治理為官不為問(wèn)題：世界經(jīng)驗(yàn)與借鑒

孫濤

為官不為、庸政懶政問(wèn)題是世界各國(guó)政府面臨的共同挑戰(zhàn)。國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，治理為官不為問(wèn)題，不但要加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的績(jī)效管理，而且要從行政文化、制度建設(shè)、技術(shù)創(chuàng)新、監(jiān)督制約等多個(gè)方面入手建立現(xiàn)代治理體系。盡管我國(guó)與很多域外國(guó)家的基本國(guó)情、社會(huì)制度有所不同，但學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外治理為官不為的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)之上建立切實(shí)可行的治理制度體系，促進(jìn)政府提高行政效率，更好地提供公共服務(wù)，對(duì)于完善我國(guó)國(guó)家治理體系、提高治理能力，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

更新施政理念，預(yù)防為官不為

行政道德建設(shè)是公務(wù)員制度建設(shè)的重要組成部分，在建立完善法律法規(guī)等正式制度體系的同時(shí)，域外國(guó)家在治理為官不為過(guò)程中非常重視文化、道德、習(xí)俗等非正式制度安排的作用。通過(guò)更新行政文化，推進(jìn)高效政府建設(shè)，促使公職人員樹(shù)立勤政、廉潔、高效、務(wù)實(shí)的行政理念，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員行政行為的引導(dǎo)和制約，形成預(yù)防為官不為的“軟約束”。國(guó)外一些國(guó)家行政道德建設(shè)隱含在政府效率提升及公共行政制度建設(shè)之中。英國(guó)著名行政學(xué)家伊頓就提出：公務(wù)員不僅是公共服務(wù)的提供者，而且應(yīng)當(dāng)作為國(guó)家道德風(fēng)尚和政治公正的檢驗(yàn)和標(biāo)志。治理為官不為還體現(xiàn)在現(xiàn)代服務(wù)型政府建設(shè)理念之中，美國(guó)總統(tǒng)羅斯福指出：國(guó)家，就是給流浪者住房，給失業(yè)者面包。美國(guó)政府在上世紀(jì)90年代席卷全球的治道變革運(yùn)動(dòng)中，倡導(dǎo)建立“顧客至上”的價(jià)值理念，通過(guò)調(diào)研了解公眾對(duì)于政府的需求，要求政府像企業(yè)那樣向公民提供公共服務(wù)，聽(tīng)取公眾對(duì)于政府的不滿，“讓顧客滿意”的理念在美國(guó)的歷次政府改革中逐漸確立起來(lái)。新加坡人民行動(dòng)黨確立了“以民為本，心系群眾，關(guān)懷草根”的“親民”理念，以“親民”理念服務(wù)于全國(guó)人民，把一黨獨(dú)大與爭(zhēng)取民眾結(jié)合起來(lái)，成為亞洲國(guó)家乃至全世界建設(shè)治理現(xiàn)代化國(guó)家的典范。

創(chuàng)新管理工具，防范為官不為

為提高政府行政管理績(jī)效，域外一些國(guó)家，一方面，通過(guò)運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)工具實(shí)現(xiàn)政府辦公自動(dòng)化、服務(wù)信息化和管理扁平化，加強(qiáng)對(duì)為官不為問(wèn)題的監(jiān)控和干預(yù)力度，筑牢預(yù)防為官不為的技術(shù)防線；另一方面，在現(xiàn)代政府管理中汲取企業(yè)管理的績(jī)效評(píng)價(jià)和科學(xué)管理方法，大力推行績(jī)效管理技術(shù)創(chuàng)新。美國(guó)政府早在1993年就成立了“國(guó)家績(jī)效評(píng)審委員會(huì)”，該機(jī)構(gòu)研究表明，美國(guó)政府績(jī)效不高的重要原因之一是政府職員的懶惰無(wú)能。美國(guó)人事管理署（OPM）在2005年的抽樣調(diào)查中顯示，超過(guò)4%的公職人員處于低效狀態(tài)，表現(xiàn)在執(zhí)行力弱、低產(chǎn)出率、積壓工作、差錯(cuò)不斷及屢遭投訴等多方面。為解決這一問(wèn)題，美國(guó)部分城市將原先用于商業(yè)機(jī)構(gòu)的平衡計(jì)分卡績(jī)效管理制度進(jìn)行了優(yōu)化，將其引入到政府績(jī)效管理當(dāng)中。經(jīng)過(guò)修正的平衡計(jì)分卡制度分為顧客服務(wù)、管理資源、業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)和員工發(fā)展等四個(gè)方面，對(duì)公共服務(wù)績(jī)效測(cè)量指標(biāo)進(jìn)行了細(xì)化處理。通過(guò)運(yùn)用這一新的管理工具，政府把組織戰(zhàn)略和公民需求分解成為具體的、分階段的、可操作的運(yùn)作目標(biāo)，把公職人員的行政行為和組織戰(zhàn)略目標(biāo)緊密結(jié)合起來(lái)，對(duì)公職人員的行為形成了制約，可以有效預(yù)防為官不為的出現(xiàn)。

強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督，減少為官不為

強(qiáng)化監(jiān)督是預(yù)防治理為官不為問(wèn)題的重要手段。域外一些國(guó)家通過(guò)強(qiáng)化對(duì)政府部門和公職人員的內(nèi)外部監(jiān)督，有效減少了為官不為問(wèn)題。從內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)來(lái)看，美國(guó)在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立了包括政府道德辦公室、功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)、檢察長(zhǎng)辦公室等自我監(jiān)督控制的專業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)官員的日常工作及道德標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)聯(lián)邦高官財(cái)產(chǎn)申報(bào)進(jìn)行審查，對(duì)官員的不當(dāng)行為進(jìn)行糾正。此外，日本的“行政交談制度”、韓國(guó)的“國(guó)民請(qǐng)求監(jiān)查制度”、新加坡的廉政監(jiān)查制度等，都從政府內(nèi)部建立起監(jiān)督官員和減少為官不為問(wèn)題的“防火墻”。從外部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)來(lái)看，域外一些國(guó)家和地區(qū)建立起了系統(tǒng)全面的新聞?shì)浾摫O(jiān)督和公眾監(jiān)督體系。新聞?shì)浾撛谖鞣奖环Q為除了立法、行政、司法三大權(quán)力之外的“第四種權(quán)力”，國(guó)外各種報(bào)刊、電視、廣播等傳播媒介都具有相對(duì)獨(dú)立性，輿論監(jiān)督在許多國(guó)家已成為揭露庸政懶政問(wèn)題的主要方式。新聞媒體千方百計(jì)地調(diào)查政府官員特別是高官的活動(dòng)，一旦發(fā)現(xiàn)任何為官不為的蛛絲馬跡便窮追不舍，使政府官員很難長(zhǎng)期為官不為而又不被發(fā)現(xiàn)追責(zé)。加強(qiáng)公眾監(jiān)督，也是國(guó)外減少為官不為問(wèn)題的有效途徑，很多國(guó)家形成了全民監(jiān)督的氛圍，比如，在瑞典，官員懶政和腐敗問(wèn)題已成為全民關(guān)注的事情，公民有權(quán)對(duì)任何為官不為行為進(jìn)行批評(píng)揭露和曝光，使各級(jí)官員處于嚴(yán)密的監(jiān)督之下，必須嚴(yán)格自律。

通過(guò)權(quán)力制衡，制約為官不為

孟德斯鳩曾提出：從事物的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。很多西方國(guó)家的政治制度設(shè)計(jì)使其可以通過(guò)權(quán)力制衡的方式來(lái)制約官員行為，減少為官不為現(xiàn)象的發(fā)生。權(quán)力制衡是指存在與權(quán)力主體相抗衡的力量對(duì)權(quán)力加以監(jiān)督制約，確保其正常、廉潔、有序和高效運(yùn)行，使國(guó)家各部分權(quán)力總體保持平衡。例如，美國(guó)的政府問(wèn)責(zé)辦公室，其監(jiān)督范圍幾乎覆蓋了聯(lián)邦政府一切行政活動(dòng)。政府問(wèn)責(zé)辦公室通過(guò)公民滿意度調(diào)查、政策績(jī)效評(píng)估和政府項(xiàng)目審查等方式，對(duì)政府官員的行為提出可行的改進(jìn)建議，通過(guò)監(jiān)督降低政府運(yùn)作成本、提高行政效率，進(jìn)而達(dá)到預(yù)期政策效果。瑞典在議會(huì)中設(shè)有監(jiān)察專員公署，公署專員經(jīng)過(guò)議會(huì)選舉產(chǎn)生，任期四年且可連選連任。公署當(dāng)中有50多名工作人員專門負(fù)責(zé)監(jiān)督為官不為等行為。韓國(guó)實(shí)行了國(guó)會(huì)監(jiān)察制度，國(guó)會(huì)下設(shè)16個(gè)常設(shè)委員會(huì)，除議長(zhǎng)外的所有議員都隸屬某一常設(shè)委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)政府部門實(shí)施對(duì)口監(jiān)督。同時(shí)，韓國(guó)國(guó)會(huì)還下設(shè)長(zhǎng)期及臨時(shí)兩類特設(shè)委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)特定事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督。

加強(qiáng)制度建設(shè)，懲治為官不為

西方發(fā)達(dá)國(guó)家有深厚的法治傳統(tǒng)，法治已成為其政治生活的牢固基石。完備的法律制度體系織就了嚴(yán)密的“防護(hù)網(wǎng)”，以“法治、理性、責(zé)任、效率”為核心的公務(wù)員制度，則為治理為官不為問(wèn)題提供了制度保障。法律對(duì)為官不為問(wèn)題有明確的懲戒制度或紀(jì)律處分規(guī)定，官員或公職人員如果不能履行職責(zé)義務(wù)或出現(xiàn)失職違法行為，會(huì)被追究相應(yīng)的法律責(zé)任。通過(guò)制度建設(shè)，對(duì)為官不為行為進(jìn)行預(yù)防治理，體現(xiàn)了發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)行政不作為問(wèn)題法治化治理理念，體現(xiàn)了依法行政的要求，為從源頭治理為官不為問(wèn)題建立了長(zhǎng)效機(jī)制。

當(dāng)前，我國(guó)正處于“十三五”的開(kāi)局之年和全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期。治理為官不為問(wèn)題是落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和貫徹“五大發(fā)展理念”的重要舉措，批判地吸收借鑒域外國(guó)家治理為官不為問(wèn)題的有益經(jīng)驗(yàn)，加快政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)的步伐，從轉(zhuǎn)變行政理念、創(chuàng)新管理工具、加強(qiáng)制度建設(shè)、強(qiáng)化監(jiān)督制約等多個(gè)方面治理庸官懶政問(wèn)題，有利于為推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

（責(zé)編 / 傅建芬）endprint