一個德國老農引出的中國社保命題（專稿）

鄭功成

經過漫長的試驗性改革階段后，我國的社會保障迫切需要理性地走向成熟、定型，“十三五”是異常關鍵的時期。

東北、長三角、珠三角，誰對社保貢獻更大

記得有一次我到德國考察社會保障制度，進入慕尼黑附近一戶德國老農民家中走訪，在聽他介紹與其相關的各項社會保障待遇后，我問那位老人是否有不滿意的地方？他說德國的農民養老保險制度不公平，因為他是德國西部地區的退休農民，足額繳納了幾十年的養老保險費。而東部地區的德國老農民繳納養老保險費很少，卻與他拿一樣多的養老金，他認為這不公平。

客觀說，目前不少中國人也有與這位德國老農民相似的看法。近期，我在黑龍江調研時，發現東北地區社會保險基金存在巨大缺口，在現行規則下，完全無法依靠自身力量解決，因為東北地區的歷史負擔極為沉重。在我國社會保障制度轉軌過程中，包括黑龍江在內的整個東北地區其實不僅不是全國的負擔，而且應當是做出了比長三角、珠三角等地區更大的貢獻，因為東北地區原來的國有企業是為國家做貢獻，留下的中老年職工的歷史負擔卻需要其承擔并消化。而長三角、珠三角地區卻可以輕裝上陣，以低廉的法定勞工成本贏得招商引資與產業發展優勢。

我國社會保障制度雖然目前在體系框架相對統一，但具體政策卻在地區之間、群體之間存在很大差異，它帶來的是基本社會保障制度碎片化，導致了國民社會保障權益不公，地區之間的發展進一步失衡，也破壞了全國勞動力市場的統一性，直接造成地區間競爭的不公平。

對這一問題，如果不從國家全局與歷史視角來考量，就不可能找到合理的解決方案。東北振興受到拖累，影響的是中國經濟社會發展的全局。從東北地區陷入的困境出發，也能夠證明社會保障不是地區利益而是國家利益，其影響或者決定的不是短期利益而是長遠的利益格局。

當前，我們特別需要警惕將社會保障矮化成為一般民生工程，甚至只視為給老百姓做點好事；特別要警惕在研究社會保障理論與制定社會保障政策時，只重地方或個人利益而不講國家利益、集體利益，以及只重所謂經濟效率而忘記建制初衷。因為對社會保障進行矮化的、短視的、利己主義的定位，只會使這一制度從本來維護國家長治久安的重大制度安排,淪為頭痛醫頭、腳痛醫腳的應急性或短期工具，或者淪為可以任意打扮的政績與形象工程。

社會保障制度是能夠給老百姓帶來實惠的民生工程，在當代社會更是增進人民福祉的基本途徑與制度保證，許多事實已經表明，它絕對不是一般民生工程與為老百姓做點好事，而是國家治理與國家發展的需要。

一說全國統籌，一些人就認為是劫富濟貧在深化社會保障改革中，知識精英與政治精英其實負有重大責任，知識精英需要有良知與正義感，政治精英需要牢固樹立國家觀念與全局意識。

令我印象深刻的是，陪同我走訪德國老農民的一位德國議員與一位馬普學會的教授并不認同那位老農民的看法。議員說這位農民沒有國家意識，他看不到讓東部地區農民享有同樣的社會保障權益對促進兩個曾經敵對的地區走向統一與融合，以及統一后對德國經濟社會發展所起的巨大作用。這位議員明確告訴我，德國重新統一后的經濟繁榮與社會團結事實上已經給這位西部地區退休農民帶來了收益，這其實可以視為對他的另一種形式的補償。

同行的德國教授則認為，老農民所理解的公平正義只是表層的，只是基于自身利益出發的，而社會保障所追求的應當是在國家認同、社會團結基礎之上的結果平等。東部地區農民當年沒有繳納社會養老保險費不是其自身不愿意盡義務，而是發展不足與制度設計不同造成的結果，責任不在個人。這次考察經歷，讓我看到了德國的政治精英、知識精英觀察問題的角度與解決問題的主張。

因此，雖然西德地區付出了高昂的社會保障代價，但統一后卻贏得了東德地區人民的歸心，并通過東德地區提供的統一市場與豐富的勞動力資源，實現了近20多年來的持續發展，并繼續保持著強盛大國的地位。假如沒有德國西部地區與東部地區社會保障制度特別是養老金制度的統一，可以肯定的是即使國家統一了，地區之間的矛盾也會隨著國家發展而不斷惡化，必定埋下影響國家認同與社會團結的重大隱患。因此，德國在追求國家統一與和諧發展進程中的政治智慧與政治魄力確實值得高度評價。

聯系到我國，基本養老保險制度全國統籌至今仍未付諸行動，在討論這一問題時，一些人通常不是從國家利益、制度公平與權益平等出發，而是以地區利益先入為主，將全國統籌看成是劫富濟貧，看成是長三角、珠三角等地區在做貢獻而不是應盡責任。不認可東北地區等老工業基地承擔超過了自身責任與負荷的貢獻，更不認為老工業基地對這一制度變革所做出的巨大貢獻，這種思維定勢與地區分割的制度實踐深刻地揭示了地方利益在一些人那里已經超越了國家利益，其維護的實際上是地區發展失衡的差距，對國家認同與地區協同發展造成的是負面影響。

是時候從國家層面確立社保制度了

因此，有必要正本清源，將社會保障制度提升到國家治理現代化的高度來加以認識、加以建設。只有這樣，才可能設計出科學的頂層設計方案，才能真正為這項“關乎國運、惠及子孫”的重大制度安排奠定牢固的基石。

回顧以往的改革歷程，社會保障一直服從并服務于中國整個改革事業特別是經濟體制改革的需要，采取的是自下而上、試點先行的漸進改革策略，改革確實取得了巨大的成就，也是人類社會保障史上空前絕后的偉大改革實踐。但要清醒地認識到，社會保障漸進改革的一個基本特點，就是讓各地通過層出不窮的、五花八門的“模式創新”來探索，長期處于試驗性改革狀態下的社會保障不可能真正理性地走向成熟、定型。實踐中甚至出現過不少留下不良后遺癥的改革失誤，一些最基本的法定社會保障項目則打上“地方承包責任制”的烙印。還有一些社會保障項目長期處于莫衷一是或爭論不休、反復折騰的境地，這對于必須以確切的制度安排才能提供穩定安全預期的社會保障制度而言，長達30年的變革還未真正完成建制使命，顯然是太過漫長了，它正在損害著這一制度應有的公信力與可持續發展，也必然波及到與之相關的社會、經濟乃至文化、政治層面。

現在應當是到了需要從國家層面理性地確立中國式社會保障制度的時候了，因為全面建成小康社會不可能沒有一套成熟、定型的社會保障制度安排來支持，共享發展的理念需要完整的社會保障體系來支撐，城鄉居民更是日益離不開社會保障制度應當提供的穩定安全預期。

習近平總書記自黨的十八大以來多次強調，要讓國家治理體系與治理能力現代化。筆者認為，社會保障自古以來就應當是國家治理的重要構成部分，現代社會保障制度更是國家治理體系與治理能力現代化的支柱性制度安排，在深化社會保障改革并確立中國式社會保障制度時，必須將其納入到國家治理體系與治理能力現代化的高度來加以認識、加以建設，同時還要始終不忘其維護國家長治久安與促進人民世代福祉的初衷。

必須由中央政府來主導

在中國歷史上，自古以來就有政府承擔社會保障責任的深厚傳統。經歷新中國成立之初的建設期后，自改革開放以來，在1998年和2008年二個關鍵的時間節點上都可以發現社會保障在國家治理中的巨大作用。

以1998年為例，當時面臨的局面是國民經濟陷入了危機，城市新貧困人口劇增，社會矛盾非常尖銳，社會經濟形勢十分嚴峻，國際上不少人說中國經濟要“硬著陸”，其中有一個十分重要的原因就是社會保障制度出了問題。當時數以百萬計的退休人員不能按時足額領到養老金，許多職工報銷不了醫療費用。在這樣的背景下要想擺脫危機、實現經濟發展軟著陸，就必須重整社會保障制度。當時中央將社會保障改革與制度建設擺到各級政府的頭等重要位置上，強力落實“‘兩個確保、三條保障線”，嚴格執行社會保險基金收支兩條線，整合社會保險管理體制改革，建立最低生活保障制度、下崗職工基本生活保障制度，建立社會保障戰略儲備基金等等。這些重大的社會保障措施，不僅扭轉了社會保障改革的航向，也重振了人們對社會保障制度的信心，進而為其他重大改革與經濟發展創造了條件。這應當是1998年后全面推進各項重大改革并實現國民經濟持續高速增長的一個奧秘。

筆者認為，既然是國家治理體系與治理現代化的支柱性制度安排，就必須由中央政府來主導。在深化改革中不僅不能屈從地區差距、放任地區分割，而且應當盡可能地通過社會保障制度的統一來促使公共資源得到更為公正的配置，讓社會保障成為縮小地區差距、實現地區之間公正與協同發展的重要手段。

必須要盡快從改革以來的地方創新為主，提升到國家層面統籌考慮，真正由中央政府主導，其優化完善還需要國家層面統一的財稅體制改革、勞動就業體制改革、戶籍制度改革、收入分配改革、社會管理體制改革、醫療衛生體制改革等為之配套。在這方面，地方政府可以與中央政府博弈責任分擔方式與比重，但不可能享有自行創制或者按照“承包制”思維來獨立運行制度的權力。在地區發展失衡的條件下，可以允許一定時期內存在差距，但任何時候都不能動搖統一制度的目標和扭曲通向目標的路徑。▲

（作者是全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授）