論《長江法》立法的必要性、可行性及基本原則

文|周珂 史一舒

論《長江法》立法的必要性、可行性及基本原則

文|周珂 史一舒*

長江經濟帶橫跨我國東中西部，是我國經濟建設不可或缺的重要支柱。2014年9月國務院印發了《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》，部署將長江經濟帶建設成為“具有全球影響力的內河經濟帶、東中西互動合作的協調發展帶、沿海沿江沿邊全面推進的對內對外開放帶和生態文明建設的先行示范帶。”但是，由于長江水資源管理與保護的相關具體制度缺位，長江經濟帶的發展對長江水資源造成了極大的壓力。目前，長江流域除供水緊張外，水質污染、洪澇災害、水土流失等諸多生態環境問題不容忽視；此外，沿江地區有時會發生水污染及其他重大環境事故，這不僅會對長江經濟帶的持續發展造成不利影響，還會破壞長江流域的生態平衡，甚至會嚴重威脅到周邊居民的身心健康。種種情況表明，現狀已不容樂觀，制定具有普遍適用性與規范性的《長江法》勢在必行。

我國制定《長江法》的必要性與可行性

（一）制定《長江法》的必要性

首先，制定《長江法》是長江流域水資源屬性的客觀要求。長江流域水資源具有雙重屬性：它既是一種環境資源，具有公共資源的一般屬性，即供應的聯合性、有限性，使用的分散性、高度相互依存性與不可分性；又是一種經濟資源，具有以長江流域為本體的特殊性，即生態系統的完整性、管轄的跨行政區域性和開發利用方式的多元性[1]呂忠梅.長江流域水資源保護立法研究[M].武漢大學出版社,2006.73.。長江流域水資源的公共性決定了市場機制運作的蒼白無力，須由國家代表全體社會成員行使管理長江流域水資源權屬、分配等一系列公共權力，而公共權力機關的職責權限、活動范圍與原則須由法律進行特別規定。同時，長江流域水資源作為我國一種重要的經濟資源，關乎民生發展，其開發利用過程極易產生利益沖突與糾紛，因而由特定法律提供規范統一的長江流域糾紛解決機制是十分必要的。

其次，制定《長江法》是解決長江流域水資源保護與長江經濟帶發展矛盾的重要舉措。隨著長江經濟帶的迅猛發展，長江流域水資源的開發利用狀況不容樂觀，干旱缺水、區域性污染、水土流失等問題呈上升趨勢，將來可能會影響到整個長江流域甚至全國環境資源的可持續發展，《長江法》的制定迫在眉睫。長江流域水資源保護必須切實有效貫徹“預防為主，防治結合，綜合治理”的環境法基本原則，防止其成為“第二個淮河流域”，從而降低污染治理成本，促使環境保護與經濟發展的共贏。

最后，我國現有的水資源立法不直接以長江流域水資源管理與保護為內容，無法適應現實需要。目前，我國關于水資源管理和保護的法律有《環境保護法》《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》，雖然它們能在一定程度上對長江水資源的權益分配、污染整治、水土保持進行規定，但也存在諸多不足：第一，對長江的流域管理及其與行政管理的關系不能得到解決；第二，長江流域水資源的市場配置無法落實；第三，長江流域水資源保護的水利經費無法保障；第四，違反保護與管理規定的法律責任難以追究。因此，我國亟須制定針對流域管理和保護的《長江法》對這些方面進行詳細規定。

（二）制定《長江法》的可行性

首先，國內長江流域水資源管理與保護的規范性文件及國外相關立法經驗為《長江法》的制定奠定了法律基礎。

從國內層面上來看，除了上述五部法律以外，我國仍有其他規范性法律文件對長江流域的開發、利用、保護等問題進行了規定。比如在2016年3月16日發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》第三十九章中提出要“把修復長江生態環境放在首要位置，推進全流域水資源保護和水資源治理”；在2016年4月28日發布的《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》中提出“在長江等重要河流探索開展橫向生態保護補償試點”；在2016年2月24日發布的《最高人民法院關于為長江經濟帶發展提供司法服務和保障的意見》中提出“充分利用海事法院跨行政區劃管轄的優勢，妥善審理長江流域環境污染、生態破壞案件……大力推進水資源環境公益訴訟，探索建立長江流域水資源環境公益訴訟集中管轄制度”等。

從國際層面來看，國外水資源開發利用的立法經驗，特別是流域水資源統一協調、管理的運作機制，為我國《長江法》的制定提供了有效導向和參照。比如美國為治理田納西河流域土地沙漠化、生態資源嚴重破壞、淤沙沉積等狀況，在1933年頒布了《田納西河流域管理局法》，成立了流域管理局[2]袁宏任,吳國平.水資源保護及其立法[M].中國水利水電出版社,2002.121.，通過建立精簡、統一的流域管理機構，實現流域的高效管理與充分保護。類似的還有日本的《河川法》、美國的《下科羅拉多河管理法》、英國的《流域管理條例》等。

其次，現有的組織管理機構設置與科研成果、基礎資料為《長江法》的制定奠定了實踐基礎。我國目前中央直屬的流域管理機構為兩類：第一類是水利部所屬的流域機構，代表水利部行使所在流域的水行政主管職能，主要為長江、黃河水利委員會；第二類是國家環保總局和水利部共同管理的流域水資源保護機構，即長江流域水資源保護局。我國現已基本形成以長江流域水資源保護局為紐帶、同上下級政府聯系密切的、與相關部門通力協作的水資源保護組織格局，其下屬的長江水資源保護科學研究所、長江流域水環境監測中心累積了一批翔實的有關長江流域水資源保護的科研成果和基礎資料，比如流域工業污染源調查研究、干流入江排污口實測調查和岸邊水域污染狀況調查、南水北調工程的環保科研資料等，加之長江流域水質監測網與數據庫的不斷擴展與完善，共同為《長江法》的制定提供了實踐性依據。

我國制定《長江法》應遵循的基本原則

《長江法》的立法意義不僅在于維護長江整體的生態健康，促進長江經濟帶的穩定有序發展，還在于對我國流域立法具有指引和規范作用。面對我國各大流域出現的嚴重環境污染與破壞、生態安全遭到致命威脅等情況，我國目前尚無一部專門的流域立法，因此，《長江法》的制定將開創我國流域立法的先河。《長江法》應以綠色發展原則、流域綜合管理原則、流域水資源保護與流域水資源管理相結合原則、公眾參與原則四大基本原則為主線，立法內容應著重解決水資源的管理與保護、水工程的環境與安全管理以及水事糾紛處理等問題，同時還要特別關注長江流域管理體制的重構和流域生態補償制度的問題，力圖實現《長江法》的科學性與民主性，并能夠滿足長江流域保護實際工作的需要。

第一，綠色發展原則。“綠色發展”是對“可持續發展”的進一步深化與完善，它強調了社會經濟系統、社會系統與自然系統的系統性、整體性、協調性，摒棄了“人類中心主義”的發展觀念，突出了綠色經濟增長模式與環境保護的統一。《長江法》的制定堅持綠色發展原則，即是在《長江法》中應著重三個方面的制度設計：①制定科學、系統的長江流域水資源管理與保護綠色規劃。流域管理部門在制定長江流域規劃時，應將綠色發展理念納入其中，積極引導地方財富的綠色增長，增加綠色福利。流域內的各江段規劃必須依照或嚴于流域規劃，切實推進綠色發展的實踐創新。②建立并完善長江流域生態補償機制，增加綠色投入。目前，我國流域生態補償機制還處在摸索階段，仍存在諸多問題。在未來發展中，長江流域生態補償機制應以政府的宏觀調控為前提，以市場機制為主，行政補償為輔，以建立水市場為手段，在價格機制的推動下，通過排污權交易、水權轉讓和水環境權轉讓，來獲取生態補償資金[3]余元玲 等.水資源保護法律制度研究[M].光明日報出版社,2010.134.，以進行長江流域水生生態保護區的建設與生物多樣性保護、長江生態監測評價與重大水資源開發建設項目后期管理等一系列長江流域恢復治理工作。③大力實施長江流域綠色目標責任制。以綠色考核代替傳統GDP考核是轉變政府職能、有效進行流域保護與管理的重要方面。長江流域各級地方政府應提高綠色發展相關指標在地方政績考核的比重，并追究未達標地方政府直接責任人的相應行政責任，從而對全流域進行全面的監督管理。

第二，流域綜合管理原則。流域是一類特殊的區域，具有整體性、關聯性的特點。流域中各自然要素、上中下游、干支流之間均相互制約和相互影響，以行政區域為主進行的分割式、條塊式流域管理不僅耗時、耗力，并且管理效果并不顯著。在《長江法》中規定流域綜合管理原則，即以整個長江流域為尺度，通過跨部門與跨行政區的協調管理，綜合開發、利用和保護流域水、土、生物等資源，最大限度地適應自然規律，充分利用生態系統功能，以實現流域的經濟、社會和環境福利的最大化和可持續發展[4]中國環境與發展國際合作委員會流域綜合管理課題組.推進流域綜合管理 重建中國生命之河[R].。根據《水法》的有關規定，我國目前對于長江流域的管理實行“流域管理與行政區域管理相結合的管理體制”，國務院水利部作為流域管理的上級主管部門，在水利部下設長江水利委員會和長江流域水資源保護局作為其執行機構，而在實際運作過程中易導致相關管理部門之間的職能定位不清，并且缺乏有效的跨部門、跨地區的協調機制，難以實現既定目標。因此，應將流域綜合管理理念納入《長江法》中，完善長江流域綜合管理的組織機構職能設置及責任追究體制，通過行政與經濟雙重手段建立綜合性激勵機制，并逐步建立起支撐流域綜合管理的監測、科研、技術創新體系[5]王毅.改革流域管理體制 促進流域綜合管理[J].中國科學院院刊,2008,(2):137.，從而系統地、循序漸進地依法開展流域綜合管理的各項工作。

第三，流域水資源保護與流域水資源管理相結合原則。流域水資源保護與流域水資源管理是兩個既獨立又密切聯系的概念，二者是相輔相成的。流域水資源管理是將流域作為一種經濟屬性的資源并進行合理、有序的開發利用的活動，具體包括流域產業管理、流域行政管理、流域經濟管理、流域管理技術等；流域水資源保護則將流域作為一種具有生態價值的環境要素進行全面保護的活動，包括流域水質保護、流域水量保護、流域水生生物保護、流域水體保護、流域水土保持、流域水的生態價值保護等。保護是可持續開發利用的前提，單純的管理只會導致流域水資源的污染破壞乃至枯竭；管理是保護的重要手段，只有有效、統一的管理體制才能保證代內以及代際的環境權益，確保流域水資源的永續利用。因此，將流域水資源保護與流域水資源管理相結合原則作為制定《長江法》的基本原則，能充分強調水資源保護的重要性，使流域內各地行政管理部門將行政權力配置側重于對水資源生態價值的維護，避免各地政府為了追逐經濟利益而忽視長遠利益。

第四，公眾參與原則。公眾參與是我國環境行政決策程序建構的基礎和重點，是現代民主政治的一種具體表現。公眾參與旨在通過公眾平等參與的理性協商、對話過程而形成科學、公正的決策[6]周珂.環境行政決策程序建構中的公眾參與[J].上海大學學報(社會科學版),2016,(2):14.。因此，公眾不僅有責任維護長江流域水資源的可持續發展，并且有權利參與長江流域水資源的相關環境行政決策，以有效協調、平衡長江流域各方主體的利益關系。長期以來，長江流域相關行政決策的公眾參與極為薄弱，一些地方政府或龍頭企業常常為了一時的經濟效益而建設高污染、高耗能、高排放的項目，在造成長江水資源嚴重破壞的同時，完全忽視了弱勢群體一方人民群眾的切身利益。因而《長江法》的制定應貫徹公眾參與原則，并包含以下幾個方面：①建立長江流域信息共享、信息發布機制，使相關決策者、公眾能夠及時獲取決策信息，了解真實的流域狀況，獲知參與途徑并能夠得到真實的結果反饋。②擴大公眾參與的方式和范圍。鼓勵公眾通過聽證、協商談判、征求意見等方式，積極參與到長江水資源項目規劃、執行、評定，水資源管理等決策中，從而實現政府與公眾之間的良性互動，促進決策的民主、科學、公正。

* 周珂（1954～），男，遼寧遼陽人，中國人民大學法學院教授。

史一舒（1991～），女，山東濟南人，中國人民大學法學院博士研究生。