社會資本視角下的基層社會治理模式探究
——以武漢市Z社區、B社區為例

周曦

社會資本視角下的基層社會治理模式探究
——以武漢市Z社區、B社區為例

周曦

（中南財經政法大學，湖北武漢430073）

多層次社會治理體系的基礎是基層社會治理，社區則是基層社會治理的載體。社區社會資本的培育是實現“社區管理”向“社區治理”轉變的基礎，居民“主人翁意識”、“參與意識”的培養是提高社區集體治理能力的關鍵所在。以社會資本的培育為出發點，總結武漢市Z、B社區治理經驗，基于社會資本的視角研究社區治理，提出社會資本與地區社會治理的相互作用機制，構建基于信任、互惠的規范和公民參與的網絡功能的基層社會治理理念和新模式。

社會資本理論；社區治理；公眾參與

改革開放以來，我國經濟發展取得重大成就，而社會發展卻有所“滯后”，以社區為載體的社會共同體的建設并不樂觀，日益發達的信息化通信工具沒有拉近人與人之間的關系，社會矛盾的激化加大了社會治理的難度，沖擊了傳統上以情感和血緣關系為紐帶的道德體系，反過來成為制約經濟發展的瓶頸。因此，構建政府引導下的多元社會治理體系，應對“單位人”到“社會人”和“社區人”的新變化，通過社區治理來解決各種社會問題，重塑社區鄰里的和諧和團結，促進城鎮、街道和社區或其他區域的社會復蘇和發展，實現社會建設、社會治理和經濟建設共同發展，成為當下社會治理重中之重。社區治理是基層社會治理的核心，是創新國家治理能力和治理體系現代化的基礎，用社會資本理論來分析社區問題和促進社區發展有著重要意義。

一、基層社會治理的現實困境與路徑突破

社會治理是一個協同治理體系，主張社會治理主體的多元性和協同性；基層社會治理強化公共精神和公民認同，是社會治理體系的基礎。因此，以社區為載體培育社會資本是創新基層社會治理機制，實現社會管理中各系統、各組織、各階層協同治理的有效路徑。

（一）基層社會治理的現實困境

在我國現實社區治理過程中，以社區為載體的社會共同體的建設并不樂觀。在政府自上而下主導的社區建設中，居民參與積極性弱，加之社會結構的急劇變化和市場經濟對傳統價值觀的沖擊帶來的社會成員個人意識的多元化和碎片化，不可避免地加大了信任構建與有效溝通的難度。街道辦事處行政化傾向嚴重，社區社會組織發育緩慢，造成社區社會治理活力和居民積極性不足，是社會資本缺失的外在表現。社會網絡、規范、信任與參與、行動的共識以及社會道德構成了社會資本的重要內涵。通過密切溝通協調關系以提高集體活動的效率和社會整合度是社會資本運作的重要機理。通過社區自治性組織、非營利組織、社區居民自愿結成的團體使治理主體多元化，共同參與社會治理，培育信任、規范行為、構建公民參與網絡，并將其匯聚為一股合力克服集體行動的困境。社區居民之間也不再是“與己無關”、“高高掛起”的冷漠態度。

（二）社會資本的培育是基層社會治理的重要途徑

社會資本概念是20世紀70年代由法國社會學家布爾迪厄提出。一般認為，社會資本是一種基于普遍信任、參與網絡、互惠性規范的資源，能提高社會運轉效率和激發社會持續發展活力。社會資本主要包括：相互信任的心理認同感、共同的利益基礎和價值取向、良好的制度規范、參與意識與合作精神、自治組織與社團、有序的參與網絡等。其中人際信任、互惠規范、參與網絡等是其基本形式。［1］128人際信任是指彼此熟識性格、能力等因素能降低社會交往信息成本，更趨向于合作。社會資本理論認為將信任的范圍不斷向外擴大最終形成社會信任，依托社會網絡傳遞信任，降低社會交易成本。互惠規范則是具有高度生產性的社會資本。帕特南利用“各掃門前雪”鄰里規范提出正式規范和非正式規范都能約束社區共同體的行為。社會共同體遵循普惠式的社會規范以克服集體行動困境。公民參與網絡組成的社會共同體是一種組織結構，也是社會資本發育的載體，提高了公民的民主化建設水平。

社會資本為社區共同體提供工具性支持，是現代社會不可或缺的潛在管理資源。在一個集成大量社會資本的共同體里，人們更趨于合作、遵守規范并積極參與共同體的民主建設中來。

二、武漢市Z社區、B社區社會治理現狀透視

（一）基本情況

位于武漢市武昌區的Z社區曾被評為“全國文化先進社區”，以“滿足居民精神文化需求，提高居民生活質量、提高居民幸福指數”為主題目標，通過鄰里活動開展固化鄰里關系，強化鄰里文化精神，增加居民的參與意識和主人翁意識，衍生社區社會資本。“三方聯動”的社區管理的新機制，在黨組織領導下的居委會、業委會和物業公司形成合力，吸附矛盾、協調關系、解決問題。

武漢市江岸區B社區是一個普通老百姓居住的社區，常住人口15萬人。從20世紀90年代，B社區開始不斷創新，創辦全國第一個不設街道的社區，發動群眾建網格，人人參與和諧家園建設。B社區建設突破了傳統的區—街—居委會管理型的行政體制，探索出一條“黨的領導、政府服務、居民自治、市場運作”的 B社區之路。克服了社區建設之初，組織薄弱、居民參與不足、鄰里不相往來等瓶頸性問題，將社區建設成為一個和諧共同體，成為新型社區建設的典范。

（二）社會資本與社區社會治理的互動

1.社區是增加社會資本的載體，社區社會管理直接作用于該區域社會資本儲量。

社區居民在交往互動中編織社區網，在日常的正式或非正式交往中頻繁地強化地緣聯系。通過社區的依托和載體作用能夠固化和強化這種關系，將不同群體、職業背景的居民納入網絡，增強溝通交流，以擴大彼此互信的共同基礎，維系社會成員的情感紐帶，使得社會交往互動的動態機制在此基礎上衍生社區凝聚力。社區凝聚力和社區精神的形成促進社區社會治理的民主建設，反過來作用于該區域的社會資本儲量。

2.社會資本是社區善治的保證，社會資本的培育與社區治理良性互動。

社區善治要尊重人、信任人。社會資本將這一理念內化于社區居民日常交往過程中。這種非正式的行為規范形成社區價值，不僅會約束個人行為，更重要的是減少社會矛盾的滋生。例如，通過信任的培養能夠有效消除社會成員相互猜忌提防的狀態，減少密集監督，有效降低社會交易成本，促進經濟發展效益的增加和效率的提高。社區網絡的構建由此及彼，由內而外，不斷編織社會交往和信任網絡，提高社會居民資源的可得性和可及性。

三、基于社會資本視角的武漢社區治理經驗

社會資本可以激發社會成員交往活力和效率。但在現代市場化進程中，整個社會的趨利性增強和政府公信力下降，極大阻礙公民認同的形成和公共制度的建立，使得信任、社會網絡、公眾參與等社會資本普遍缺失。武漢市作為城市社區治理改革的先驅，優化社會資本，開拓社會協同治理的新路徑。下文以武漢市Z、B社區治理方式為例，探究社會資本視角下的基層社會治理經驗。

（一）構建社區治理組織網絡的核心：公民參與網絡

帕特南指出，公民參與網絡是密切的橫向互動。［1］190但社會流動性的增強，傳統“單位主導”社區的建立導致現代社區居民的公共冷漠性，不參與公共事務，不配合集體決議，限制社區治理網絡的形成、社區治理和公共產品與服務的供給。長此以往，會阻塞信息傳播，整個社區發展停滯不前，從而影響到我國城市化進程。［2］

基于此，Z社區開展豐富的娛樂文化活動，密切居民的聯系，社區居民在活動與交往中增進了感情，公眾對社區其他事務參與性增強。如表1是 Z社區鄰里文化結構表。

表1　Z社區鄰里文化結構表

B社區將“一人走百步，不如百人走一步”視為宗旨，樹立“依靠群眾、全員發動”的社會治理理念。社區居民參與社會治理的隊伍初步形成，人人參與到社區環境的治理之中。鼓勵社區居民培養文藝愛好組建活動團隊，讓居民走出家門，發展成有組織的群眾文化隊伍，發展成志愿者組織和居民自治組織。公眾的主動參與增加了社區社會資本，同時激發了居民的社區認同感和幸福感，保證了新型社區治理的有序推進。

（二）社區治理有效運行的制度保障：互惠的規范

法律、法規等正式制度和個人及群體在社會交往中自發形成的約定、條約都應當作為社會治理的規范。福山指出社會資本的獲得需要人們習慣于群體的道德規范，在信任未成風氣前成員必須完整地接受共同規范［3］。互惠的規范是短期利他和長期利己的結合，這種規范是在民主平等的協商機制中形成的，能夠降低交易成本，促進合作。

社區民主治理協商機制是互惠的規范形成的前提。Z社區和B社區培訓社區骨干，強化社區黨委的領導核心地位，建立全面覆蓋的議事制度。Z社區建立了“四民”參與的具體運行機制（如圖1），B社區建立了“兩長四員”管到樓棟的全覆蓋組織網絡（如圖2）。

圖1　Z社區“四民”參與的具體運行機制

Z社區推進社區工作的“民事民提，民事民議，民事民決，民事民評”的四民法則，凡事依靠人民，社區居民參與到提議、協商、表決和評議的各個階段，民主權利得以維護和保障，決議也更為社區居民所接受和遵循。

圖2　B社區“兩長四員”管到樓棟的組織網絡

B社區“兩長四員”進樓棟，形成組織架構，將支部建在“連隊”上。在民主決策上，提出“六步議事”法，廣開言路“提議題”、多方懇談“出主意”、議事組織“擬方案”、張榜公示“開言路”、專家審查“定公約”、居民表決“說了算”。社區144條條例和公約的制定都充分聽取居民意見，民主決議，實現了社區事務的有序管理，這些互惠規范的形成和執行正是民主協商自治的重要典范。

（三）提高社區治理績效的關鍵因素：信任

社會資本的關鍵是通知關系網絡的構建將私人信任由此及彼形成社會信任，維護信任的持久性和穩固性。多元主體的社區治理新局面必然會因立場、角度不同而產生摩擦，甚至對公共事務責任相互推諉損害公眾利益。只有社會信任才能解決社區治理的多元主體之間的博弈。［4］否則社區治理多元主體各自為政、互相猜忌推諉導致社區治理僅僅停在口頭上。而從社會資本的視角，公眾對社區、對組織的信任基于信息的獲取和為民辦實事的落實。信息發布透明度的增加和為民排憂解難、辦實事的落實能夠增加組織價值、增加居民的信任度。

Z社區和B社區利用社區網站作為各項便民服務的平臺，信息、服務公開透明，增強居民對社區的信任感。豐富的文化生活增加居民之間的交流和了解，有利于社會信任的培養和發育。B社區提出社區是一個利益共同體，建立在彼此信任基礎上的社區共同體能夠促進社會資本的繁殖，營造更和諧的社區環境。廉租房住戶張智敏，年輕時因參與打架斗毆、盜竊被判入獄三年。2012年住進B社區文卉苑時，志愿者幫助他辦理交房手續，工作者上門慰問，幫助他解決困難。張智敏深受感動，也當上了一名光榮的志愿者，佩戴著袖章走千家、訪萬戶，清理垃圾，調解鄰里糾紛，工作負責，受到居民認可。如今他成為文卉苑的一名治安專干。

四、結語

城鎮化的進程和城市社區建將過去的熟人社會過渡到非熟人社會，由過去單位主導到社區主導，需要社區作為城市基層社會管理的建設平臺，但現實情況并不樂觀。通過把“社會資本”應用到城市社區治理中，密切個體或團體之間的交流，構建社會網絡、形成互惠性規范和由此產生的信任，以增進社區成員之間的非正式聯系與合作，能有效解決社區治理中的難點，將社會資本作為基層社會治理、社區治理的潤滑劑，增強居民對社區的認同感，以期以實現城市居民的自我管理、自我教育和自我服務。［5］同時，要以建立開放型服務型社區為目標，防止在培育社會資本的過程中排除外人或抑制社會流動導致團體或社區的封閉，積極提升社區的社會資本存量，加強社區文化建設和社會之間的文化交流，健全公民參與機制，建設信任型社區，克服集體行動的困境，發揮社區治理在國家治理體系中的基礎性地位，重塑社區的和諧穩定。

［1］羅伯特·帕特南.使民主運轉起來一現代意大利的公民傳統［M］.南昌：江西人民出版社，2001.

［2］史斌，吳欣欣.社會資本在社區治理中的功能分析——以社區治理“失靈困境”現象為視角［J］.科學決策，2009（7）：83—89.

［3］弗朗西斯·福山.信任：社會美德與創造經濟繁榮［M］.海口：海南出版社，2001：62.

［4］張會蕓.社會資本的文化主義轉向及其困境——以羅伯特·帕特南的理論為例［J］.華中科技大學學報（社會科學版），2015（1）：103—109.

［5］邱夢華.利益、認同與制度：城市基層社會組織的生長研究［J］.上海大學學報（社會科學版），2015（3）：97—106.

（責任編輯：張銳）

［Abstract］Grassrootssocialadm inistration isbasic in themulti-system of socialadm inistration，and community is the cornerstone of grassroots socialadm inistration.However，the construction of social community is not satisfactory.The cultivation of social capital lays the foundation of the change from"communitymanagement"into"community adm inistration".In thispaper，the cultivation of social capital is one of theways to solve the realexisting problems of current community.Taking the examples from the communities inWu Han，thispaperstudies the grassrootssocialadm inistration from the perspectiveof socialcapital，and summarizes themutualmechanism of the social capitaland community adm inistration.Italso concludes that，while the community is taken as the carrier，the social capital，based on trust，mutually beneficialnormsand participation network，can innovate thegrassrootssocialadm inistration conceptandmode.

［Key words］social capital theory；community adm inistration；public participation

Research on Grassroots Social Adm inistration from the Perspectiveof SocialCapital——Examples from Community Z and Community B inWuhan

ZHOU Xi
（Zhongnan University of Financeand Law，Wuhan，Hubei430074）

C916

A

1008—7427（2016）02—0044—04

2015—12—15

中南財經政法大學研究生創新教育計劃項目“民生建設評價指標體系的構建”（2015S1218）。

周曦（1993—），女，江西景德鎮人，中南財經政法大學公共管理學院碩士研究生在讀，研究方向：社會保障。