推進以滿足新市民為出發點的住房制度改革

文/嚴榮

推進以滿足新市民為出發點的住房制度改革

文/嚴榮

針對當前全國房地產市場的發展情況，中央提出“化解房地產庫存，通過加快農民工市民化，推進以滿足新市民為出發點的住房制度改革，擴大有效需求，穩定房地產市場”的要求，這是近年來有關房地產市場的政策表述中首次將消化庫存與住房制度改革相關聯，值得引起注意。

一般而言，房地產庫存是市場發展到特定階段所形成的產物，而住房制度改革是針對宏觀制度設計和政策體系中的重大矛盾所作出的改進探索。如果純粹從概念出發，這兩者不屬同一范疇，但如果從中國房地產市場的發展實踐看，就會發現，房地產市場的區域性和結構性庫存不斷加劇，是住房制度的缺陷所導致的，要抓住當前住房制度改革的主要矛盾，首先就是通過有效的改革措施加快農民工市民化，推動房地產市場的平穩健康發展。

當前的住房制度亟須深化改革

改革開放以前，我國實行由政府和單位投資建設城鎮住房、低租金福利分配住房的制度。由于住房供應嚴重短缺，居民住房條件長期得不到改善，必須對這種由政府統建統分的制度進行改革。在1980年鄧小平同志明確提出住房改革要走商品化的路子之后，住房制度改革的大幕逐漸拉開。但是，住房商品化之路的探索頗為曲折。直至1994年，國務院下發《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，住房商品化和社會化之路才逐漸走順。隨著住房建設、分配、交易和信貸等配套措施逐步成型，住房制度改革取得了長足進步。

1998年，為了使城鎮住房制度適應經濟發展的要求，特別是為了擴大國內需求以應對當時的亞洲金融危機，國務院發布了《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，明確提出城鎮住房制度改革的目標是：停止住房實物分配，逐步實現住房分配貨幣化；建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系；發展住房金融，培育和規范住房交易市場。該改革文件使中國城鎮住房的分配制度發生了一次根本性的轉變。之后，中國房地產市場蓬勃發展。但隨著住房價格快速上漲，住房補貼覆蓋面過窄且標準過低的問題逐漸暴露，具體表現為住房資源配置不均衡，一部分居民難以依靠自身能力改善居住條件，而1998年23號文中提出的經濟適用住房政策在不少地方又出現執行失當等現象，于是，城鎮住房保障問題引起了廣泛關注。2007年，國務院出臺了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，為建立健全城鎮住房保障制度奠定了基礎。

可見，經過三十多年的探索，中國在住房的建設、分配、流通、使用等方面實現了巨大的轉型和變革，初步建立起了一個綜合性的制度體系，培育發展了一個多元化的市場體系，更為重要的是，顯著提高了城鎮居民的居住水平和居住條件，同時也有效帶動了經濟社會發展，促進了經濟社會體制的改革。

但是，中國的住房發展總體上仍處于過渡階段。經過三十多年的快速發展，我國城鎮住房供應總量已從嚴重短缺進入到較為充足的階段，但區域性和結構性過剩的問題有所凸顯。居民的住房條件整體上已從“憂房”邁入“有房”的階段，離“優房”仍有較大差距。城鄉住房體系分裂，住房制度改革的覆蓋面僅限于城鎮，而幫助農民工緩解住房困難的工作剛剛起步。住房保障體系已基本形成，但有效性仍顯不足，出現了本地人口和外來人口不平衡的現象，有些地方的住房制度改革推進相對滯后，甚至仍在沿用福利分房的方式。政府對于調控房地產市場獲得了許多寶貴經驗，但市場的長效發展機制尚不健全，在有些區域或有些時期仍出現市場預期不穩、波動較大的現象。有些地方的經濟發展對于房地產依賴度過高的問題值得警惕。住房政策的體系化有所改進，但有關政策的穩定性和連貫性不夠，特別是土地、財政、稅收、信貸、金融等相關政策的有效銜接不夠。

住房制度改革要適應住房發展形勢。面對中國住房發展的現狀，中央認為首先要通過擴大增量的住房消費來化解存量的住房庫存，以此避免房地產的“堰塞湖”對經濟社會發展可能帶來的風險隱患。

住房制度改革思路逐漸清晰

住房發展形勢日新月異，房地產市場暗流涌動，各種矛盾和問題相互交織。作為牽一發而動全身的領域，準確識別住房制度改革的主要矛盾，找準改革的突破點，既需要智慧，也需要時間。針對新時期住房制度改革的謀劃，決策層的認識在不斷深化，對問題的研判漸趨全面，所提出的思路越來越明確。

2012年，黨的十八大報告中提到：“建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭基本需求。”當時更多從改善民生角度強調住房保障的重要作用。

2013年10月底，中央政治局首次就住房保障和供應體系建設進行集體學習，這是在決策層對住房問題加深認識并凝聚共識的重要安排。在此次集體學習中，中央領導既指出了當前住房發展存在的突出問題（“還存在著住房困難家庭的基本需求尚未根本解決、保障性住房總體不足、住房資源配置不合理不平衡等問題”），又提出了進一步深化改革需遵循的基本原則（“加快推進住房保障和供應體系建設，要處理好政府提供公共服務和市場化的關系、住房發展的經濟功能和社會功能的關系、需要和可能的關系、住房保障和防止福利陷阱的關系”），還明確了深化住房制度改革的主要方向（“從我國國情看，總的方向是構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系。要總結我國住房改革發展經驗，借鑒其他國家解決住房問題的有益做法，深入研究住房建設的規律性問題，加強頂層設計，加快建立統一、規范、成熟、穩定的住房供應體系。要千方百計增加住房供應，同時要把調節人民群眾住房需求放在重要位置，建立健全經濟、適用、環保、節約資源、安全的住房標準體系，倡導符合國情的住房消費模式”）。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中既提出了“加快房地產稅立法并適時推進改革”、“研究建立住宅政策性金融機構”等改革舉措，更明確要求“穩步推進城鎮基本公共服務常住人口的全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系”。此處強調的“進城落戶農民”就是新市民的重要組成部分。

2014年3月，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》進一步細化了有關精神。該規劃一開始就提出了大量農民工被城鎮住房保障體系所排斥的問題（“大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后……被統計為城鎮人口的2.34億農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務”），進而提出要拓寬住房保障渠道，把進城落戶農民完全納入城鎮住房保障體系，并就住房供應體系、保障性住房制度和房地產市場調控長效機制等方面對城鎮住房制度的健全和完善提出了一些舉措。

2015年10月，黨的十八屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，其中有一段話非常重要：“推進以人為核心的新型城鎮化。提高城市規劃、建設、管理水平。深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民有同等權利和義務。實施居住證制度，努力實現基本公共服務常住人口全覆蓋。健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。深化住房制度改革。加大城鎮棚戶區和城鄉危房改造力度。”之所以要強調其重要性，至少有三方面原因：首先，這是近幾年來首次在正式文件中提出要“深化住房制度改革”；其次，這是首次將住房問題的論述擺在城鄉協調發展的內容中，以往要么是放在經濟發展部分，要么是放在社會保障部分；再次，這里非常具體地提出了一些實施舉措，比如“財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制”、“城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制”等。

經過這兩三年的積極探索，通過不同層面的討論和研究，決策層形成了“推進以滿足新市民為出發點的住房制度改革”思路。這種改革思路并不局限于就住房而討論住房制度改革，而是涉及新型城鎮化、財政、土地、社會保障、戶籍制度改革等領域；這種改革思路也不是對現有住房制度進行顛覆，而是通過抓住消化房地產庫存這個當前突出問題帶動住房制度改革；這種改革思路更不是僅從住房保障角度進行零敲碎打，必將對當前城鄉分裂的住房制度帶來巨大沖擊。

住房制度改革如何體現以滿足新市民為出發點

顧名思義，“新市民”是指新進入城鎮的居民。如果對照原有戶籍制度，新市民是指擁有城市戶口人員以外的城鎮居民。在這一人群中，既有本地的農業轉移人口，也有外來務工人員。“新市民”群體長期在城鎮生活、工作，為城鎮發展作出了巨大貢獻，但限于各種制度約束，這個群體中的相當一部分人難以享受到城鎮的基本公共服務，難以在城鎮真正安居樂業。但對于其中大多數人而言，回到農村也是難以接受的。從全國來看，這就成為要解決的“三個1億人”問題，即促進1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。那么，怎樣推進住房制度改革才能體現以滿足新市民為出發點？

第一，堅持住房市場和住房保障相結合的發展思路。住房市場和住房保障的發展必要性在此不必贅述，著重想討論的問題在于是否有必要在兩大體系之間發展所謂的政策性（商品）住房。近幾年來，無論是理論研究還是政策實踐，都出現了在市場化商品住房和保障性住房之間設計一種政策性（商品）住房的現象，其依據主要在于為住房支付能力下不及住房保障標準、上不夠購買市場化商品住房的“夾心層”提供住房支持。這種政策性（商品）住房在各地的具體形式并不完全相同，但普通特征是既具有一定的保障屬性，又明顯區別于通常的保障性住房。我們認為，無論對于新市民還是對于老市民，只宜以住房市場和住房保障相結合，但不宜將二者相混合，對于政策性（商品）住房應該更加慎重。在一個相對健全的住房保障和供應體系中，中低收入住房困難群體根據實際情況享受不同類型的住房保障服務，中高收入階層則通過市場改善居住條件。對于所謂的“夾心層”，應主要通過稅收和金融信貸政策予以支持，不宜通過實物方式提供住房支持。如果設計出模糊不清、模棱兩可的政策性（商品）住房類型，不僅在準入和資源配置等方面會面臨社會公平的考驗，而且會影響市場的效率。在一個經濟社會尚處于轉型階段的時期，這種設計要么會留下巨大的尋租空間，要么需要付出極高的社會管理成本。為此，我們建議應堅持住房市場和住房保障兩大體系的發展思路。

第二，強化住房市場的有效供應。當前的住房市場供應體系難以有效滿足新市民的需求，這也是當前出現巨大庫存的重要原因之一。首先，應鼓勵市場供應主體的多元化，允許各類主體在符合法律法規的條件下向市場供應住房，比如合作建房、眾籌建房等，打破由房地產開發企業作為市場單一供應者的局面。其次，促進住房租賃市場發展，支持房地產開發企業將新建商品住房直接用于出租經營，引導企業利用自有建設用地建設自用住房進行出租經營，鼓勵農村集體組織在符合規劃及相關政策的前提下在集體建設用地上建設運營租賃住房，支持機構投資者從存量住房市場收購或租用房源用于住房出租。另外，要大幅降低房屋出租人的稅負，建議參照上海做法實現5%的綜合稅率。再次，改善城鎮居住區的公共服務配套設施，可以適當提高大城市新建住房項目的建筑容積率，增加公建配套設施。另外，要提高城市群的住房供應協調力度，改善特大城市周邊城市的公共服務配套，實現大都市區的聯動。

第三，增強住房保障的有效性。住房保障應以有效性為核心，而不是保障性住房的建設量或覆蓋率，這對于體現以滿足新市民為出發點尤為重要。首先，逐步取消一些地方仍然存在的福利分房做法。建議按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則，規定一個政策實施時期分界線。對于“新人”，既可以加大貨幣化補貼與安置的力度，也可以采取共有產權住房的方式，將一些地方仍然存在的福利分房逐漸納入住房供應體系之中。其次，提高貨幣補貼在住房保障供應中的比重。對于棚戶區改造安置、重大市政工程的征收安置、危房改造安置、公共租賃用房等，要逐漸提高貨幣補貼的比重，鼓勵利用市場存量房源。可以在實物保障和貨幣補貼之間設定一定比例的差額，引導保障對象享受貨幣補貼。再次，探索發行住房保障優惠券，破解人口流動與地方支出不對稱的困局。保障對象在戶口所在地按照條件申領住房優惠券，到就業地交給當地基層部門領取租金優惠，就業地城市或地方政府依據優惠券的總額向中央政府申請財政轉移支付，或者申請新增建設用地指標。

第四，擴大住房公積金的繳交范圍和使用范圍。將繳存住房公積金作為勞動合同必備條款，符合條件的新市民應納入繳存范圍。允許無房職工提取本人和配偶的住房公積金用于支付住房租金和物業服務費。

第五，完善住房用地供應機制。提高住房用地供需的匹配性，對于人口、資源和環境承載壓力較大，住房供需矛盾較突出的城鎮，要增加住房用地供應，在有條件的情況下可適當提高建筑容積率，而對于人口凈流出、住房庫存量較大的城鎮，要嚴控新增土地供應指標。要加大中小套型普通商品住房用地的供應，確保保障性住房用地。要規范和培育土地二級市場，盤活存量土地。在有條件的地方，可逐步探索土地出讓的年租制。

第六，探索保障房建設稅收額度抵免制度，鼓勵社會機構長期持有和運營保障性住房。國家稅務總局每年根據各省市常住人口規模向各省市發放個人所得稅抵免額度，各省市將個人所得稅抵免額度向社會招標，吸引企業、社會機構和非營利機構參與保障房的建設、供應和運營，符合條件且競標成功的各類社會機構既可以將抵免額度自用，也可通過資產證券化方式打包賣給基金機構，后者則可通過融資吸納社會閑散資金。這種模式能將保障房融資與市場流動性相結合。

（作者單位：上海市房地產科學研究院。本文原載于2016年1月5日《東方早報》。）