轉型期城市發展策略變遷

姜俊輝

一、都柏林早期產業溯源

都柏林是一座生于海盜文化的城市，其發展的實質性階段始于17世紀后期、英國人占領愛爾蘭之際。作為典型的殖民城市，都柏林最初的經濟發展一直較為波動。在傳統農牧業大國的背景下，都柏林依賴向英國等周邊國家進行農業輸出發展經濟，同時依靠自身沿海地理位置優勢，成為愛爾蘭對外貿易系統的主要樞紐，同時期的工業在貿易保護政策的壓制下發展受阻。1922年，愛爾蘭自由邦政府成立，其中近六分之一的人口定居在都柏林。1930年至1940年間，大量工廠和勞動力聚集在都柏林地區，為推動工業發展奠定了夯實的基礎。同期，地方政府實施輸入替代工業化政策（import-substituting industrialization），旨在通過自給自足的地區生產推動工業生產。然而，該政策并未給地區工業化發展帶來實質性的長期惠利。

1950年至1960年間，都柏林經濟相比歐洲其他地區明顯滯后。愛爾蘭財政部發布為期十年的《國家經濟發展》文件，試圖通過產業出口吸引外資以彌補地區資金的不足。為刺激經濟和進一步發展工業，地方政府開始由先前自產自銷的狀態轉向由出口導向的工業政策，并于1965年簽訂了《英愛自由貿易協議》。這一協議直接促使都柏林地區工業就業人數急速上升，并于1971年左右達到峰值。

隨后，受去工業化的影響，地方政策及工業投資（包括外部投資）均將重心移至都柏林外圍，導致都柏林地區工業就業人數逐年下降。與此同時，地區服務業人數逐年遞增，并于1973年愛爾蘭加入歐盟經濟共同體后增速加快。1981年至1991年間，愛爾蘭出現了嚴重的經濟蕭條。在此大環境的影響下，都柏林服務業就業人數增速放緩，但依舊呈上升趨勢。

在去工業化伴隨郊區化的過程中，都柏林從緊密型轉為低密度、外延型城市，同時呈現出兩極化現象：市中心遺留了大量低技能、低收入的短期勞動力，失業率提高，交通使用率降低，內部環境出現惡化；外圍逐漸涌現高技能、高收入群體，就業機率增加，并出現了一些明顯的產業聚集點，從而進一步削弱了城市內部的凝聚力。產業轉型帶動了城市規模和形態的變更，轉型期的“陣痛”使都柏林岌岌可危。

二、全球化背景下發展對策

20世紀末期，都柏林面臨失業率遞增、城市內部凋零等諸多問題，迫使地方政府開始采取多重手段，挽救地區經濟，促進城市發展，其中就包括區域更新計劃和產業轉型。

（一）區域更新

1980年至1990年間，都柏林和歐洲其他城市一樣，逐漸從管理主義管制轉為企業主義管治，強調私有制、自由主義貿易及去管理化。為了更好地管理城市，促進經濟發展，愛爾蘭政府于1986年發布了《城市更新法令》和《財政法令》，旨在通過財政激勵手段對特定的區域進行重新開發，其中較為典型的案例有教堂酒吧地區和舊碼頭地區。

1.教堂酒吧地區更新

教堂酒吧地區位于都柏林市中心，因其宗教氛圍而得名。自20世紀70年代起，受去工業化的影響，大量原城區居民開始向郊區遷移，遺留下大面積廢棄的廠房和倉儲。80年代期間，愛爾蘭公交公司曾計劃購買該地區用于交通樞紐建設，由于教堂酒吧地區正以低廉的租金吸引著大批低收入者、小商販及藝術群體入駐，因此該計劃受到這些住戶、商人以保護地區歷史文化氛圍為由的抗議最終被擱置。

1991年，地方政府正式發布教堂酒吧地區更新令，同時成立了發展委員會，旨在將該地區重建為集文化、居住和小型商業為一體，具有高旅游價值的綜合區域。其主要方式是通過將地產租賃給文化產業的商人以整合地區文化，并同時更新樓宇用于居住。

90年代的愛爾蘭經濟增長迅速，具有“凱爾特之虎（Celtic Tiger）”稱號。這一時期，都柏林的經濟發展強勢，地價猛漲，改造后的教堂酒吧地區無論租金還是房價都非常高昂，迫使原本因費用低廉而在該地區生活的居民及商販不得不外遷，取而代之的是大批富人和擁有雄厚資金的企業。

在區域更新的淘洗下，教堂酒吧地區從曾經廢棄的凋敝之地成功轉型為商業價值高、充滿生機活力的旅游熱點。通過實地調研，筆者進一步發現，除了高昂的租金帶來的排他性，如今的教堂酒吧地區已經成為酒文化而非愛爾蘭文化的代言。盡管在該地區依然可見不少地方的文化機構如畫廊、藝術中心等，但是因酒文化慕名前來的游客量逐年提升。

2.舊碼頭更新

都柏林舊碼頭位于利菲河兩側，面積約526公頃。作為海運貿易的關鍵點，都柏林舊碼頭曾一度擁有大量的工廠、廉價的勞動力，貿易往來活躍。第二次世界大戰后，都柏林舊碼頭的戰略地位逐漸失去，地區經濟活動逐漸減弱。

1986年發布的《財政法令》明確指出，貿易港口地區實行稅費減免，其中包括對工廠及企業利潤收取低占比的所得稅，同時提供一些基礎配套設施等。在稅費減免政策的刺激下，大批大型企業和跨國公司如O2、Intel、IBM等開始入駐舊碼頭地區。由此，港口商業圈逐漸形成，地方管理模式從官僚主義向企業主義轉變。

與教堂酒吧地區一樣，都柏林舊碼頭（港口）的更新迫使不少低收入者外遷。在最初的改造中，政府和當地居民均未能充分、恰當地融入其中，促使原本對碼頭更新持積極態度的住戶開始因擔憂社區的社會結構破裂而轉向消極。1995年，社區聯絡委員會成立，旨在將當地居民更好地融入到更新改造中。此外，由區域領導和地方政府為主要成員的哈雷戴維森經銷商協會（CHDDA）將原本多元化的港口細分為多個管轄區，并對不同區域內的特定產業進行進一步的財政刺激。從整體上看，整個港口北部以工廠為主，南部以工廠和住房混合為主；內港北部以居住為主，南部以商業和零售業為主。由于都柏林港口更新大量依賴房地產投資，2008年的金融風暴直接導致港口地區更新進度放緩，一些大型工程被迫停止。此外，空間限制問題也在當前的改造中初顯端倪。

（二）產業轉型

為降低失業率、提高地區經濟發展水平，都柏林地方政府開始著手向科技、知識型經濟轉型，重點發展信息、金融、教育等產業。在具體落實上主要表現為：第一，制造業技術方面的投資明顯增加，同時新擴增項目的規模日趨增大，高附加值產業倍受青睞，高技能就業人才數量增加；第二，內部投資重心轉向服務業，建立國際金融服務中心，大力發展軟件產業，并成立電話服務中心。

1.國際金融服務中心（IFSC）

國際金融服務中心是1987年在舊碼頭地區更新的契機下建成的，旨在吸引海外投資的同時促進城市內部發展。中心涵蓋網絡、金融、服務共享等多方面服務。第一期建設至1992年，投資約1.5億歐元；第二期建設從1994年起至2000年，囊括國際金融機構超過485家，雇用員工超過8000人。根據愛爾蘭2010年的一份財政報告，國際金融服務中心的財稅貢獻高達21億歐元，占愛爾蘭同期GDP的7.4%。

最初入駐國際金融服務中心的企業只需要繳納10%的稅率及輔助周邊設施進行建設，因此較低的稅率以及融入地方建設增加企業的歸屬感是IFSC成功吸引金融機構的重要原因。2003年，都柏林統一引進12.5%的稅率，在一定意義上削弱了企業的入駐動力。對于都柏林內部城市的整體發展，IFSC在就業、社會設施等統籌方面發揮了相當積極的作用，有效緩解了都柏林發展后期城市內部居住空間的壓力。

2.軟件產業

1980年中期，軟件行業在愛爾蘭迅速崛起。據不完全統計，愛爾蘭本土及海外軟件公司有9000家，雇用員工超過3萬人，產生利潤超百億歐元，是繼美國之后全球最大的軟件生產地之一。

借助便利的交通、國際航運和優厚的基礎設施等優勢，愛爾蘭75%的軟件行業活動發生在都柏林。除本土軟件行業外，都柏林的軟件公司一半以上來自美國。微軟、甲骨文公司及IBM等，都已在都柏林建立并發展了自己的電子商務網絡，通過網絡技術進一步擴大電子產品的銷售范圍。

3.電話服務業

高速度的網絡發展使企業的后勤部門通過高效的網絡就可以完成服務目標，因此對部門本身的選址要求大大減弱。在利益最大化的驅動下，公司的前臺與后臺逐漸分離，分設于不同地區。都柏林地區得益于較好的信息基礎設施、網絡技術、優惠的稅收政策、高技能相對廉價的勞動力，以及大量英語能力的人才，成為眾多企業后勤部門的理想選址。90年代的都柏林涌現出大量基于電話服務的后勤部門，如電話銷售、信息及技術支持等。

為創造更多的就業機會，加大內部投資力度，1992年，愛爾蘭工業發展局啟動電話中心項目，發展到1998年中期，大約成立了50家電話中心，雇用員工6000人，其中90%歸屬都柏林地區。

三、都柏林城市發展動因分析

19世紀至20世紀，都柏林在不斷發展、衍化、伸展的過程中，從最初以農業經濟為主導，轉而實施自產自銷的輸入替代化工業政策。在貿易保護政策下，地方工業得以發展，但是對外擴展明顯受阻，取而代之的出口導向工業政策在推動地區工業化的同時，加快了地區對外貿易和工業化進程。因工業化帶來的聚集效應，使同期的都柏林市中心聚集了大量工廠和廉價勞動力，成為高密度城市。發展到70年代初期，受去工業化影響，都柏林的工業重心移至外圍，并在周邊衍生出相對聚集的工業小產群。城市外部的吸引力增強、內部引力減弱，其結果是在城市中心遺留下大量的低技能者。在郊區化的過程中，都柏林進一步被拉伸，城市人口密度降低，內部分化明顯。

從農業經濟過渡到工業經濟的都柏林，80年代面臨高失業率、城市衰退等諸多問題，地方政府著手推動整個城市向高科技、知識型方向轉型，在工業附加值增加、規模增大、提高聚集效應的同時，大力發展金融、信息、科技、生物等高新產業，通過財政減稅等手段吸引外資，更新城市特定區域，構建金融中心，將都柏林成功地打造成為全球化時代下資本的消費點和積累點。在全球化資本的催動下，1990年至2000年，都柏林成為歐洲地區最具競爭力的城市之一，成為歐洲熱門的旅游景點之一，每年有超過200萬世界游客前來觀光，財政收入高達40億英鎊。此外，都柏林的成長對愛爾蘭的經濟作出了明顯貢獻。2000年，都柏林相較于愛爾蘭其他地區，人均增長總值貢獻率超過33%。因此，在國家發展計劃（2000年-2006年）中，都柏林也從愛爾蘭政府中獲得了超過200億歐元的公共交通建設資金。

在21世紀知識經濟體系下的都柏林，致力于打造成為國際商務和企業的通道（gateway），為企業和個體提供最大化的發展機會，大力發展知識型技術，同時強調企業、高教育群體、政府和社會的多方聯動，力爭以“智力”驅動城市經濟發展。

這里，不妨將都柏林經濟的“騰飛”放入世界版圖進行分析，其競爭的優劣勢態可見一斑。

優勢：作為愛爾蘭唯一的國際化的城市，都柏林在大量國有資金及海外直接投資下，擁有較好的基礎設施建設、高速的網絡信息化平臺、良好的國家商貿交易環境、大量的高等教育人才，以及強有力的政策扶持。同時，現有的境外直接投資集群所產生的溢出效應將有機會在現有基礎上吸引更多的全球資本，使城市自身內部的公私關系得到更新，社區服務建設質量有了明顯提升，并且通過進一步加強城市中心的聚合力，提高運作效率，加快產業轉型升級，地區旅游業也因全球化得到進一步挖掘。都柏林——在與其他世界城市一起構建的新型世界城市的網絡中實現信息共享，加快了資本流通。

劣勢：首先，都柏林中心北部地區的貧困度非常高，失業率曾一度高達60%；其次，城市空間規劃和管理策略有待更新和完善。地方基礎設施局部已面臨飽和，擁堵的交通環境使社會生產效率在一定程度上被拉低；再次，在地區競爭中，網絡信息全球化在帶給都柏林發展機遇的同時，也將紅利分給了其他地區，其所造成的競爭對都柏林而言是一種威脅和制約；最后，都柏林幾十年來的經濟發展過多地依賴境外投資，在很大程度上導致了地方經濟發展后勁不足，應對全球經濟危機的能力比較弱。

四、結語

在都柏林城市發展的歷史上，從海盜文化至殖民之城期間，農業經濟一直發揮著至關重要的作用。工業化進程的推動催化了城市內在動力，大量工廠、勞動力聚集在城市中心。而去工業化促使城市在延伸的同時，面臨一系列高失業率等嚴峻的社會問題和經濟問題。

都柏林利用有效的財政手段吸引了大量海外投資，成功帶動了經濟向知識型轉型。然而，過渡依賴外資所帶來的弊端已在2008年金融風暴中初顯端倪。目前的問題是：地方經濟的崛起和公民的地區建設，已成為都柏林走可持續發展的關鍵節點。

參考文獻

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（責任編輯：李靜敏）