轉型社會背景下的政府治理研究

孫悅津，董德利

（山東行政學院決策咨詢部，濟南 250014）

轉型社會背景下的政府治理研究

孫悅津，董德利

（山東行政學院決策咨詢部，濟南 250014）

政府在理論上應有的“正義之劍”往往成為現實中的“掠奪之手”，與其將善治政府作為政府治理的邏輯起點，不如從治“惡”出發，更有助于深刻理解政府行為、界定政府與市場的行為邊界。實際上，市場經濟是嵌入到社會當中的，市場和政府之間是一個相互適應的過程，政府的行動既要與其能力相適應，更應該將職能集中到核心公共產品和服務上，建立市場運行的制度基礎，遵從法制，引入競爭機制，擴大公民社會的參與。

政府治理，市場，強化市場型政府

對現代社會來說，政府必不可少。沒有高效、廉潔、負責任的政府，經濟和社會的持續發展都是不可能的。然而與政府相關的機構臃腫、國有企業壟斷、公共部門服務低效、腐敗等一系列問題，使得政府在理論上應有的“正義之劍”往往成為現實中的“掠奪之手”。在轉型社會背景下，深刻理解政府與市場的邊界，探索政府治理的制度基礎具有理論和現實意義。

一、研究綜述

按照社會學學者的論述，所謂社會轉型，一是指體制轉型，即從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變；二是指社會結構變動，即不僅是某些單項指標的實現，更是一種整體和全面的社會結構過渡，具體內容包括結構轉換、機制轉軌、利益調整和觀念轉變；三是指社會形態變遷，即從傳統社會向現代社會、從農業社會向工業社會、從封閉性社會向開放性社會的變遷和發展。［1］隨著經濟飛速發展和全球化進程加快，我國不容置疑地進入社會急速轉型期。然而，與其他國家從農業社會向工業社會的變遷相比，我國社會轉型表現出以下特點：一是社會利益主體多元化，各種矛盾凸顯，社會轉型風險增加；二是社會形態結構深刻變動，轉型過程復雜，社會轉型面臨各種發展陷阱和難題；三是社會轉型將是一個長期過程，中國農業文明源遠流長，對人們的生活方式、思想觀念乃至整個社會的發展有著深刻影響，社會轉型很難一蹴而就。

在社會轉型過程中，作為強勢一方的政府具有引導、管理和服務社會的多重職能，深刻影響著整個社會的資源配置。一般來說，經濟學對政府的職能定位包括了有限的政府、有責任的政府和有效的政府等各種要求。公共行政學則主要關注政府組織、職能、人事等問題，由于政府對私人經濟活動的干預和管制等方面具有廣泛的權力，以及政府官員在提供公共物品方面具有決策權，使得腐敗現象成為全世界包括代議制政府在內普遍存在的問題。在政府職能作用方面，公共選擇學派開創了新的研究傳統，其中，布坎南主要擔心多數人的專制，因此他反對政府主導的大部分政策改革，而寧愿進行一勞永逸的憲政式建構。奧爾森則認為政策是由游說決定的，而游說增加了非效率。隨著現代社會經濟發展和法律作用凸顯，建立法治國家和依法行政提上日程，人們逐漸從法學角度研究政府職能，界定政府的職能邊界。進入20世紀80年代以來，隨著信息技術的興起、經濟全球化和電子政務的出現，發達國家深入開展了政府再造運動，政府機構改革過程更多體現了社會化的特點。圍繞政府治理問題，西方各國積極探索創新政府管理體制和方法，對大部制改革理論的研究也取得很多成果，［2］歸納起來主要集中在三個方面：一是精簡機構及人員，二是重視分權，三是注重公共服務的市場化。

二、政府治理及其審視

在社會轉型和經濟轉軌背景下，政府職能和管理方式的轉變是一個必要組成部分和題中應有之意。上世紀90年代，著名的“休克療法”認為，為了確立正常的市場環境，一個轉軌經濟必須完成三個步驟——價格自由化、經濟穩定化以及私有化。［3］盡管各國國情不一，但市場經濟發展所需要的主要條件和內在要求相同，經濟轉軌國家的政府必須轉變職能和管理方式才能與市場經濟相適應。

（一）政府職能

一般認為，政府的職能在于保障個人權利，維護社會福利，而在經濟領域的職能主要集中在為市場經濟提供制度基礎、進行資源配置、調節收入分配、穩定宏觀經濟等方面。實際上，關于政府職能作用的認識和要求是動態變化的，人們關于政府職能的價值判斷一般會形成對政府職能的邏輯認識，例如自由主義者一般會傾向于市場，主張管得少的政府就是好政府；而如果人們認為政府是至高的善，那么對政府職能要求必然較多。從現實來看，政府職能作用的發揮還受制于信息的完整性、政府的能力、可使用的工具手段、政策有效性等，而各國社會、歷史、文化傳統也會影響政府職能的邏輯和解釋。從促進社會經濟發展的角度來看，世界銀行1997年發展報告的觀點仍然值得關注，該報告認為，圍繞如何提供基本服務、基礎設施及對經濟進行調控，政府至少應具備5項基礎性工作：建立法律基礎；保持非扭曲性的政策環境，包括宏觀經濟的穩定；投資于基本的社會服務與基礎設施；保護承受力差的階層；保護環境。［4］而要提高政府的有效性，一是應使政府的作用與其能力相符，二是通過重振公共活力從而提高政府能力。

（二）政府規模

政府的存在是經濟增長的關鍵，然而政府又是人為經濟衰退的根源。“諾斯悖論”道出了現代社會的無奈：許多行業因為事關國計民生，需要管制和行業準入限制，因而需要政府干預，但由此又產生了其他惡果，政府規模過度擴張即是其中之一。實際上，官僚并非總是公共利益的代表，其行為目標不是社會福利最大化，而是機構及人員規模的最大化，或者以此增加自己的升遷機會和擴大自己的勢力范圍，這勢必導致機構臃腫，人浮于事，效率低下。其次，政府部門對公共產品供給的壟斷，會降低官僚機構的外部競爭壓力，同時也影響公共服務質量的提高。另外，作為監督者的公民與作為被監督者的政府機構處于事實上的不平等地位，政府在壟斷相關監督信息的同時，很有可能利用權力操縱監督過程，使公眾監督軟弱無力。

（三）政府行為

政府與市場的關系既是政治學又是經濟學的核心問題，撇開殘暴專橫與主張自由的政府之間的區別，一個政府與另一個政府最大的不同，在于政府取代市場或者市場取代政府的程度不同。實際上，市場與政府的作用是相輔相成的，在為市場建立適宜的機構和制度性基礎設施的過程中，政府必不可少。盡管政府可以有多種方式來改善發展的成果，但不同作用方式產生的效果迥異 （表1）。對于私人投資而言，政府制定的規則和政策的可預見性以及實施中的一貫性似乎更重要，公共政策的目的不僅是要實現增長，而且必須要保證全民共享市場導向型增長的收益。然而經常發生的情況是，社會中的特殊利益集團可能利用其政治影響力，將資源和服務從最需要它們的人手中轉向其它人手中，而法律的缺失甚至使得處于社會邊緣的人更愿意將突破法律邊界作為改變自身狀況的方法。實際上，人們已經越來越認識到，基礎設施、社會公共服務未必一定需要公共機構作為壟斷性的提供者，技術進步和組織方式創新為私人企業競爭性參與政府原有的壟斷性活動提供了機遇。

表1　政府行為方式比較

表2　影響政府權力尋租與企業家活動的因素

三、政府病與隱藏的邏輯

（一）權力尋租

政府運用行政權力對企業和個人的經濟活動進行干預和管制，從而使政府權力部門或有特權者取得超額收入的機會，這種謀求權力以獲得租金的活動，被稱作“尋租”。實際上，尋租是一個雙向運動，既有為爭奪財富轉移而浪費資源的活動，也包括為了取得許可證、配額甚至為維持壟斷地位以獲得額外收益而進行的疏通活動。當然，租金的根源來自對該種生產要素的需求較高而供給不足產生的差價。作為一種非生產性活動，尋租不僅降低資源配置效率、影響收入再分配和社會公平，而且尋租總是與政府權力尤其是行政權力緊密聯系在一起，它在扭曲資源正常配置的同時，對政治生活也有著嚴重的負面影響。相對于生產性活動而言，尋租活動的增加會使尋租的吸引力加大，在事實上強化了政府相關部門的權力作用，并導致經濟中出現多重均衡。尋租行為既是對政治權力的一種異化和蛻變，也是公共權力的非公共利用。對于政府來說，如果任其發展將會導致政府的滅亡。正如詹姆斯·哈林頓所言：“一個政府的腐敗將意味著另一個政府的誕生。”［5］

從政府管理角度來看，尋租活動是由于政府規制的不完善以及對私人經濟活動的干預，從而為尋租留下了公共政策的空間。尋租分為三個層次：一是對政府活動所產生的額外收益的尋租；二是對政府肥缺的尋租；三是對政府活動所獲得的公共收入的尋租。從本質上講，政府每一項政策的實施都是一個利益分配過程。政府通過特許經營、對某種產品進行價格管制會使受管制資源出現人為短缺，個人為了獲得資源或節約排隊等候的時間可能高價購買政府壟斷的資源。如果政府進而禁止高價倒賣，這種倒賣就會轉入地下形成黑市。不法分子為了安全且大量地攫取租金，就會向政府工作人員行賄，從而出現行政定價通過腐敗和黑市轉化成市場定價的現象。其次，政府購買活動也可能存在大量尋租行為。這是因為，如果政府采購的競爭不是市場化的，那么它就可能被某些有權勢的利益集團所壟斷，從而形成贏利機會稀缺的問題。相應地，這種贏利機會給那些尋求政府采購者創下了租金。另外，政府尋租還存在于各種非經濟活動中，如國有企業改革進程中出現的以權謀產現象，住房制度改革過程中的以權謀房現象，人事制度改革過程中的買官賣官現象。

（二）政府規模過度膨脹

衡量政府規模的一個通用指標是政府支出與經濟中社會總支出或總產出的比例，但這一數據總體上看不太有效，這是因為該指標往往會忽略重要的預算外項目，而且政府支出本身可以劃分為消費和投資兩種，政府支出主要由公共部門工資構成，它反映出消費者從政府支出中獲得的當前收益，而轉移支付只是對資源進行再分配。根據國際貨幣基金組織公布的數據，中國政府支出占國內生產總值的比值已從30年前的28%降低為2009年的23%，中國在183個有數據可考的國家中排在第147位（由高到低）。德國政府這一比值為48%，排在第24位；美國的比值為44%，排名在第44位；而歐洲的丹麥、法國、芬蘭、比利時、瑞典、奧地利、希臘、意大利、荷蘭、匈牙利和葡萄牙的比值更是高于德國。［6］中國政府超過西方國家的方面是公共部門巨大資本比重，2008年中國政府這一支出占國內生產總值的比重為21%，它反映出在基礎設施建設方面中國政府仍然起著主導作用。因此，我們不能簡單地將某個經濟體歸結為“國家干預”，也不是要在社會主義市場經濟的中國與市場資本主義的美國，以及介于之間的歐洲之間分出高下，而是需要考慮如何在重于財富創造的經濟體制和重于財富再分配的政治體制兩者之間找到合適的平衡點，并最大限度的杜絕尋租行為，［6］在公共部門和私人部門的運行效率與社會公平之間尋求平衡。

上世紀60年代，東亞大部分地區的人均收入略高于非洲，政府規模大體相當，此后非洲國家的政府將更多支出用于消費，而東亞國家和地區政府對自身的擴大進行了限制，并有效地提供公共服務。到90年代中期，東亞的人均收入是非洲國家的5倍多，而非洲國家政府支出與GDP之比已增至東亞國家的1.5倍。［4］一般來說，政府消費支出過高的國家一般都會阻礙經濟增長，而有些類型的公共投資支出，特別是基礎設施投資往往對增長發揮積極的影響，部分原因在于正是公共投資提高了私人投資的收益。

還有一個指標可以反映政府的規模，即民和官的比例。我們從該指標的一組數據就可以看出政府相關問題的嚴重性：西漢時期是7943∶1，清朝是911∶1，現代是67∶1，籠統地說就是漢朝時八千人養一個官員，清朝時一千人養一個官員，而到了當代是七十個人就要養一個官員。從行政公務支出占政府支出比值來說，中國是37.6%，美國是12.5%。［7］

（三）隱藏的邏輯

在經濟轉軌過程中，各國采取的治理方式不同。俄羅斯的實踐表明，正是因為財產私有化產生了需要保護自己財產的既得利益集團，俄羅斯政府才開始采取步驟，建立支持市場發展的制度。而中國選擇的方案并不是優先進行私有化，而是允許私營部門圍繞國有部門先發展起來，在總體上形成對私人部門發展具有支持性的環境，從而反過來促進政府和國有部門按照市場化的要求運作。關于政府職能及其作用方式紛爭的背后，隱藏著人們對政府治理不同邏輯起點的三種分析模型。

“看不見的手”分析模型主要強調市場的作用，與之相對應的政府模型建立在政府應該自由放任的觀念之上。認為市場自身能夠運行良好，無需政府過多干預，政府只要執行一些市場賴以運行所必需的基本職能，如提供法律、秩序和國防等。除了這些有限的公共產品之外，政府的干預越少越好。這一關于政府的模型很少探尋現實經濟中存在大量政府干預的原因是什么，也不關注能夠遏制政府的改革舉措。由于忽視了政治過程以及與現實的巨大反差，該模型對提出政策建議無所助益，也不能提出可行的戰略以實現自己所倡導的有限政府的最終目標。實際上，通向有限政府的路徑往往是曲折的，看不見的手政府模型提出的政策建議反倒可能是有害的。

“扶持之手”分析模型描述了一個福利最大化的政府應該做什么。這一模型建立在二戰后大規模政府干預的思潮基礎上，認為不受約束的自由市場會產生諸多弊病，如壟斷定價、外部效應、滯后效應等，為了糾正所謂的市場失靈，需要政府采取從校正稅收、管制、總需求管理到價格控制等措施。扶持之手的邏輯起點是善治政府，把政府干預看成是市場機制的替代選擇，認為政府的積極干預能夠帶來社會福利的最大化。

“掠奪之手”分析模型對政府持懷疑態度，把政治過程看成是政府行為的決定因素，認為政治家的行為并不是追求社會福利最大化，而是個人私利，政府采取的所謂彌補市場失靈的一系列措施往往服務于政治目的，如果能夠帶來社會福利的提高，則純粹是一種巧合。甚至民主政治中的政治家也不會追求社會福利的最大化，在利益集團的游說下反倒是可能采取一些破壞性的政策，掠奪社會資源或者利用再分配來剝奪那些失敗的少數派。當然，模型中隱含的邏輯是，最好的改革時機應該是政府的政治利益與社會福利相一致的時候。該模型準確地描述了政府在實際上的所作所為，因而在提出改革方案時更具有建設性。盡管“掠奪之手”和“扶持之手”模型都對政府改革持積極態度，但由于彼此出發點不同，因而對政府改革的看法也大相徑庭，一般來說，掠奪之手的分析會尋找限制政府的方法，反對政府擴大范圍和規模。

四、政府治理的制度導向

制度在某種程度上也是一種公共產品。因而，現實中往往存在制度供給不足的現象，尤其市場制度體系的形成和完善并非是自我完成的，越是發達的市場經濟和復雜的市場交易制度越是有賴于政府進行規范和引導，建立完善的市場制度成為政府治理的重要內容。

（一）強化產權保護

許多老工業國在其發展的早期階段就曾利用一系列的機制來擴大市場和促進市場的成長。這些干預措施的制定煞費苦心，有些采用激勵機制，有些采用強制措施，政府能否在這些干預措施中進行明智的選擇并有效使用這些措施至關重要。在全球化進程加快的今天，許多國家的政府為適應國內外壓力采取了一些具有深遠意義的改革以改善其業績。一般情況下，宏觀經濟政策變革最為迅速，貿易、財政、信貸和產業政策是經濟市場化國家經常采用的政策措施，這些變革的影響廣泛而且相對容易實施，但更根本性的市場化制度措施則進展緩慢。例如，產權是市場經濟得以有效運行的根本制度和基礎，強化市場型政府的思想首先就是要求政府要切實有效保護產權，并盡可能的約束政府的掠奪之手，進而在共容利益的引導下才能促進社會繁榮。

從現實來看，世界各國都在為提高政府部門的效率而努力，但在此過程中，也會形成強大的利益集團以維持不公平、低效率的狀況，而在相關政策安排中喪失利益的社會階層可能無力形成推動政府變革的壓力。很多發展中國家更是可能面臨特別的挑戰，在這些國家中不論是立法、司法和執行機構之間，還是中央政府與地方政府之間，權力都是可以劃分的，而權力劃分越細則意味著越有可能存在多重否決權，這使得對不利規則的變革與對有利規則的變革同樣艱難。發展中國家對執行機構的監督薄弱，立法機構因為信息和能力不足容易受到不利影響，而司法機構的獨立性又不足，因此，建立基于產權保護的法律法規是經濟市場化發展的迫切要求。

（二）建設法治政府

建立有效政府并不是一件容易的事情，其關鍵在于：一是政府制定規則的方式，這些規則是私人交易甚至維護市民社會的行為基礎；二是政府通過這些規則本身發揮作用的行為方式，這些行為應該是可信賴、可預見并能夠對權力腐敗起到控制作用。［4］然而，在任何時候，許多既得利益集團都會力圖使政府維持原樣，而克服阻力需要花費時間和政治上的努力。即使在極為不利的情況下，向更為有效的政府邁出較小的步伐都會對經濟和社會福利產生較大的影響，但需要借助于仔細安排改革順序確立對受損者進行補償的機制，需要打開并不斷拓寬改革的機會之門。

實際上，工業革命以后，西方世界的興起很大程度上要歸功于其法治政府的建立及其治理方式的成功。法治狀況與政府的效能密切相關，它涵蓋了從財產權保障到腐敗治理以及有組織犯罪的防范控制等各方面。盡管人們對各國法治效能的主觀評價不一，但各國政府關于如何干預經濟及社會治理仍然存在模式選擇的問題。其中，“華盛頓共識”就是為了促進新興市場經濟體實現經濟轉軌而提出的經濟政策，或者說是關于建立什么樣的政府的建議，其內容包括：加強財政紀律，壓縮甚至消滅財政赤字；擴大稅基，降低邊際稅率；實施利率和匯率的市場化；實施貿易和資本流動自由化。當然，很多按照“華盛頓共識”制定政策的發展中國家也未必取得較好的效果。但值得肯定的是，政府改革的任務不僅是要減少和消除對資源配置和價格形成的行政干預，使市場機制發揮基礎性作用，更艱巨的任務在于建立一個能夠為市場機制提供支持的法治環境。

五、結語

各國政府治理效能存在差距的根本原因，在于如何建立政府、市場與社會三者之間的協調機制。既然市場和政府都是現代社會經濟運行所必不可少的，那么市場和政府的職能作用也要不斷相互適應和實現職能均衡。要發揮市場機制的積極作用，并不是讓市場凌駕于社會之上，而是需要政府通過“看的見的手”將市場嵌入到社會運行當中。值得注意的是，規范政府職能和減少權力尋租是保持政府與市場功能作用平衡的關鍵，而從機構制度建設入手或許是實現市場制度完善的有效路徑。在這一過程中，政府的行動應該與其能力相適應，更好地將政府行為集中于對發展起關鍵作用的公共活動，同時要致力于建立一個能夠為市場機制提供支持的法治環境，有效保護產權，管住政府的掠奪之手。具體機制路徑有三個：一是遵從法制與制約；二是引入競爭，提供競爭型服務；三是擴大公民社會的參與，使人民真正能夠監督政府。

［1］賈高建.社會轉型問題研究：一種立體的邏輯框架［J］.新視野，2007（10）.

［2］李增強.西方國家大部制對我國政府機構改革的啟示研究［D］.湘潭大學，2008.

［3］［美］安德烈·施萊弗（Andrei Shleifer），羅伯特·維什尼（Robert W.Vishny）編著.掠奪之手—政府病及其治療［M］.趙紅軍譯.中信出版社，2004.

［4］世界銀行.世界發展報告 1997：變革世界中的政府［R］.中國財政經濟出版社，1997：12-16.

［5］［美］丹尼期C·繆勒.公共選擇理論［M］.楊春學等譯.中國社會科學出版社，1999：285.

［6］［英］尼爾.弗格森著.文明［M］.曾賢明，唐穎華譯.中信出版社，2012.

［7］中國歷代官民比例［J］.勞動理論與實踐，1994（09）：25.

編輯：邵西梅

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A

2095-7238（2016）04-0010-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.04.002

2016-05-20

孫悅津（1970-），女，山東行政學院決策咨詢部館員，主要研究方向為制度經濟學；董德利（1976-），男，山東行政學院決策咨詢部副教授，主要研究方向為制度經濟學。