關于加強我國應急衛星轉發器資源儲備工作的思考

王文躍　中國信息通信研究院產業與規劃研究所助理工程師張　宇　中國信息通信研究院泰爾系統實驗室助理工程師賀璐婷　中國信息通信研究院數據研究中心助理工程師葛　妍　北京世賢研修學院教師

關于加強我國應急衛星轉發器資源儲備工作的思考

王文躍中國信息通信研究院產業與規劃研究所助理工程師
張宇中國信息通信研究院泰爾系統實驗室助理工程師
賀璐婷中國信息通信研究院數據研究中心助理工程師
葛妍北京世賢研修學院教師

介紹了國外典型國家、地區關于應急衛星轉發器資源儲備的方式，分析了我國衛星轉發器資源使用存在的問題，提出了建立國家級應急衛星轉發器資源戰略儲備機制的建議以及儲備的方式方法。從國家戰略需要、國家相關政策要求、應急通信保障需求、應急處置部門需要等方面綜合考慮，我國亟待建立國家級應急衛星轉發器資源戰略儲備機制。通過借鑒國外典型國家和地區的經驗做法及我國的實際情況，建議我國采用衛星保險服務模式或部分買斷、部分保險服務模式進行國家級衛星資源戰略儲備。

應急通信；衛星轉發器；資源儲備方式

1　引言

衛星通信由于不受時間、地點、環境等多種因素的限制，已成為應急通信的重要通信手段，在應急通信中具有至關重要的作用。越來越多的人認識到，對于應急通信而言，衛星通信具有不可替代的作用，在特殊情況下，衛星有可能是消除通信孤島唯一的技術手段。除軍用衛星資源外，歐美等發達國家已將商業衛星轉發器作為一種特殊的資源，建立了相對完善的儲備制度，實行應急通信衛星轉發器資源集約化管理。而我國在以往應對重大自然災害時，衛星轉發器資源已表現出嚴重不足，因此有必要從國家角度出發考慮建立衛星通信資源戰略儲備機制，以預防應急時期出現資源不足。

2　典型國家和地區的經驗做法

2.1美國

（1）使用情況

一直以來，美國政府認為衛星通信具備不受地面災害影響的特點，因此一直以來都在大力推進衛星通信應用，將其作為應急災難最后的通信手段，在多次抗災救災以及對外軍事行動中，衛星通信已被實踐證明是美國政府、軍隊、電信運營商以及公民的重要應急通信手段。根據美國北方調查機構（Northern Sky Research NSR）發布的《政府與軍事衛星通信第7版報告》，NSR預計，從長遠來看，美國商業衛星帶寬需求將隨著時間的推移呈指數增加。可以說，美國政府和國防組織越來越依賴于商業衛星以提高作戰人員、指揮和控制能力以及救災和應急反應的安全通信能力，衛星通信已融入美國的應急通信體系建設。

（2）儲備模式

美國聯邦政府出于應對自然災害等突發事件和未來衛星資源臨時需求考慮，主要采用政府購買服務模式進行商業應急衛星資源儲備性買斷。

美國聯邦應急管理局（FEMA）牽頭國防部、商務部、內政部、財務部、國務院、能源部等部門組成的“部際儲備目標審查委員會”，每年制定一份《年度物資計劃》，確定應急衛星通信資源帶寬，并由總務署（GSA）統籌商業衛星通信服務儲備性采購，以預防應急時期出現資源不足的情況。GSA所簽訂的商業衛星通信服務供應合同普遍為不定期交付不定量（IDIQ）合同采購，即與多個商業衛星服務提供商預先簽訂一定期限內的采購合同，以適應衛星通信服務交付時間和未來需求都不確定的情況；而出于應急考慮，合同一般均對政府不間斷運行服務（COOP）、應急保障能力服務（ESF-2）、優先級、信息安全、響應時限等應急通信指標做出了相關要求。

2.2歐洲

（1）使用情況

歐洲與美國類似，政府使用商業衛星資源采用政府購買服務的方式，但歐洲政府普遍認為其不能預測對未來的衛星通信需求，因此歐洲政府普遍未簽署成本相對較低的長期衛星租賃合同，大部分國家以年度租賃，歐洲每年用于短期衛星租賃的花費高達5000萬歐元。

（2）儲備模式

近年來，歐洲對商業衛星容量的需求量不斷增加，歐洲也面臨著與美國相似的衛星資源容量不足的情況。隨著歐洲一體化進程的逐步深化，歐盟逐步整合各國力量和資源，以應對災難和突發應急事件，歐洲防御局（EDA）認為衛星通信對于公共安全和國防政策危機管理實施來說十分必要，軍隊必須在民用用戶主導的市場中參與競爭，其致力于以集中采購服務的方式推動長期衛星轉發器資源的租賃，將商業衛星能力用于不需要進行軍用標準加密的不太關鍵的傳輸，商業衛星服務提供商則根據協議為歐盟各參與國分發服務。歐洲購買衛星服務的典型代表是2010年歐洲防御局（EDA）提出的“歐洲衛星通信采購部”（ESCPC）計劃，該計劃旨在歐洲級別上匯集成員國對衛星通信的需求，統一進行商業衛星通信容量的采購，并期望借助集中采購的方式產生規模經濟效益，并培養穩定可靠的需求，而據EDA估計，匯集這些工作，共擔成本可能會產生節省約10億歐元的協同效應。可以看出，歐洲防御局（EDA）是通過一個中央采購實體來集中歐洲國家不需要進行軍用標準加密的不太關鍵傳輸的需求，經過團購談判方式來降低參與國政府衛星通信能力的采購成本。

同時，歐洲各國政府出于自身的需求也進行衛星資源戰略儲備，其均由中央集權政府部門首先搜集其他政府和軍事武裝力量的需求。在允許的情況下，主管部門往往要尋求民用機構的幫助，并一起完成采購過程，最后由衛星運營商根據協議在相關政府部門和軍事武裝力量間分發服務。而各國均對征用衛星資源按照各國的法律法規給予補償。

2.3對我們的啟示

（1）出于應急和國防考慮，歐美等發達國家從國家層面均制定了衛星資源儲備制度，一般采用政府購買服務的方式。

（2）歐美等發達國家，均有負責統一采購衛星通信服務的中央集權政府部門，衛星運營商根據協議在相關政府部門和軍事武裝力量間統一分發服務。

3　我國應急衛星轉發器資源使用存在的問題

我國境內的衛星運營企業雖然擁有中星系列、亞太系列以及亞洲系列等在軌運營衛星，各系統、各部門根據自身業務需求租用衛星轉發器資源，但國家沒有應急通信衛星資源儲備，遇有緊急狀況，只能依靠國家行政手段要求衛星運營企業臨時調配轉發器資源。由于衛星資源都實行企業市場化運作，衛星運營企業為追求利益的最大化，最大可能地出售自身的衛星通信資源，當衛星運營企業的轉發器資源處于基本滿租狀態時，則應急備份能力十分有限。同時，救災所使用帶寬的通信優先級等需求也得不到有力保障，無法滿足應急需求。

此外，我國現有的衛星通信系統大多為行業專網，各系統、各部門均將衛星通信作為應急手段，由于不同行業部門分散式采購及緊急購買的衛星通信資源管理歸口不統一等因素導致應急處置時跨部門、跨行業協同工作困難，應急處置部門之間不能相互調劑資源余缺，衛星信道資源得不到充分利用，難以統一調配各行業已有通信資源為應急所用。

4　儲備分析

4.1儲備的必要性

（1）國家戰略需要

國家資源安全是國家安全的重要組成部分，其內涵要求實施資源儲備戰略，以增強我國資源后備力量，而衛星轉發器資源作為一種特殊的資源，是國家資源的重要組成部分，應服從于國家安全戰略需要，加強戰略性儲備。

此外，國家走出去戰略、海洋發展戰略、一帶一路規劃等國家戰略的實施，均對海外衛星覆蓋和通信能力提出了更高的要求。而目前我國衛星通信資源的布局尚不能充分滿足國家戰略需求，不能很好服務于國家戰略的實施，因此國家層面應從進行衛星轉發器資源儲備，保障衛星通信具備全球覆蓋不間斷通信的能力的需求。

（2）國家相關政策要求

《國務院關于實施國家突發公共事件總體應急預案的決定》中明確指出：要切實加強應急機構、隊伍和應急救援體系、應急平臺建設，整合各類應急資源，建立和健全統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制。《國務院辦公廳關于加快應急產業發展的意見》也提出要“健全應急產品實物儲備、社會儲備和生產能力儲備管理制度，建設應急產品和生產能力儲備綜合信息平臺”以及“依托國家儲備和優勢企業現有能力和資源，形成一批應急物資和生產能力儲備基地”，衛星資源作為應急資源的組成部分自然需要貫徹國家相關政策的要求。

（3）應急通信保障需要

首先，我國社會正處于劇烈轉型期，國內民族問題和國際恐怖主義結合，涉疆、涉藏等維穩行動趨于常態化，各類突發事件及重大活動頻繁，黨政軍核心機關通信保障需求較以往明顯增多。

其次，以往我們更多的是考慮國內4類突發事件，尤其是自然災害對應急衛星資源的需求，但同時也應意識到隨著我國近海與鄰國的熱點問題及摩擦頻現，海洋經濟及開發活動大幅增長，使得海島、近海的應急通信保障問題顯現，乃至關系國家發展的重要海上通道的衛星通信覆蓋等問題也已提出，應急衛星需求明顯增多。因此，亟待加強衛星資源的戰略儲備。

（4）應急處置部門需求

我國各系統、各部門在應急衛星資源使用方面存在的問題主要有：按需臨時租用的衛星傳輸信道優先級得不到充分保障；臨時分散租用衛星轉發器資源，所需成本較高；難以共享其他部門閑置的衛星信道資源，資源得不到充分利用等。因此，有必要建立進行國家級衛星資源的戰略儲備，以便在緊急情況下由國家層面組織應急通信保障時，能夠統一提供國家應急通信專用衛星轉發器資源支持保障，解決各部門當前在應急處置過程中存在的問題。

4.2儲備方式

根據十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，要加大政府購買公共服務力度，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。結合我國的實際情況，同時借鑒歐美國家的經驗做法，可采用由國家投資，由國務院應急辦或其授權的部門統一購買商業衛星運營商的衛星通信服務進行應急衛星轉發器帶寬資源戰略儲備。提出以下3種可供選擇的儲備方式：

（1）方式一：保險服務

由國家投資，按固定衛星資源租賃費一定的百分比，以合同形式預購一定容量的臨時帶寬使用權，合同期限可為1年或幾年。突發事件時，商業衛星運營商為應急處置部門提供“隨叫隨到”的“應急”服務。同時，保證緊急情況臨時使用時的長優先級。此模式類似于美國GSA的不定期交付不定量（IDIQ）合同采購服務。

（2）方式二：儲備性買斷

由國家投資，以年為計算單位買斷一定容量的衛星帶寬使用權，資源始終分配給應急使用，無論該衛星轉發器資源是否空閑，衛星公司都不能再租用給其他用戶使用。

（3）方式三：部分買斷、部分保險服務

由國家投資，買斷一定容量的衛星轉發器帶寬資源的使用權，使其可滿足大多情況下應急處置部門的需求。同時，以“保險服務”的方式預購一定容量的臨時帶寬使用權，以彌補應對重大突發事件所需空間段資源的缺口，并保障這部分帶寬緊急情況臨時使用時的長優先級。

（4）儲備方式推薦

針對當前幾種可供選擇的儲備方式，從政府投資規模、資源利用率、頻點是否固定、資源滿足需求程度、政府掌控資源能力、響應時效等方面進行比較分析，比較結果如表1所示。

表1　儲備方式比較

通過表1各項指標的比較，綜合考慮，建議應急衛星轉發器資源儲備選擇方式一、三，即采用衛星保險服務模式或部分買斷、部分保險服務模式進行國家級衛星資源戰略儲備。

5　結束語

由于應急衛星轉發器服務對象的特殊性和公共服務性質；同時，鑒于以往處置突發事件過程中暴露出的衛星資源短缺的問題，有必要從國家應急通信的大局出發，統籌規劃，加強頂層設計，統籌各行業部門的衛星資源需求，建立國家應急通信衛星資源儲備機制，以使衛星信道資源得到充分利用，并更好地為應急所用。

Thoughts on strengthening the resource reserve of emergence satellite transponder in China

WANG Wenyue，ZHANG Yu，HE Luting，GE Yan

This paper introduces the reserve modes of emergency satellite transponders in several typical countries and regions， analyze the existing problems in the use of satellite transponders resources in our country.We propose to establish a national emergency satellite transponder resources strategic reserve mechanism and appropriate reserving ways. Considering the national strategic needs， the requirements of relevant national policies， demands of emergency communication guarantee and the needs of emergency disposal department， our country need to establish a national emergency satellite transponder resources strategic reserve mechanism immediately. Comparing the experiences and practices of the typical countries and regions in the world and China’s actual situation， we recommend applying satellite insurance service mode or part of buyout，part of insurance service mode to reserve our national satellite resources strategic.

emergency communications； satellite transponders； resource reserve mode

2016-05-09）