多源流理論視閾下小微企業“未批先建”處理政策探析
——基于L市小微企業的實證研究

李金錦山東農業大學 山東泰安 271000

多源流理論視閾下小微企業“未批先建”處理政策探析
——基于L市小微企業的實證研究

李金錦
山東農業大學 山東泰安 271000

結合西方“多源流”理論模型，采用案例分析法，基于對L市的12家小微企業的實證研究，析取政策調適過程中的關鍵溪流、發現最終的政策窗口，建立政策調適過程的流程模型。通過探討小微企業“未批先建”處理政策調適中的問題流、政策流、政治流的演變過程，在焦點事件出現、決策模式優化、政府覺察機制等方面為政策議程提供可借鑒的方案。

小微企業；多源流理論；實證研究

近5年來，小微企業的各類扶持優惠政策也在各地逐漸推行開來。L市地處長三角經濟圈與環渤海經濟圈結合點，是北方重要的小商品城與物流之都，小微企業是城市經濟發展的命脈。但是，L市的小微企業的發展也存在著問題，相當數量的小微企業由于無用地指標、無合法手續等原因，未經批準先行建設違章廠房。對此，政府多次下達書面文件通知企業限期拆除，要求逾期不履行的予以強制拆除。政策一出，引起社會廣泛關注，政策的走向牽動著多方主體的心弦。

以L市12家小微企業為分析主體，以政策利益相關者為研究對象，以美國著名公共政策學家金登的“多源流”理論為分析框架，探討小微企業“未批先建”處理政策實施及轉變過程，闡明地方政府的政策選擇路徑。約翰·金登的多源流理論在諸多后現代政策分析框架中具有代表性，他修正了垃圾桶模型，提出了“問題源流、政策源流和政治源流”三大源流，直觀揭示偶然性事件開啟政策之窗的可能。

一、三流演變：小微企業“未批先建”處理政策的多源流分析

（一）問題源流

在社會環境中, 各種社會問題形成一條問題溪流。問題在四處漂流, 然而并不是所有的問題都能夠得到政策制定者的關注從而上升到政策議程。那么問題溪流的具體表現、對政策議程的影響就顯得尤為重要。

1、小微企業：難以獲得土地使用權以致“無地可用”

自小微企業“未拆先建”處理政策出臺后，市政府提出了“打好L市整治違法建筑攻堅戰”的口號，“一違章建筑在執法部門"監督"下拔地而起”、“ L市城管規劃大隊多措查處違建行為”、“強化治理違法占地行為，拆除市區兩處違章建筑”等相關通訊消息也頻見報端。這12家小微企業也接到了限期拆除的通知。

據了解，這12家小微企業主要涉及五金建材、化工紡織、機械制造等領域，創辦時間在2-8年之間，平均占地面積都在900m2左右，經營模式均為家庭經營，是家庭的主要甚至是唯一生活來源。但是，12家企業始終未能獲得土地使用權，屬于名副其實的“黑戶”。政府部門以“L市的土地資源相當緊張，小微企業的數量非常可觀”為由，遲遲未能對這些小微企業的用地申請作出批復。故小微企業主們選擇“先上車，后補票”的方式搭建違章建筑（廠房）。期間，城市綜合管理執法局的執法隊員多次到場勸阻，未能起到作用。

2、政府部門：失業率的指標變化或會影響社會穩定運行

根據市政府發布的2015年L市企業數據報告中的數據顯示，L市小企業數量在全省排名第三，僅生產制造類企業就有60911家。政府部門工作人員表示，小微企業是L市的吸納就業的重要力量，打擊違章建筑必然會導致部分小微企業的正常運營甚至是使其破產倒閉，由此帶來的失業率的上升可能會影響社會的穩定運行。

3、焦點事件：因污染問題“集體散步”抗議有關部門不作為

正如約翰·金登所言：“問題通常不是因這些指標而自明的，它們需要一些推動力來引起政府內部及其周圍人們的關注。”2016年1月5日，周邊村民共20余人到L市H區城市綜合管理執法局集體舉報這12家小微企業的違章建筑問題，抗議政府部門的不作為，要求政府盡快強制拆除12家企業。據村民們描述，自從小微企業落戶以后，白天施工隊的車輛將村里本就不寬的路堵得水泄不通，噪音污染、水污染更是給村民生活帶來了許多煩惱，不少村民多次向城市管理部門舉報，雖有政府工作人員勸阻，但問題并未得到解決。

因此，小微企業的數量之眾、失業率指標的變化、焦點事件的爆發都要求政府重新審視政策內容和實施細節，政府與企業均需要更合適的政策紓解事實矛盾，規劃解決方案。關與不關，拆與不拆的政府選擇都將直接影響著問題源流的走向。

（二）政策源流

約翰·金登認為，“如果一個問題附上了解決辦法的話，那么它被提上決策議程的可能性就會顯著增加。”在訪談中，L市國土資源局部門認為，鼓勵小微企業入駐當地工業園區。然而，小微企業主們認為工業園入駐成本過高，難以負擔。對此，L市相關體制內政策研究機構的有關研究人員深入L市各地開展廣泛實地調研，走訪小微企業了解其利益訴求，廣泛聽取各方意見，同時在網上公開向市民征集建議方案，有研究人員提出了“學習其他城市建設創業型工業園，實施用地租金優惠政策，吸引小企業入駐”的觀點。當問題被識別并得到社會中一部分人的關注時，圍繞這個問題的解決就會產生許多政策建議，這些政策建議就形成了政策源流。

（三）政治源流

“多源流”理論認為三種政治源流應具有足夠的相對獨立性，而基于中國國情，“多源流”理論的中國適用性與西方國家存在一定的差別，即認為各源流間的耦合會受到相互的干涉和作用。政治源流內包括了國民情緒、公眾輿論、權力分配格局、利益集團實力對比等因素，這些因素反映著政治形勢與政治背景等方面的狀況。因此，議題中政治源流受到了問題源流和政策源流的影響，問題持續升級，主要體現為公眾輿論中的多種聲音、利益集團間的持續博弈和對政府轉型的期待。

1、公眾輿論的不同分支

當地晚報記者深入調查，發表了《生存現狀調查：小微企業艱難突圍》的新聞專題報道，在公眾中引起廣泛討論。公眾輿論主要分為三個立場：A類市民認為違章建筑理應拆除，不允許存在政策變通；B類市民認為違章建筑是小微企業的無奈之舉，政府應予以政策傾斜促進其良性發展；C類市民認為，政府應該通過分類處理、限期拆除、分批安置的方式逐步解決問題。C類市民的觀點傾向于漸進主義的決策方式，即認為，現存的政策利益分配模式雖然不能墨守成規、一成不變，但也不能以激進的、直接的方式解決政策問題，政府可以通過對過去政策的邊際性、局部性的調適實現政策的延續，并使各方利益逐步達到滿意狀態或者納什均衡狀態。

事實證明，隨著媒體邊界的擴張和新媒體的快速成長，媒體在公共政策的演變過程表現出越來越強大的能量。一個在“問題源流”中原本微弱的聲音，可以借助媒體的力量以非線性的增長速度快速擴散，成為熱點問題。公眾個體的力量雖然是有限的，但公眾社會所形成的合力是難以估量的。C類市民的意見對于政策最終的走向起到了重要影響作用，也再一次證明了公民在政策過程中的基礎性作用。

2、利益集團間的事實爭執

以政府執法部門和小微企業為代表的利益集團間關于“違章建筑拆除后是否應該有相應安置措施”等問題的爭論，從始至終都影響著小微企業“未拆先建”處理政策備選方案的選擇。有利益中間人存在擔憂，認為直接拆除小微企業違章建筑將造成一定數量的務工人員失業，且L市小微企業數量之眾，直接拆除會引發社會不穩定；也有利益相關者認為，拆除后給予后續補償會給政府財政和用地指標造成壓力，更將有失法律面前的社會公平。從理論角度分析，政策制定主體既要綜合考慮評估利益集團的利益訴求，也要將社會公眾的政策建議納入政策討論的范疇，避免使用政策的內在創始模型，通過民主的社會運用，推動政策問題的解決。

3、服務型政府的逐步建立

中央政府提出建立服務型政府從宏觀層面推動著政府社會管理和公共服務職能的強化，為議題的漸進性改革減少了阻力，使議題有機會跨出關鍵性的一步。當前，議題體現著小微企業對工業用地指標和政府優惠政策的強烈訴求，而地方政府亟需招商引資，占用大量工業用地指標，小微企業無地可用，僅靠市場調節已難以解決“無地可用”的困局，此時更需發揮服務型政府的優勢，對政策不盡完善之處加以修正，助力小微企業的發展，激發小微企業的內生動力。

二、三流匯合的實現路徑：政策之窗開啟

2016年初，環保部的調查人員對L市的部分企業進行了明察暗訪，調查人員共調查了L市的15家企業，發現有13家企業存在未批先建、偷排漏排等環境違法行為，因此環保部相關工作人員對L市主要負責人進行約談，并提出整改要求，包括嚴格環保準入，所有新、改、擴建項目，必須全部進行環境影響評價，按時將約談要求的落實情況報環境保護部等。各大媒體對約談起因、過程及結果進行了詳細的跟蹤和報道，在全國范圍內產生了一定的影響。

在此之前，小微企業未批先建、污染環境的處置辦法已得到研究機構、網絡媒體和當地公眾的廣泛關注，引起了強烈的反響。盡管每一支問題源流都有開啟政策窗口的可能，但相比此次L市市長被約談的事件，原來的三流演變過程并沒有形成全國性的焦點事件，也并不具備此次“約談事件”的觸發功能。

三、政策議程的最終確立

L市政府接受約談后，決心大力整改企業污染問題，同時將中小企業的“未批先建”的政策問題納入政策議程。經過反復調查和論證，L市市政府對“未批先建”的中小企業的處理政策作出調整，采取分類處理的原則，對于尚未建設的小微企業必須依法獲得用地指標、取得審批手續；對于已經違建的小微企業，對其進行限期拆除，并給予相應的用地指導，以優惠政策吸引企業入駐創業型工業園區。

2016年4月，L市啟動首批創業孵化基地的建設，吸引小微企業入駐，促進土地的集約化和合理化使用，投入2.6億元建設給排水、電力、通訊、綠化等基礎設施，出臺小微企業的稅收減免緩政策，實行“三年兩減半”，對行政性收費統一按最低標準的三分之一收取。后續工業園建設也將保持相同的政策傾向。

約翰金登認為，備選方案和政策建議的產生過程類似于一種生物自然選擇的過程。正如生命誕生之前分子在生物學家所謂的“原湯”中四處漂浮一樣，思想也在四處漂浮。但是如同在一個自然選擇系統中的情況一樣，只有那些符合某些標準的思想才會堅持下來。因此，政策議程的確立在一定程度上而言，也是對某種政策建議和備選方案的確認和支持，體現了三大源流對最終政策變動的直接影響。

四、小結

L市小微企業“未批先建”處理政策的調整，既是政府治理模式的轉變，也是公民意識的覺醒。三流演變過程的長期發酵，使問題明朗而嚴重；利益群體間持續不斷地博弈，使利益訴求漸趨理性；研究人員的深入調查，使政策改革得到理論支持；大眾傳媒的跟蹤報道、市人大代表的相關議案、L市民主開放的覺察機制為政策改革創造了可能。政策窗口的最終打開，使公共政策問題最終進入了政府政策議程，體現著傳統的“內在創始模型”向“外在創始模型”的政策確立模式的轉變，反映著地方政府由“堵”“疏”結合的觀念變化，再次論證了公民社會、大眾傳媒、地方政府對于政策議程設置的重要作用。

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