農地流轉中政府與市場作用有效協同問題研究
——基于對“安義模式”的調查

江永清，黃建偉（.廣西財經學院，南寧 530003；.江西農業大學，南昌 330045）

農地流轉中政府與市場作用有效協同問題研究
——基于對“安義模式”的調查

江永清1，黃建偉2
（1.廣西財經學院，南寧 530003；2.江西農業大學，南昌 330045）

建設農村土地交易市場體系，加快農村土地流轉，既是推動農業規模化經營、產業化發展的必由之路，也是全面深化農村改革、增加農民財產性收入的重要舉措。自全國開展農地流轉市場建設試點以來，南昌市安義縣作為江西省首批農地流轉試點縣，探索出了由“三位一體”的工作機制、規范有序的操作機制、綜合配套的政策機制、靈活有效的價格形成機制有機構成的“安義模式”。其最大亮點在于構建政府有形之手與市場無形之手的有效協同機制，實現企業與農戶之間的高效對接。但安義模式也面臨多方面問題，如市場低效與市場決定的矛盾；推進長期流轉與缺乏現有法規支持之間的矛盾；傳統政府農業經營管理體制與現代市場流轉體系的矛盾。當前，亟需創新思路，破解這些難題。

農地流轉；市場建設；安義模式；規模經營與發展

一、問題的提出

隨著我國城鎮化快速發展和農村勞動力大量進城，加快農村土地經營權流轉和發展適度規模經營已成為必然趨勢。傳統農業經營體制和生產方式面臨嚴峻挑戰，“土地細碎化、農戶兼業化、勞動力弱質化、農業副業化、生產非糧化，……這最終將危及國家糧食安全乃至整個農業現代化建設。”［1］44“土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的必由之路，有利于優化土地資源配置和提高勞動生產率，有利于保障糧食安全和主要農產品供給，有利于促進農業技術推廣應用和農業增效、農民增收。”［2］十八屆三中全會明確提出：“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。”［3］要實現規模經營，必先推進農村土地有效有序流轉，建立農村土地產權流轉交易市場則顯得尤為重要。為此，國家進一步提出，要充分利用農村改革試驗區、現代農業示范區等開展試點試驗。2012年底，農業部在各地自愿申請的基礎上，確定了33個市（縣、區）為農村土地承包經營權流轉規范化管理和服務試點地區。

當前，農村土地交易市場體系研究日漸成為熱點。研究內容不斷豐富，研究視角不斷拓展，研究案例不斷充實。李華杰（2010）、鐘迎春（2010）等就農地流轉市場建設這個新問題進行了專門調研，并提出完善市場體系的對策建議。還有的重點分析了各地典型案例，對完善農村土地流轉市場體系總結出具有區域性或全國普適性的經驗和問題。如張君亞等（2015）研究了麗江市古城區的農村土地流轉問題；張建中（2010）則對成都錦江集體土地流轉進行了調查和分析，歸納了相關經驗，并提出有益啟示；程國強、羅必良（2014）基于農村產權制度改革的視角，研究了四川崇州的農業共營制，后者即打造“一站式”農業服務超市平臺，形成“土地股份合作社+職業經理人+服務超市”三位一體的農業經營模式；愈婧（2015）則基于城鄉一體化視角比較分析了重慶、深圳、無錫三地的流轉模式。劉民培、王藝（2015）研究了美、英、日、韓等國農村土地流轉及其對我國的啟示。易忠君（2015）研究了農村土地流轉的價格形成機制，提出以收益還原法構建價格形成體系。既有相關研究成果已較為豐富，但農地流轉市場體系建設是十八屆三中全會提出的深化農村改革的新舉措，各地目前正在實踐和摸索，既有研究多集中于農地流轉的過程和行為分析，新時代背景下的農地產權交易市場體系建設仍缺乏研究和關注。安義模式研究則可為此提供有益思考，具有一定現實意義和實踐意義。

2014年初，南昌市安義和南昌兩縣被選為江西省第一批農村土地流轉交易市場試點縣。［4］其中，安義縣是江西省農業大縣，全境666平方公里，轄7鎮3鄉1場和1個省級工業園區，105個行政村1167個村小組。全縣總人口29.9萬，其中農業人口22.4萬，農業總戶數6.3萬。全縣耕地面積為16908公頃，其中水田面積15153公頃，旱地面積1755公頃，人均耕地面積1.25畝。截至2015 年12月，安義縣、鄉、村三級農村土地流轉服務中心（站）全部建成啟用，形成了縣、鄉、村三級土地流轉服務體系，整個試點工作取得明顯成效。安義縣試點工作既發揮了政府之手的有效推動作用，也發揮了市場的資源配置作用，構建了政府有形之手和市場無形之手在農村土地流轉之中的有效協同機制，促進了土地規模經營，提高了農業產業化水平，增加了農民收入，形成了政府、龍頭企業和村級合作社三方協作、龍頭企業與農戶利益共贏的格局。安義的探索是在全面深化改革的背景下，農村土地制度改革的一種嘗試。這一嘗試在現有基本政策框架下將農村土地流轉的市場化運作規范化、制度化、系統化和配套化，形成了具有自身特點的工作模式。其對于研究如何破解制度約束，實現農村土地市場流轉政策創新，進一步釋放改革紅利，惠及農戶和經營主體，推動農業產業化發展具有一定參考價值。

二、政府有形之手在農地流轉市場建設中的作用

圖1　農地流轉市場的“安義模式”運作框架體系

李克強總理在2014年政府工作報告中指出，要 “使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，積極推進有利于結構調整的改革，破除制約市場主體活力和要素優化配置的障礙。”［5］但當前，農村土地流轉由于市場體系發育不健全，交易成本較高，仍然需要政府在市場體系建設中發揮引導和規范作用。安義縣政府在農村土地流轉中充分發揮政府有形之手的職能，通過搭建“三位一體”的工作平臺，規范和完善操作流程體系、價格指導與形成體系、完備的風險控制與農戶權益保障體系來加速土地流轉，助推農業產業化發展。

（一）用政府之手搭建“工作平臺”，夯實市場交易的組織體系

農村土地流轉首先要有組織平臺，需要以良好市場平臺保障流轉工作有序進行。政府與社會組織的協同，首先是要處理好分工關系，使各個主體能夠發揮自身職能優勢，同時又不越位和彼此代替，從而形成優勢互補的工作格局。一般意義上，各地基本構建了“市縣指導、鄉鎮主導、行政村主體、合作社主事”的工作格局。安義模式的組織框架由“三位一體”的平臺體系構成，形成了明確分工機制。

一是村組一級負責采集信息。各行政村設立農村土地流轉服務站，同時成立村級土地合作社，委派一名村干部作為農村土地流轉信息員，負責本村土地流轉信息的采集。在整個農地流轉中，村級組織和干部主導的土地合作社發揮著基礎性作用，通過他們完成信息收集、初步協商和與村民溝通等。通過村組采集信息，一方面可以依托現有村級組織，不必另外增設機構和人員；另一方面，村組干部最了解土地供需實際，能夠及時有效地提供信息和更正信息。

二是鄉鎮一級負責協商交易。鄉鎮農村土地流轉服務中心，一般設在鄉鎮行政服務中心內，負責按照掛牌流轉、依法受理、基價指導、公平交易原則，指導流轉雙方在承包地所在鄉鎮進行交易。鄉鎮協商是指在鎮黨委政府指導下，由分管農業的負責同志和農辦、農經工作人員具體指導流轉雙方就（面積、價格、位置和年限等）具體事項進行協商，并且配合做好其他土地流轉工作。農村土地流轉工作主體業務在鄉鎮，鄉鎮政府能夠根據當地農業產業發展需要和農村土地流轉規模的要求來統籌安排。鄉鎮現有農經部門、農業主管部門具有較強執行能力，鄉鎮政府具有較強協調能力，有助于促進本地規模流轉交易。

三是縣級主管部門備案頒證。安義縣流轉服務中心跟縣行政服務中心一體化辦公，流轉服務中心主要負責審核鄉鎮上報的經營主體資質條件和相關資格，對流轉合同登記備案，由農業行政管理部門頒發 《南昌市農村土地承包經營權流轉使用權證》。安義縣本級也負責較大規模的土地流轉交易，除同一集體經濟組織內部農戶之間期限在一年以內的轉讓、出租、互換、轉包或其他流轉之外，一次流入500畝以下的在當地鄉鎮流轉中心進行交易；規模在500-2000畝的，在縣級交易服務中心進行交易。只有超過兩千畝的交易，才需要到南昌市市級交易市場進行。［6］

（二）用政府之手制定操作流程與制度規程，提高交易效率和規范性

政府不僅要建立農村土地交易市場組織體系，還必須建立必要的規范體系，進而降低交易成本和提高交易效率。其中，很重要一點就是規范化的交易程序。進入交易市場流轉的農村土地有明確的交易程序規定，一般包括八項基本流程：（1）信息儲備；（2）登記造冊；（3）掛牌交易；（4）指導定價；（5）組織交易；（6）備案發證；（7）協議履行；（8）抵押貸款（此項為可選擇程序）。安義縣根據這八項流程和規范操作要求，發布了20多項具體規定和政策措施。這樣做的目的主要有三點：

一是提高信息質量和流轉效率。規范化操作流程能夠讓交易雙方明確交易要求和工作程序，減少時間浪費，同時也助益有效準確地掌握和捕捉信息。農地交易首先要進行信息儲備，通常先由土地轉出方和受讓方向行政村農地流轉服務站提出申請，說明流轉的原因、期限、形式、價格、用途等，然后以行政村為單位對所轄各村農戶委托流轉和協議流轉的土地信息進行錄入匯總，上報鄉鎮農村土地流轉服務中心。土地流轉服務中心依據信息儲備建立土地流轉登記冊，明確專人負責農村土地流轉的信息整理、等級和歸檔。這些都是交易的基礎環節，影響到信息的真實有效和交易可行性。

二是可以提高交易行為的有效性和合法性。掛牌交易是農地流轉的重點環節。經鄉鎮審核和收益評估后，鄉鎮農村土地流轉服務中心及時將出讓方與受讓方信息，供求土地的坐落、面積、價格、流轉方式、期限用途等資料輸入電腦信息系統。同時，在土地流轉交易大廳電子顯示屏公布，及時進行信息通報和溝通。為解決土地流轉交易的價格形成問題，縣政府定期公布所在地農村土地流轉指導價格，交易雙方可參照指導價進行協商，采取協議轉讓、電子競價、一次性密封報價、綜合評審、招標投標、公開競價等國家法律、法規規定的方式進行交易。這樣做能確保交易行為的合法性、公平性與可行性。為進一步規范交易行為，還要登記備案。受讓方需提交農村土地流轉意向合同、生產經營實施方案、委托書等相關資料，由縣鄉農村土地流轉服務中心進行分級審核，指導流轉雙方依法簽訂合同，并予以鑒證，將合同資料信息輸入電腦存檔，按要求備案，由縣農業行政主管部門頒發《南昌市農村土地承包經營權流轉使用權證》。并規定任何一方提出終止時，必須在規定的時間提前通知。若在合同執行中發生違約，當由責任方承擔損失。賠償金額可雙方協商。合同條款還規定了糾紛解決方式和其他約定。

三是保障了土地權益。據國家規定，對于符合法律規范和有效的農村土地流轉權證，可以通過使用權抵押方式獲得融資和貸款。安義縣建立和完善了“二權”流轉平臺，通過及時收集和發布各類產權交易信息，為抵押物處置、抵押權利的實現提供服務。針對2014年至2016年，安義縣之前計劃每年為土地規模經營大戶提供“二權”抵押貸款2000萬元以上，三年融資目標達8000萬元。并為此出臺方案，凡符合“二權”抵押貸款條件的農業經營主體，均可向農業局提出申請，經農業、財政、金融部門聯合評估產權價值，就可進而向銀行申請發放貸款。

（三）用政府之手指導價格形成，提供靈活、便捷、操作性強的交易參照標準體系

公平有效的價格機制是整個農地市場流轉的核心。目前，安義從實際出發推行政府指導下的價格評估政策，出臺了《農村土地流轉價款確定方式的指導意見》，旨在避免簡單的一刀切定價方式，兼顧土地流轉雙方的收益分享訴求。形成了一套符合實際和操作性強的價格指導和測算方法。主要價格計算方法有四種：

一是實物折價法，按照當年農作物產量和國家糧食指導收購價或者最低收購價為計算標準。這種方法的主要特點是，可確保（出讓土地的）農戶在土地流轉過程中實際土地收益不下降，可避免糧食價格上漲而土地收益滯漲。

二是逐年穩步遞增方法，也就是在當年協商確定的價格基礎上，按照一定遞增指數，參照糧食價格增長和物價指數等確定下一年度的流轉價格。這能夠保障（出讓土地的）農戶收益不會因糧食價格和物價上漲而縮小，能夠保障其隨著時間推移，分享土地增值收益。

三是價格上漲比例分成法。也就是根據糧食價格和整體收益情況，參照一定的分成比例，使（出讓土地的）農戶能夠在糧食價格和產品價格上漲的同時，分享農產品價格上漲部分的收益。

四是政府指導下的自行約定法，即由土地流轉主體雙方經自愿協商約定的其他方式。在政府價格指導范圍內，受讓方和（出讓土地的）農戶可自行進行協商定價，一戶一議、一地一價。

（四）用政府之手消除農戶后顧之憂，完善農地流轉的政策保障體系

農業經營的自然風險較大，需要完善風險保障政策，以助推土地規模經營和產業化發展。災害天氣、農產品市場波動等是常常面臨的風險。同時，土地流轉后，若受讓方經營不善，也會陷入不能兌現地租的困境。因此，需要從多個層面完善保障體系，降低出讓方收益風險和受讓方經營風險，打消雙方心理顧慮。安義縣的保障體系主要由三個層面的政策構成。

一是風險保障金制度。安義縣出臺了《安義縣農村土地流轉風險保障金管理辦法》，設立農村土地流轉風險保障金。在由縣、鄉、村級組織予以一定補助的基礎上，新型農業經營主體自身按20 元/畝的標準投入組建農村土地風險保障金，由鄉鎮統一建立專賬管理。如果經營主體無法履行合同，給出讓土地的農戶帶來流轉費損失，在確認經營主體承擔份額后，就啟動農村土地流轉風險保障金，由縣、鄉鎮、村按3∶3∶4的比例承擔。風險金資金的監管主體為縣財政局和農業局。目前，風險保障金賬面余額已積累500余萬元，由于尚未發生違約事件，實際使用零萬元。

二是流轉后農民就業和保障政策。農地流轉中，農戶后顧之憂就是土地流轉出去后就業無保障。一部分農戶不愿外出打工，也不具備其它專業技能。針對于此，安義縣出臺政策，對土地承包經營權全部流轉且流轉期限在10年以上的農民，免費提供一次性職業技能培訓，符合條件的農戶由縣人力資源和社會保障局優先安排小額貸款。同時，引導村級組織組建村勞務合作社，通過勞務合作社的協調對接，幫助農村土地流出農民就近在新型農業經營主體和縣工業園區就業。

三是配套的產業發展引導政策。農地流轉最關鍵的目標就是規模經營，促進農業產業化發展，實現農民增收。安義縣《關于進一步推進農村土地承包經營權流轉促進適度規模經營的實施意見》明確提出，要鼓勵集中連片長期流轉，大力培養家庭農場，加大對龍頭企業的扶持力度等。

三、市場無形之手在農地資源配置中的決定性作用

搭建農村土地流轉市場平臺，構建政策保障體系，目的不是讓政府之手代替市場，而是更好地發揮市場的決定性作用，通過市場的無形之手更加有效配置農村土地資源。從安義的做法看，基本上做到讓市場發揮“三個決定性作用”。

（一）農地流轉交易行為讓流轉雙方決定，政府起規范作用

從農村土地流轉制度改革的實際執行看，地方政府搭建工作平臺等舉措，并不是要代替市場主體雙方交易，搞強迫命令和“拉郎配”。相反，地方政府搭建工作平臺，完善交易操作流程和實行規范性管理，可助流轉雙方降低交易成本，并可更好地保障雙方權益，使土地流轉權證更好地發揮權能作用。正是規范的流程和標準體系促進了市場主體的活躍交易。通過規范的流程，安義縣不僅新增流轉面積4.5萬畝，而且規范歷年流轉面積8.5萬畝，占全縣農村總承包土地面積的45%。安義縣將資源配置的重要職能交給市場和合作社，讓市場力量來塑造農業經營的新主體，政府只是起規范引導作用。截止2014年12月，全縣累計注冊登記農民專業合作社363家，成員人數達到3272人，出資總額超6億元。僅2014年，全縣就注冊登記農民合作社132戶，占全縣總數的36.8%；發展100畝以上的種糧大戶400余戶（其中，1000畝以上的19戶，500畝以上的53戶），家庭農場127家。安義土地流轉的市場之手主要用龍頭企業和示范性項目來帶動，讓現代農業和優勢項目來促進流轉和增收。安義縣90%以上的規模性流轉的農地流入方是農業產業園區或省市級以上農業現代化龍頭企業。［7］這種流轉方式的主要特點是，農地流入方是農業企業，流轉的農地主要用于農業企業自主決策的農業經營活動。通過龍頭企業的示范效應和綜合收益效應來激發農民參與的積極性。例如，安義縣黃洲鎮幾千畝的土地流轉項目建成了一個大型農業科技園，年均出口創匯500萬美元左右，“鎮上不少農民將土地流轉出去后，當上了園區工人，每月賺取上千元的工資，嘗到了土地流轉‘甜頭’的安義百姓，對土地流轉很是支持。”［8］據統計，該鎮適宜流轉的土地中90%已經流轉。

（二）農地流轉價格讓市場供求關系決定，政府起指導作用

農地流轉初期，政府參照一籃子標準制定一個指導價格，主要是解決大多數農戶信息不足、沒有參照標準的問題。龍頭企業項目帶動流轉的土地適宜于采取政府指導定價的辦法，土地租金價格一般是在當地鄉鎮政府指導下，按照實物折價的辦法進行，企業和村級土地合作社協商一致進行定價。并且一般按照流轉的年限，采取逐步增長的辦法。安義縣政府指導價不是硬性的，60%以上的流轉都是農村土地合作社和流入主體龍頭企業通過協商確定價格，但總體上是在政府指導價格的范圍內浮動。政府指導價尊重市場供求關系，并考慮企業收益和土地增值情況，可據市場雙方的要求進行調整，能保證農民合法權益和分享增收利益。對于種糧大戶和零星流轉，則采取約定法。大多數采取一年一簽，甚至采取口頭協議和定價的辦法，價格隨行就市，由供求關系來決定，一戶一議、一地一價。

（三）農業規模經營讓市場力量決定，政府起催化和保障作用

習近平總書記強調：對于土地流轉和多種形式規模經營，既要加大政策扶持力度、鼓勵創新農業經營體制機制，又要因地制宜、循序漸進，不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮。［9］政府保障作用體現在建立一整套的制度規范體系，讓市場運作成為一套高效且可持續的模式。政府可通過建立財政資金投入保障體系，完善風險控制體系，落實農民權益保護體系，增強農民就業保障體系，發揮農業產業化的催化作用。地方政府主要通過適當的政策引導新型農業主體發展和產業化經營，發揮“四兩撥千斤”的杠桿作用。如為鼓勵發展合作社和龍頭企業，安義縣規定：“發展社會化服務合作組織服務面積超過1000畝獎勵3000元；100畝以上家庭農場獎勵3000元；被確定為國家、省、市產業化龍頭企業的，分別由縣財政給與10萬、5萬和1萬元的獎勵。”［10］與此同時，根據國土資源部和農業部的政策，優先為1000畝以上規模經營主體安排建設用地。對于集中成片長期流轉面積100-500、501-1000、1001畝以上的，縣財政對村土地合作社，分別按照20、30、50元每畝的標準進行獎勵。對于家庭農場流轉面積50畝以上、期限5年以上的，縣財政一次性獎勵3000元。獎勵標準整體不高，但也為安義農業規模經營注入了一定活力。不少農業產業化企業成為現代農業發展和規模經營的生力軍。

四、農地流轉中政府與市場協同存在的矛盾與破解思路

基于對安義的實證調查和分析，當前農村土地流轉中政府與市場的有效協同尚存在以下三個共性的矛盾需要破解。

（一）市場低效與市場決定的矛盾

誠然，農村土地流轉市場試點在探索初期帶有一定的政府主導色彩。面對“無市場”和市場低效問題，需要政府促進市場發育，在市場投入、市場運轉、市場價格指導、市場管理和市場風險控制等各個方面都需政府介入和推動。另一方面，明晰的土地權屬是農戶進行農地流轉的基礎。而農戶在本輪確權過程中，產生了非常強烈的土地私有化預期，導致對土地產權的收益預期偏高。土地流轉中的短期化行為，也提高了流轉的交易成本和支付成本，削弱了龍頭企業的投資積極性，變相增加了基層政府的負擔和矛盾風險。“仔細辨析本次土地確權的內容，發現與前兩輪土地承包并沒有多少不同，更不存在本質上的區別，難道以前兩次土地承包不是在‘確權’？農民早已把承包地當成自己的‘私有’財產。因為這個原因，1998年進行的第二輪土地延包，多數地方都走了過場。”［11］38-39調研發現，大多數農戶不愿意進行長期流轉，多數愿意一年一簽或者三年一簽，害怕流轉時間過長會喪失土地產權。個別農戶不同意流轉已經影響整個土地規模經營。在安義縣出現過2例因個別農戶不愿流轉而整體項目流產的現象。對此，鄉村兩級組織處于被動境地：若政府強行干預，則違背農民意愿；若不干預，則整個流轉工作功虧一簣。這給大量農業產業化企業的流轉工作帶來困難，一旦短期協議到期，能否繼續經營就存在較大不確定性。這造成不少農業產業化企業對于土地的整理和基礎設施投資猶豫不決，也造成當地大戶在取得土地流轉權后往往采取損害土地持續利用的方式經營和耕作，不利于提升流轉土地的綜合效益。

（二）推進長期流轉與缺乏現有法規支持之間的矛盾

明確的法律規定是政府推行土地流轉的基礎，不僅可加快土地流轉的效率和速度，而且能盡可能多地減少土地流轉過程中出現的多種矛盾。在各地調研中，農地流轉受承包期限的制約比較嚴重。目前，二輪承包延期的期限尚未到期，農業產業化基地和龍頭企業要求更長流轉期限，而農地對外承包期限受到法律制約。這些問題的解決，需修訂和完善 《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國土地管理法》等法規。如《土地承包法》第三十三條第三款規定土地承包經營權流轉的期限不得超過承包期的剩余期限，第五款規定在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。這兩款不利于長期流轉和面向龍頭企業流轉。《土地承包法》第十四條規定在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的；第十五條規定農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。這雖然保障了集體權益，但不利于提高流轉效率和農戶利益。目前，基層政府采用變通的做法來實施長期流轉，又會為未來農地流轉糾紛留下隱患。據調查，安義縣農村土地流轉在很多方面都找不到切實可行的法律法規依據。安義縣率先試點頒發了農村土地承包經營權流轉使用權證，對一次性流入50畝以上、流轉期限在5年以上的流入方，頒發農村土地承包經營權流轉使用權證。而五年以上的長期流轉缺乏政策法規支持。安義縣政策還提出，受讓方的承包經營權流轉使用權證可以作為在金融部門抵押貸款的憑證，解決其融資問題，但目前此舉缺乏法律保障。

（三）傳統政府農業經營管理體制與現代市場流轉體系的矛盾

作為行使農業經濟管理職能的農經站體系，新形勢下的職能任務、組織體制、人員配備、經費支持和工作內容都產生了巨大變化，工作力度和強度大幅度增加，已經難以適應農村土地市場建設和流轉工作的轉變。從調研情況看，基層農經管理隊伍目前的服務范圍擴大、任務增加，但是縣鄉農經管理屬于差額撥款事業單位，財政經費保障不足，人物老化且人手嚴重不足，加之體制上以鄉鎮管理為主，既缺乏有效的統一領導，也難以很好地進行耕地經營執法管理。此外，在農地市場建設中，流出方的事務雖然名義上由村級合作社理事會為主，實際上是村委會在包辦，鄉鎮政府有力干預仍然是直接有效的，合作社尚難以真正發揮主體作用和市場調節作用。且農地流轉中采取委托流轉方式的比例較大，由于缺乏有效監管，村委會尋租空間擴大，存在損害農民利益的現象。例如，在土地流轉中存在村干部收受賄賂等不法收入現象，還有的村干部聯合流轉方非法改變土地用途而獲利等。

（四）問題破解思路

針對于此，須做好以下工作：

一是為土地流轉創造良好制度環境，不斷降低交易成本。應將修訂《土地管理法》、《土地承包法》提上議事日程，進一步明確土地確權的政策導向和權益內容、承包期限順延、政策底線等問題，消除不合理和過高的權益預期，打消農戶不必要憂慮。逐步制定和完善《農村土地流轉條例》等相關法規，使農地合法、有序、規模和長期性流轉建立在強有力的法律基礎上。

二是既要尊重農民意愿，切實保障流轉雙方的合法權益，又要消除不合理權益預期。土地承包經營權流轉應當遵循平等協商、自愿、有償的原則，任何組織和個人不得強迫或阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。政府在土地流轉中有義務和責任保障農民基本權利，并努力提高農民收益。農村土地市場流轉不僅要推動現代農業發展，更重要的是要讓農民享受更多改革紅利，讓農民增加財產性收入。面對個別農戶的不愿流轉行為，我們應當從農戶承包權和自愿原則這個根本出發，引導其形成正確預期。在經耐心細致做工作后仍然無法流轉的情況下，應當以尊重農戶承包權益為優先原則。同時，要完善保障機制和糾紛仲裁機制，公正處理少數農戶違約行為，確保流入方能夠安心經營和合理謀劃發展。

三是既要完善基層農經管理體制，又要發揮農村土地合作社的積極性。一方面，要進一步改革農經管理體制，充實農經管理隊伍，促進專業化和職能轉變，不斷滿足農村土地流轉登記、監管、服務、鑒證、糾紛調解等工作實際需要，確保農地流轉政策方向正確。避免大面積出現農地非糧化、非農化現象。同時，要進一步加強國土、農業、水利等部門的聯合執法體系建設，加大監督力度和懲罰力度。但也要充分考量企業生產發展需求，合理把握政策尺度，滿足其基本生產建設用地。另一方面，農村村級組織是農村土地合作社的工作主體和服務主體，需要從經費支持和工作考核上完善激勵機制，讓村級合作社能積極有效地開展運作，注重扶持引導、組織控制、內部監督和制度規范建設并重，促進農地合作社健康發展，使其成為維護和增進農戶利益的真正“娘家”。

［1］程國強，羅必良，郭曉明.“農業共營制”：我國農業經營體系的新突破［J］.農村工作通訊，2014（12）.

［2］中共中央辦公廳、國務院辦公廳.關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見［Z］.2014-11-20.

［3］中共中央.關于全面深化改革若干重大問題的決定［Z］.2013-11-15.

［4］中共南昌市委、南昌市人民政府.關于建立農村土地承包經營權流轉交易市場促進適度規模經營的意見［Z］. 2013-12-1.

［5］李克強.政府工作報告［R］.2014-03-05.

［6］中共安義縣委辦公室、縣政府辦公室.關于印發農村土地流轉交易市場建設實施方案的通知［Z］.2014-01-07.

［7］余樂.公平與效率兼顧視角下農地流轉問題研究［D］.江西農業大學，2015.

［8］張晶，蔣少征，鐘海華.安義縣：土地流轉的“生金樣本”［N］.江西日報，2014-03-25.

［9］習近平：做好耕地占補平衡推進農村土地流轉［EB/OL］.新華網//http：//news.xinhuanet.com/2015-05/26/ c_1115415731.htm，2015-05-26.

［10］中共安義縣委、縣人民政府.關于建立農村土地承包經營權流轉交易市場促進適度規模經營的實施意見［Z］. 2014-1-1.

［11］李昌金.把握“土改”正確方向正視“確權”實際效果［J］.村委主任.2015（01）.

編輯：李學迎

F321.1

A

2095-7238（2016）04-0080-07

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.04.013

2016-01-08

國家自然科學基金重點項目“農村土地與相關要素市場培育與改革研究”（71333004）階段性成果。

江永清（1976-），男，廣西財經學院財政與公共管理學院副教授，管理學博士，研究方向為地方政府治理與政策分析。黃建偉（1977-），男，江西農業大學MPA教育中心教授，管理學博士，研究方向為政府治理與公共政策分析。