夯實基礎 苦練內功
——從“溫州力度”中分析涉刑環境執法存在的問題及對策

文|潘麗素 谷亨堅

夯實基礎 苦練內功
——從“溫州力度”中分析涉刑環境執法存在的問題及對策

文|潘麗素 谷亨堅

自2013年6月《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“兩高司法解釋”）頒布以來，溫州市環境保護部門開展了一系列的“綠箭行動”，僅2014年，共向公安部門移送刑事環境違法案件284起，刑拘495人，在浙江省11個地級市中，刑拘人數占全省1/3，占全國1/7。2015年，繼續保持環境監管執法的“溫州力度”，全年全市累計出動環境執法人員16.39萬人次，檢查企業59051家次，取締非法環境污染窩點1977個，立案處罰1924件，移送刑事環境違法案件210起，刑拘278人，移送刑事環境違法案件數和刑拘人數持續保持全省第一。

溫州涉刑環境違法執法現狀

“十二五”期間，溫州市按照全面實施生態化戰略總要求，強勢推進國家環保模范城市創建、“五水共治”、治污減排等環境保護工作。在處理涉刑環境違法方面，2014年率先成立溫州市公安局食藥環支隊、溫州市環境監察支隊重案大隊，且在各縣（市、區）環保局相應設立重案組，強勢推進涉刑環境執法，甚至被環保部譽為“溫州力度”，領跑全省、領先全國。

2014年，浙江省因污染環境罪入刑案件520起，占全國同類案件數的54.05%。其中一審案件435起，二審案件62起，刑罰變更23起；溫州市2014年因污染環境罪入刑案件209起，占全省同類案件數的40.19%，其中一審案件171起，二審案件36起，刑罰變更2起，判決書173份，裁定書36份。新《環保法》實施以后，浙江省因污染環境罪入刑案件654起，占全國同類案件數的44.67%；溫州市因污染環境罪入刑案件240起，占全省同類案件數的36.70%，其中一審案件182起，二審案件43起，刑罰變更15起。具體11個縣（市、區）基層法院審理污染環境刑事案件數量詳見下表。

狠抓落實，強化環境執法監管

綜合分析2015年溫州市各基層法院審理的182起因污染環境罪入刑案件，我們發現，判決所依據的法律條文均是《中華人民共和國刑法》第三百三十八條：“違反國家規定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他危險廢物，造成重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。” 按照《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》來分類其危害程度，“嚴重污染環境”的有181起，其中非法排放、傾倒、處置危險廢物3噸以上的[第一條（二）]有4件，占2.2%；非法排放含重金屬、持久性有機污染物等嚴重危害環境、損害人體健康的污染物超過國家污染物排放標準或者省、自治區、直轄市人民政府根據法律授權制定的污染物排放標準3倍以上的[第一條（三）]有174件，占95.6%；私設暗管或者利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞等排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質的[第一條（四）]有3件，1.7%；其他情形的只有1件。按犯罪對象分，7起是單位犯罪，占3.9%；175起都是非法加工場個人犯罪，占96.1%。

11個縣（市、區）基層法院審理污染環境刑事案件數量情況表

在涉刑環境執法中面臨的困難和問題

涉刑環境違法行為具有隱秘性，環境監管難度大。“兩高司法解釋”實施以來，特別是新《環保法》實施后，各地對環境違法的高壓態勢已經成為常態，環境違法行為也從 “地上”逐漸轉向“地下”，隱秘性較強，單憑日常性檢查很難發現，如瑞安寶源化工有限公司私設暗管、非法處置危險廢物案。

瑞安寶源化工有限公司是一家生產偶氮系列有機顏料的企業，在生產有機顏料的過程中，會產生大量廢母液，需經處理達標后方能排放，且在處理廢母液過程中會產生廢水污泥。該單位的兩套污水處理設施無法滿足公司生產需求，為公司能夠盡快處置廢母液并節省處置費用，公司相關負責人決定將部分廢母液通過架設暗管直接排放。直至被查獲之日被告單位通過私設暗管向飛云江排放廢母液達1萬余噸，嚴重污染環境，后果特別嚴重。（〔2015〕溫瑞刑初字第1329號）

該案是溫州市首例大型化工企業非法處置危險廢物案，也是“兩高司法解釋”頒布以來，溫州地區首例大型化工企業私設暗管、非法處置危險廢物的重大環境違法案件。涉案的寶源化工有限公司，是瑞安當地的名企，年產值2.5億元。執法人員經過數月的明察暗訪，才大致摸清了該公司的偷排規律：企業在水閘里偷放一條暗管，在前端監測口的是經過處理的廢液，夜間則用水泵和暗管將未經處理的化工母液直接送到排放口。由于該廠污水顏色與飛云江水相似，一旦污水入江便可“混水排污”。此外，工廠還專門設置明崗暗哨，一發現“風吹草動”，馬上停止偷排并抽走暗管，給取證帶來很大難度。在查獲之前50多名執法人員曾突襲排污現場，卻一無所獲。

基層環保對涉刑環境違法行為執法能力不強，履職風險增大。由于一些基層環保部門在能力建設方面落后于新《環保法》的要求，在總體環境執法能力本身就不強的情況下，承辦涉刑環境違法行為時“短板”驟然顯現；尤其是在執法程序、調查能力、取證方式及違法證據鏈互相印證上，與公檢法部門所要求的存在差距，在實施涉刑案件移送及行政拘留時，現場有很多需要固定的證據都未能及時收集，大大降低了對犯罪行為的指控能力，使一些本來證據很充足的案件面臨被撤銷的可能。如樂清市飾化電鍍廠私設暗管偷排重金屬廢水案。

樂清市飾化電鍍廠私設暗管偷排重金屬含量超標的污水一案中，辯護人對環保執法人員所作出的現場檢查筆錄的真實性提出質疑，要求予以排除，由該份現場檢查筆錄所提取的水樣而作出的監測報告亦予以排除。而且被告人和辯護人均提出，執法人員提取水樣時，各被告人均不在場，現場檢查筆錄沒有被告人簽名，對真實性存在異議。（〔2015〕溫樂刑初字第1144號）

經審查，法院同意辯護人的意見，因為該案件中兩份筆錄經審查確實存在時間沖突，兩份筆錄均有樂清市環保局工作人員周某的簽名，根據談話時間及談話地點與現場檢查地點的距離，執法人員周某難以在上述兩個時間內出現在兩個相距較遠的地點，難以認定該份現場檢查筆錄客觀真實。對執法人員提取水樣的質疑，雖然現場檢查筆錄沒有被告人簽名，在行政執法過程中存在一定的瑕疵，但根據提供的視頻光盤及照片，法院對環保部門監測結果的合法性及真實性予以認定。

通過以上案件，給我們基層環保執法人員好好地上了一課，如何在日常監察工作中提升執法能力，適應環境執法痕跡化、程序化的需要，是當前環境監察工作亟待解決的問題。

從引起污染的環境要素上，各種環境污染要素的查處沒有同步。溫州市各基層法院審理的182起因污染環境罪入刑案件中，涉及固體廢物的有4起，其他178起均是涉水行業。這說明在日常環保執法中，涉水行業的環境違法行為發現比較容易，現場調查取證相對簡單，同時環保部門對污水的監測網絡也比較健全。但像大氣、固體廢物污染的查處就比較困難，調查取證更是不易，監測鑒定比較困難，有時基層單位即使發現問題也因無法把握而放棄。如上述案例中的瑞安寶源化工有限公司偷排一案是溫州市環境監察支隊集中整個支隊的力量，花費幾個月時間進行查處，縣級以下的執法能力幾乎不可能進行。

溫州市環保部門進行夜查

加強基層人員涉刑環境執法能力的對策與思考

抓好基層環境監管能力，適應環境執法“刑事化”要求

一是要整合環保執法隊伍，增強基層執法的辦案能力。在當前人員編制很難增加的情況下，環保機構要重心下移，充分保障基層執法人員的數量，把主要力量放在一線的執法單位，至少要確保一個執法單位能有一套完整的辦案人員可以隨時組織起來，做到“轄區內環保案件獨立辦，查處涉刑案件常態化”。在人員配置方面，將懂法律知識、擅長監測業務、有執法經驗的人員進行合理搭配，強化一線執法監察隊伍的建設。隨著與新《環保法》相配套的有關法律法規的不斷完善，涉刑環境違法行為勢必會大量增加，這對基層隊伍的職業化、專業化提出了更高要求。同時隨著涉刑環境案件的增加，更多的司法界律師將參與其中，基層執法人員對環境違法行為不僅要能找得到、查得實，違法證據鏈互相印證還要經得起律師們的推敲。

二是要加大對基層環保部門執法設備的資金投入。2014年《國務院辦公廳關于加強環境監管執法的通知》（國辦發〔2014〕56號）明確提出“要強化執法能力保障。推進環境監察機構標準化建設，配備調查取證等監管執法裝備，保障基層環境監察執法用車。2017年底前，80%以上的環境監察機構要配備使用便攜式手持移動執法終端，規范執法行為。強化自動監控、衛星遙感、無人機等技術監控手段運用。健全環境監管執法經費保障機制，將環境監管執法經費納入同級財政全額保障范圍。”這為基層環境執法“規范化、標準化”建設提供了有力政策支持，環境執法的“準公安化”亟須提升整個執法硬件方面的標準化配備；而目前大多一線環境執法的裝備建設離最低的標準化要求存在差距，亟待得到解決。

規范環境監測程序，適應環境監測“證據化”要求

環境監測是環保執法的重要依據，“兩高司法解釋”中常見的環境違法涉刑情節都需要環境監測的數據作為支撐，因此環境監測各個環節可能出現的瑕疵和紕漏對案件能否順利進行都會存在影響。

一是要規范執法人員采樣程序。不管對企業進行常規性檢查還是突擊性檢查，現場樣品的采集要嚴格按照采樣程序進行規范化操作，并做好采樣記錄；采樣完成后，要用專用的封條進行封存，并及時送至化驗室進行監測分析。每次采樣要本著可能成為涉刑“證據”的要求來完成，所采樣品應留有備份樣，并對采集過程進行全程錄像。采樣樣品所需的各項準備工作，如采樣器皿、工具及輔助器材等設備，以及采樣方法和具體實施要求都要納入現場執法必備事項。如永嘉縣人民檢察院以永檢公訴刑訴〔2014〕1886號起訴書指控被告人毛某犯污染環境罪一案中，辯護人對提取水樣的人身份、提取水樣的方式提出質疑，認為提取的水樣封存和送檢過程有瑕疵，存在被調換的可能性。又如樂清市人民檢察院以樂檢公訴刑訴〔2014〕3045號起訴書指控被告人周某犯污染環境罪一案中，被告人周某及其辯護人辯稱，車間內與車間外的排放口沒有管道連通，環保部門應對公司外的排放口提取水樣進行監測，環保工作人員提取水樣使用的器皿不規范，對監測結果有異議，應宣告被告人周某無罪。

二是要增強基層環境監測的技術手段。隨著科技的進步，很多傳統工藝都發生變更，其所產生的廢水中有毒有害物質也可能發生了改變，因此要將更多的污染物監測項目納入到監督性監測中。環境執法的根本要求就是“不能冤枉一個排污單位、也不能放過一絲污染線索”，對現場采集的樣品首先都要進行排他性“涉刑”監測，不能依靠主觀擅自確定監測范圍，使很多可能涉刑的線索在我們眼皮底下溜走。如，隨著工藝的變更，印染行業產生的廢水中會含有鎳、銅、鉻等重金屬，電鍍行業可能含有持久性有機污染物因子和除了常見的鎳、銅、鉻、鋅、鉛以外的重金屬。

建設現場執法一體化平臺，適應環境執法“透明化”要求

伴隨著“互聯網+”時代的到來，環境監察部門要建設有現場勘察、違法調查、痕跡查詢和重點污染源在線監控等功能的現場執法一體化平臺，將基層執法動態納入到平臺數據庫中，并自動生成各種日常監察報表供有關領導查詢和審查。通過平臺數據庫，可以便捷、詳細地記錄現場執法內容，及時補充遺漏的勘察要點，隨時隨地通過終端對現場檢查情況進行全方位、全覆蓋的監控，既可解決由于基層隊伍人少而出現的監管不到位的問題，又可以杜絕現場執法人員不作為、失瀆職、玩忽職守等行為。

（作者單位：浙江省永嘉縣環境保護局）