本規(guī)制是通過對(duì)公交的各項(xiàng)成本設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)值，再根據(jù)運(yùn)行里程、時(shí)間計(jì)算出標(biāo)準(zhǔn)成本。但是受限于數(shù)據(jù)的采集和積累，標(biāo)準(zhǔn)的制定尚欠科學(xué)和準(zhǔn)確。因此，啟動(dòng)城市公交大數(shù)據(jù)建設(shè)，進(jìn)行系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)、完整的時(shí)間序列分析，有利于規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的制定更加合理。

4.尋求政府、公交公司和社會(huì)資本的多方合作，減少公交公司前期投入壓力

譬如對(duì)新增的公交線路，可以由政府制定好線路走向、車輛規(guī)格、投放車輛數(shù)，讓愿意投資的社會(huì)資本負(fù)責(zé)購(gòu)買車輛，然后委托公交公司負(fù)責(zé)日常經(jīng)營(yíng)。在具體操作的過程中，政府只負(fù)責(zé)對(duì)公交的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核；社會(huì)資本可以通過投資新能源車輛、降低能源消耗的辦法提高投資回報(bào)率；公交公司可以通過優(yōu)質(zhì)服務(wù)、客流量的增加賺取利潤(rùn)。在保障“公益性”和企業(yè)合理利潤(rùn)的前提下，通過多方合作，達(dá)到共贏的效果。

四、結(jié)論

公交運(yùn)營(yíng)中“市場(chǎng)化”與“公益性”之間的矛盾其根源在于——這是一個(gè)“不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)”。運(yùn)營(yíng)商以“先入為主”的辦法占據(jù)市場(chǎng)，政府則以“特許經(jīng)營(yíng)”和“價(jià)格監(jiān)管”相結(jié)合的方式進(jìn)行調(diào)控。政府“特許經(jīng)營(yíng)”的措施主要有兩個(gè)：一是資格認(rèn)定，二是總量控制。公交的票價(jià)是“固定”不變的，而構(gòu)成主要成本的油價(jià)又是“波動(dòng)”的，企業(yè)沒有價(jià)格變動(dòng)權(quán)，而政府的“價(jià)格監(jiān)管”又往往“失靈”。公交的“公益性”要求難以在“不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)”里得以實(shí)現(xiàn)。

“民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)，政府購(gòu)買服務(wù)”的核心在于——財(cái)政補(bǔ)貼的準(zhǔn)確計(jì)量和服務(wù)質(zhì)量的嚴(yán)格考核。在公交改革“國(guó)有化公交公運(yùn)”、“股份合作運(yùn)營(yíng)”和“民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)，政府購(gòu)買服務(wù)”三種不同的模式中，溫嶺選擇了第三種模式。在溫嶺的改革中，一方面實(shí)行“高票價(jià)”，將城市公交的票價(jià)從原來(lái)的1.5元提高到2元，其目的是向市場(chǎng)運(yùn)價(jià)靠攏，讓企業(yè)有利可圖，同時(shí)又對(duì)刷卡消費(fèi)的予以“高折扣”，其差額部分由財(cái)政“埋單”，通過刷卡消費(fèi)將公交財(cái)政補(bǔ)貼分享到每一個(gè)人身上，使“公益性”得以體現(xiàn)；另一方面又鼓勵(lì)使用新能源、節(jié)能環(huán)保型車輛，對(duì)新增及更新經(jīng)交通運(yùn)輸管理部門認(rèn)可的車輛予以部分財(cái)政補(bǔ)貼，較好地處理了政府與企業(yè)之間的關(guān)系。通過智能公交建設(shè)，GPS定位、車載視頻實(shí)時(shí)監(jiān)控等信息工具的運(yùn)用，使公交的服務(wù)質(zhì)量要求得以嚴(yán)格考核。

在公交改革的“調(diào)色板”中，“民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)，政府購(gòu)買服務(wù)”可作為其中的一種色澤。溫嶺的公交改革，在堅(jiān)持公交民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)的同時(shí)兼顧了公交產(chǎn)品的“公益性”要求，通過財(cái)政補(bǔ)貼的準(zhǔn)確計(jì)量和服務(wù)質(zhì)量的嚴(yán)格考核，較好地處理了政府、企業(yè)和消費(fèi)者三者之間的關(guān)系，為“民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)，政府購(gòu)買服務(wù)”的公交改革提供了新的思路。

（責(zé)任編輯：鄭樹平）