經營性老年住房開發運營及相關政策研究

文/上海市房產經濟學會、上海市城市經濟學會課題組

經營性老年住房開發運營及相關政策研究

文/上海市房產經濟學會、上海市城市經濟學會課題組

據預測，2015年上海60歲以上老年人口達到430萬，2020年將達到542萬，其中完全失能老人2015 年25.8萬，2020 年將達到32.52萬，半失能老人2015年55.9萬，2020 年將達到70.46萬。隨著第一代獨生子女成家立業，到2025年上海老齡化將進入高峰期，將有80%以上的老人和子女分居。急速進入老齡化的現實導致老年住房不能滿足需求，老年住房的開發運營特別是相關政策的研究相對較少，對于市場中各種經營模式的法律關系和利益關系等也有待進一步研究。

一、經營性老年住房的概念界定和種類

（一）經營性老年住房的概念

首先，經營性老年住房區別于居家養老所使用的自宅，也區別于對自宅的簡單出租行為。因為自宅屬于自有財產，并不具備經營和營利的性質，而出租行為并不包含長期服務，因此不屬于這里經營性的范疇。

其次，經營性老年住房區別于政府托底型的敬老院和福利中心。用于托底的敬老院雖然也有經營行為，也必須在一定程度上考慮收支平衡的問題，但其本質上只針對社會弱勢群體老人（包括失能、失智、三無老人，將來這一職能會越來越強化）。

第三，經營性老年住房區別于打著養老地產名號的賣房。許多房地產企業希望借由養老名號方便自己拿地。判斷住房是否為老年住房的標準之一即其是否提供便捷和長期的服務，也就是住房和這些起支撐作用的服務照料功能是否打包在一起。任何追求短平快式造房賣房的房地產銷售行為都不可能提供真正的養老服務，因此，經營性老年住房必須具有持有、經營和服務的屬性。

（二）經營性老年住房的種類

目前我國的養老業態按照市場上的說法可粗略分為敬老院、養老院、護理院、康復院、臨終關懷院、老年綜合體、候鳥式養老度假村、老年風情小鎮、老年城和老年社區等，但是僅從名稱和宣傳賣點基本上是無法區分這些業態的，項目間的差異并非十分明顯，其范疇又相互重疊。事實上，經營者為了自己的彈性和便利，往往不愿將項目在業態上作出明確歸類。

從入住老人的狀態上看，養老業態可以是側重于服務活力老人、半自理老人或失能失智老人；從目的和功能上看，養老業態有些側重醫療和康復，有些側重社交和精神文化，有些則側重提供日常居家生活內容；從空間維度看，可歸入在住地就近養老、異地養老或旅居養老；從營利性方面看，有些是慈善性質的，面向弱勢的低收入群體，有些則以獲取利潤為目標，面向高端收入人群。

養老業態是否從事經營性老年住房，只要聚焦于幾個關鍵問題：一是有年齡門檻還是有錢就可以入住；二是以市場化為基礎還是靠政府資金的；三是托底福利性質的還是營利性質的；四是長期持有并致力于服務的還是短平快銷售。

二、上海市相關政策和經營現狀

（一）相關政策的梳理

國家、市級層面近年來陸續出臺了一些與養老服務相關的政策，這些政策內容主要聚焦兩方面：土地政策和稅收政策。

1.土地政策。2014年4月國土部出臺的《養老服務設施用地指導意見》（有效期5年），對養老服務設施用地的范圍作了界定，明確專門為老年人提供生活照料、康復護理、托管等服務的房屋和場地設施占用土地，才可確定為養老服務設施用地。老年酒店、賓館、會所、商場、俱樂部等商業性設施占用土地，不屬于此范圍。

結合“經營性老年住房”的定位，其中可直接落實的政策主要有：一是在用地性質上，將養老服務設施土地用途確定為醫衛慈善用地。養老服務設施用地以出讓方式供應的，建設用地使用權出讓年限按50年確定。以租賃方式供應的，租賃年限在合同中約定，最長租賃期限不得超過同類用途土地出讓最高年期。二是在土地出讓方式上，營利性養老服務設施用地，應當以租賃、出讓等有償方式供應，原則上以租賃方式為主。土地出讓（租賃）計劃公布后，同一宗養老服務設施用地有兩個或者兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式供地。三是對營利性養老服務機構利用存量建設用地從事養老設施建設，涉及劃撥建設用地使用權出讓（租賃）或轉讓的，在原土地用途符合規劃的前提下，不改變土地用途，允許補繳土地出讓金（租金），辦理協議出讓或租賃手續。在符合規劃的前提下，在已建成的住宅小區內增加非營利性養老服務設施建筑面積的，不增收土地價款。若后續調整為營利性養老服務設施的，應補繳相應土地價款。

2.稅收政策。在稅收優惠政策方面：一是根據《中華人民共和國企業所得稅法》第十八條，企業納稅年度發生的虧損，準予向以后年度結轉，用以后年度的所得彌補，但結轉年限最長不得超過五年。二是根據《中華人民共和國企業所得稅法》第三十條、第九十五條，企業開發新技術、新產品、新工藝發生的研究開發費用，未形成無形資產計入當期損益的，在按照規定據實扣除的基礎上，按照研究開發費用的50%加計扣除，形成無形資產的，按照無形資產成本的150%攤銷。三是按照《財政部、國家稅務局關于企業年金職業年金個人所得稅有關問題的通知》（財稅〔2013〕103號）規定，企業和事業單位根據國家有關政策規定的辦法和標準，為在本單位任職或者受雇的全體職工繳付的企業年金或職業年金單位繳費部分，在計入個人賬戶時，個人暫不繳納個人所得稅。個人根據國家有關政策規定繳付的年金個人繳費部分，在不超過本人繳費工資計稅基數的4%標準內的部分，暫從個人當期的應納稅所得額中扣除。年金基金投資運營收益分配計入個人賬戶時，個人暫不繳納個人所得稅。四是按照國發〔2013〕35號文規定，養老機構使用水、電、燃氣、電話，按照居民生活類價格標準收費，養老機構使用有線電視，按照本市有關規定，享受付費優惠。五是按照國發〔2013〕35號文規定，境內外資本創辦養老服務組織和機構享有同等的稅費優惠政策。

隨著政府對養老事業的重視程度越來越高，相信更多的政策和法規將在近期持續推出。

對政策支持的看法：首先，各種性質的用地都可以做養老，這個政策最好。其次，政府政策上最為關鍵的就是土地價格的優惠。第三，醫保是整個項目能否順利經營的關鍵性前提條件之一。最后，民營老年住房項目正處于和公辦養老機構的不對等競爭中，政府應當對老人進行評估，并將錢補貼到人，而非不同的經營實體上，讓老人拿著這些錢選擇入住不同機構。這樣，無論公辦還是民辦，其標出的價格都相對真實，也可以實現公平競爭。

（二）經營現狀

1.僑園長者公寓。僑園集團創辦于1989年，橫跨中美兩國，從事商業地產投資開發及衍生產品生產，養老投資產業涉及連鎖度假養生酒店、連鎖寫字樓租賃、高端餐飲以及文化傳媒。僑園集團在中國的投資經營項目以上海為中心，輻射長三角，在上海、蘇州、杭州、北京、桂林、云南、內蒙古等地投資數億元建有多家會員制連鎖養生度假酒店。其經營思路是：快樂養老、打通行業、網絡化經營、社交平臺。其目標是：一流的快樂養老，一流的移動養老。假設把養老定位為60-90歲的老年人群的30年周期產業，那么，前15年可謂“快樂15年”，后15年可謂“贍養15年”。僑園關注的是中高端老年人群前15年的“快樂15年”，通過以下途徑實現：

首先打通地域限制。僑園在杭州、海南等地與經營不善的度假村進行合作，一方面使這些閑置資源得到了利用，一方面也可以實現旅游養老，爭取實現雙贏的局面。

其次營造社交平臺。政府退休干部和其他中高端客戶在退休以后社交基本中斷，可以在僑園的活動場所中遇到昔日的同事和朋友，并互相提供幫助，延續工作時的社會關系和角色。

最后，僑園運營并不局限在養老地產或活動室、俱樂部這些具體的經營范圍中，而是涉足與養老有關的一切產業。公司強調輕資產，通常租賃場地進行經營，自身并不為醫院預留床位，而僅僅配備少量退休返聘的全科醫生。公司充分利用社會資源，客戶有什么需求，比如需要旅游或者就醫，公司都及時聯系服務。

僑園對于入住的老人實行會員制，一次性交納50萬元門檻費（保證金），作為開銷費用和防止意外之用。目前僅針對80歲以下、生活能自理的人群。

僑園長者公寓為連鎖型的高端經營性老年住房項目，每月住宿費用5000元，一般的工薪階層無法負擔。所以，爭取到客戶群是企業參與競爭的關鍵，一方面靠的是口碑，一方面靠現有會員的人脈。企業有了客戶就容易生存，并不需要國家在開發運營方面有什么政策優惠。

2.上海親和源。親和源位于上海浦東新區康橋鎮，由12幢多層電梯老年公寓組成，共有居室838套，可供1600位老人居住。室內全裝全配，櫥柜床椅、家用電器一應俱全，有線電視、寬帶網絡、電話全部開通，冷暖水二十四小時供應，老人拎包即可入住。目前全園入住率約80%。周邊設施包括功能多樣的老年商業街，有理發店、小超市、小飯店，配餐中心，同時擁有健康會所、生活廣場、室內游泳池、水療、美容美發廳、洗浴中心、超市、菜市場、咖啡吧、網吧、影視廳、老年大學等。社區內有與曙光醫院（三級甲等）對接并以老年專科為特色的頤養院，配有班車專接大病患者前往市區曙光醫院治療。其經營思路是：養老院——管家式服務——秘書式服務——零服務。

親和源是國內老牌的民營老年住房項目，作為先行者，由于缺乏可以借鑒的樣板，管理團隊一直與時俱進地改變著經營策略，進行運營方式上的創新。

創新一——AB卡制。入住的老人可以購買兩種卡，其中A卡較貴，是可繼承轉讓的，具有投資潛力，B卡相對便宜，適合無子女的老人，類似于一次性消費，不可繼承（預設老人入住后平均壽命為15年）。畢生積蓄經過養老就被耗盡這一點讓中國老人難以接受，因此A卡制度符合中國人心理，得到老人擁戴，也是運營管理層引以為豪的創新。

創新二——零服務理念。親和源是在意識到養老院缺乏居家氛圍的集體化生活的弊端后，才轉向養老社區模式的。先借鑒英國的“管家式服務”，發現老人在交錢后并不希望自己因被管而損失自由，因此轉變為“秘書式服務”，即由秘書和老人打交道，聽從老人調遣。目前親和源宣稱自己是“零服務”，意思是并不主動提供服務。比如食堂并不實行包餐，老人不需要服務時也不去主動打擾，形成以老人為主導的供需模式。

三、未來的政策建議

（一）供地上減負

1.在新的政策中可以設法延長（比如等同于居住用地）甚至取消養老用地的使用年限，企業需要保證該用地不做其他用途，如有變更則取消這一優惠政策。

2.土地產權可以不招拍掛、不劃撥，采用入股分紅的形式，減輕企業前期投入的負擔。深圳采用協議出讓免地價、產權歸政府的供地方式，非常適合長期持有經營的養老地產項目。

3.將項目的公益性部分獨立包裝，將醫院、老年大學、休閑娛樂中心、福利性養老院等綜合養老設施作為非營利性機構獨立運營，爭取一部分公益性劃撥土地，也是降低成本的可選途徑之一。

（二）注重前期培育

養老產業的長期性和微利性特點有兩重含義：一是經營性老年住房項目初期很可能是賠錢的；二是項目運營到一定的時候，它又是有利可圖的。因此，以“延遲”思路應對前期投入大、資金回報慢的困難，也是制定政策的可能思路之一。“延遲”思路可以包含所有牽涉到前期投入的方面，比如以土地產權入股并延遲分紅（等過了項目培育期實現營利后再分紅）、延遲交納出讓金、延遲收稅（在前期虧損階段享受稅收優惠政策）等。“延遲”既不同于政府直接貼錢給企業，也不同于放任不管，而是孵化和培育，是授之以漁的策略。

（三）盤活存量

1.城市更新產生的空置街區和房子。

2.可以結合新城鎮和適老性住宅的建設，開展經營性老年住房項目。

3.可以利用農村集體用地，如青浦的天地健康城項目。

4.可以利用老工業用地的二次開發。規定工業區整體轉型釋放的公共服務設施用地，應優先用于養老設施建設用地。

5.可以利用現存的配套公建。上海很多社區的配套功能使用并不充分，而用于老年住房的配套公建又嚴重不足，因此可以考慮將這些面積的主要部分用作服務老人的用途，如托老所等。

另外，在政策上對利用存量建設用地從事老年住房項目建設的，允許辦理只改變土地用途不改變用地性質的相關手續，并免交土地差價。出讓土地取得的土地出讓收入在根據國家及本市規定計提各項專項基金（資金）后的部分余額，優先用于養老服務設施的配套建設。

（四）稅收政策

1.經營性老年住房項目納稅年度發生的虧損，準予向以后年度結轉，用以后年度的所得彌補，結轉年限最長不超過五年。

2.經營性老年住房項目取得的收入直接用于改善養老條件的，其后五年繳納的稅收地方留成部分由同級財政給予減半補助。

3.經營性老年住房項目繳納城鎮土地使用稅確有困難的，可以給予定期減免，并在配套費等方面給予適當優惠。

4.經營性老年住房項目使用水、電、燃氣、電話按照居民生活類價格標準收費，有線電視按照本市有關規定享受付費優惠。

（五）金融政策

1.鼓勵在滬銀行業金融機構對信用評級良好的養老設施項目開放信貸，并逐步擴大信貸規模。對部分信用評級良好的經營性養老社區項目，可適當延長貸款償還期限。

2.加大對經營性老年住房項目的融資擔保力度，優先為從事養老社區經營的組織、機構和企業提供融資擔保。

3.支持開發經營性老年住房項目的經營者上市融資，鼓勵發展銀發投資、養老信托等金融產品。

4.加快研究制定經營性老年住房行業規范，對會員制養老社區制定相關的融資、發售、服務等規范性文件，促進養老服務業規范化、標準化建設。

5.加快經營性老年住房信用體系建設，依托市級社會信用體系平臺，增設養老社區信用記錄，進行信用信息的采集和管理，為相關金融、稅收、土地等政策的施行提供依據。

（六）完善社會評估體制

我國老年人的社會評估體制的建設還處于起步階段，十幾年之前對于一個老年人的身體狀況，都是用年齡和生活是否能自理等界限模糊的標準來簡單評定的。2008年9月北京市民政局關于印發《北京市特殊老年人自理能力評估管理辦法（試行）》的通知，2013年2月上海市民政局發布《老年照護等級評估要求》，這些評估標準由地方政府制定頒布，通過主要參數項目分值量化評定老年人的身體狀況，其結果與老年人申請服務補貼相掛鉤，也為公辦養老機構如何托底提供指導。如將生活自理能力、認知能力、情緒行為、視覺設為主要參數，綜合社會生活環境等背景參數，對老年人日常生活能力進行基礎判斷，并進行分值量化，設定每一項參數的權重比例，加權處理后得出“正常”、“輕度”、“中度”、“重度”四種結論，作為補貼與否、補貼多少的判斷依據。然而，在地方開展的評估工作有一定的局限性，評估工作的人員配備在一定程度上缺乏專業性，導致評估結果缺乏權威性，需要進一步完善。

（七）房屋差價養老

以房養老的做法來自于全生命周期理論，盤活老人的自有住房，以房換錢養老，也被稱為“反按揭”。保監會公布的《中國保監會關于開展老年人住房反向抵押養老保險試點的指導意見》提出，2014年7月1日至2016 年6月30日在北京、上海、廣州、武漢等地開展“反向抵押養老保險”試點。但目前這一做法的推行并不理想，如上海老人對此的接受度不到10%，究其原因，有著復雜的社會和經濟因素的綜合影響。為此，可以采用一種變通的做法，即利用上海與周邊城市的房價落差，以價高房屋置換價低房屋，以大房置換小房。一方面，隨著老人的生活模式改變，住在大城市或擁有大房變得不再重要；另一方面，小城市的自然環境優于上海，更適合養老。這一做法須有兩個前提：一是醫保的使用必須方便；二是遷入地的社會服務特別是醫療條件要能夠滿足需要。在此基礎上，政策上可以提供更多便利，如簡化手續、房屋交易不再收取費用等。

（八）PPP模式

政府和社會資本合作（PPP）提供了另一條養老服務供給途徑。在PPP模式下，政府部門和社會資本方（包括營利性的和非營利性的）可根據各自的相對優勢靈活分配責任，包括建設、運營和融資方面。目前PPP較多用于機構養老模式（如公建民營），應用于經營性老年住房項目還需要方法上的探討和驗證。