對于《組通字〔2015〕14號》的法律思考

魏連俊

摘 要： 退休制度是關系到國計民生的重要法律制度。其中，關于退休年齡的規定是退休制度的首要內容。確立退休年齡等退休制度難于平衡各種利益關系。唯一的解決途徑是嚴格依法立法，兼顧社會公平，以防造成退休制度上的新的不平等。在此方面，黨依法執政、國家依法行政影響深遠，對于創造良好的法治環境，推動全社會樹立法治意識，加快實現建設社會主義法治國家的戰略目標具有非常重大的意義.

關鍵詞： 退休年齡 退休制度 法律思考

2015年2月16日，中共中央組織部和人力資源社會保障部聯合發布了《關于機關事業單位縣處級女干部和具有高級職稱的女性專業技術人員退休年齡問題的通知》（組通字〔2015〕14號）（以下簡稱“《通知》”），規定：一般情況下，正、副處級的女干部和具有高級職稱的女性專業技術人員，由原來的五十五周歲退休改為年滿六十周歲退休。這引發了作為律師的我對于我國退休制度的一系列思考。

《中華人民共和國憲法》第二章公民的基本權利和義務中第四十四條規定：“國家依照法律規定實行企業事業組織的職工和國家機關工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障。”可見，享受退休待遇是我國憲法規定的公民的一項重要的基本權利。其中，退休年齡的規定是退休制度中的首要內容。法律應當對于退休年齡、待遇等退休制度加以規定，并提供實施上的法律保障。

一、我國退休年齡制度的歷史沿革

我國的退休年齡制度情況復雜，并不完備。

1955年12月29日，國務院發布的《國務院關于頒發國家機關工作人員退休、退職、病假期間待遇等暫行辦法和計算工作年限暫行規定的命令》規定，國家機關、各民主黨派、各人民團體和國家機關所屬的事業經費開支的單位工作人員，一般情況下，男子年滿六十歲，女子年滿五十五歲退休。

目前中國的法定退休年齡依據的是1978年5月24日第五屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議原則批準，現在仍然有效的《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》（國發【1978】104號）文件所規定的退休年齡。即：一般情況下，男子年滿六十歲退休，女干部年滿五十五歲退休，女工人年滿五十歲退休。

2015年2月16日，中共中央組織部和人力資源社會保障部聯合發布《通知》，修改了（國發【1978】104號）文件對于正、副處級的女干部和具有高級職稱的女性專業技術人員退休年齡的規定。

二、對于《通知》的法律思考

1.對于《通知》制定主體的質疑

《中華人民共和國憲法》第五十八條規定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權；第八十九條規定，國務院根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令。

我國《勞動法》是維護勞動者合法權益的最重要的法律，其第七十條規定：“國家發展社會保險事業，建立社會保險制度，設立社會保險基金，使勞動者在年老、患病、工傷、失業、生育等情況下獲得幫助和補償?！钡珜τ谕诵菽挲g等退休制度并沒有法律規定。

國發【1978】104號文件規定了退休年齡，在中國立法體系中屬于國務院行政法規。根據《憲法》和《立法法》的規定，目前，修改退休年齡規定的權力主體應當是國務院。但《通知》卻是中共中央組織部和人力資源社會保障部制定和發布的。中共中央組織部是黨的組織機構，不是立法機關；人力資源社會保障部是國務院的下屬部門，只有制定和修改人力資源社會保障部部門規章的權利，沒有修改國務院行政法規的權力。

當前，制定或修改退休年齡規定的權力主體應當是國務院，而不應當是中共中央組織部和人力資源社會保障部。即中共中央組織部和人力資源社會保障部無權做出修改退休年齡的決定或通知。

2.對于《通知》內容的質疑

《通知》的內容主要是修改了對于正、副處級的女干部和具有高級職稱的女性專業技術人員的退休年齡的規定，實質是修改了國務院行政法規中對于上述女性退休年齡的規定。為維護行政法規修改的統一性和嚴肅性，對于退休年齡規定的修改至少應當針對所有女性統一進行。否則，為了實現形式上的男女平等的修改又造成了立法的不統一和新的男女事實上的不平等和女性間的不平等。這是嚴重違反《憲法》確立的人人平等和公平正義基本原則的。

3.對于《通知》程序的質疑

《中華人民共和國國務院組織法》第十條規定：“各部、各委員會工作中的方針、政策、計劃和重大行政措施，應向國務院請示報告，由國務院決定。根據法律和國務院的決定，主管部、委員會可以在本部門的權限內發布命令、指示和規章。”

《通知》的性質是部門規章，是“經研究并報中央領導同志同意”后發出的，沒有經過國務院行政法規修改的法定程序，不能修改國務院行政法規，應屬無效。

4.對于《通知》形式的質疑

《通知》實質是對于國務院行政法規的修改，但是以黨和政府的紅頭文件的形式發布的，不符合法定形式，它應當以行政法規的法定形式發布。

三、建議

1.主體方面。當務之急，中共中央組織部和人力資源社會保障部應當立即發布停止執行《通知》的決定，國務院根據《憲法》第八十九條的規定撤銷《通知》。以消除不良影響，維護黨和政府的形象。

如果認為【1978】104號文件同憲法相抵觸，就可以通過以下兩個途徑救濟：

第一，全國人民代表大會常務委員會可以根據《憲法》第六十七條對其加以撤銷。

第二，國務院根據修改行政法規的法定程序對其加以修改。

鑒于我國退休制度的復雜性，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要的時候，可以組織關于退休制度特定問題的調查委員會，并且根據調查委員會的報告，作出相應的決議；建議國務院法律委員會、人力資源社會保障部等相關部門可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。在此基礎上，進而由國務院修改【1978】104號文件或制定關于退休年齡等退休制度的行政法規。

經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定有關退休制度的法律或增加《勞動法》關于退休年齡等退休制度的規定。

2.內容方面。目前，應當對于全體勞動者的退休年齡做出統一規定，以維護法律體系的完整統一和公平公正，力求退休制度的形式上的平等；再根據性別、職業、身體、精神狀況等個性差異做出漸進式的彈性退休時間的規定，力求退休制度事實上的平等。

3.程序方面?！读⒎ǚā返谖迨邨l規定：“行政法規由國務院組織起草。國務院有關部門認為需要制定行政法規的，應當向國務院報請立項?！睉敻淖円孕姓钪贫?、修改和發布法律的做法，嚴格依照行政法規的修改程序，由國務院修改【1978】104號文件。

4.形式方面。規范所有法律文件的發布形式，行政法規要嚴格按照《立法法》第六十一條和第六十二條的規定，由總理簽署國務院令公布后，及時在國務院公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登。

四、啟示

1.《憲法》序言強調指出：“憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責?！薄吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，黨“必須堅持依法執政。依法執政是依法治國的關鍵。各級黨組織和領導干部要深刻認識到，維護憲法法律權威就是維護黨和人民共同意志的權威，捍衛憲法法律尊嚴就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現”。

黨和政府必須認真學習、深入領會憲法、法律和黨的十八屆四中全會精神，牢固樹立依法治國理念。黨要依法執政，黨的任何活動都要納入法治軌道；行政機關要依法行政，堅持法定職責必須為、法無授權不可為。

2.建立健全黨和政府法律顧問制度，養成涉法事務必須向法律顧問咨詢論證的習慣，逐漸杜絕行政立法中違法事件的發生。

3.深化政治體制改革，實現黨政職能分開。加強黨的政治、組織、思想領導，把黨從繁雜的立法和行政事務中解脫出來。黨政機關各司其職，把黨的文件和行政法規、規章的制定、修改區分開來，黨和政府不應當再聯合發布任何法律文件。

綜上所述，《通知》在發布主體、內容、程序和形式等方面都不符合《憲法》和《立法法》等相關規定，沒有法律效力。因此，正、副處級的女干部和具有高級職稱的女性專業技術人員的退休年齡仍然應當按照【1978】104號文件的原有規定執行。

參考文獻：

[1]中華人民共和國憲法.

[2]中華人民共和國立法法.

[3]中華人民共和國國務院組織法.

[4]中華人民共和國勞動法.

[5]國務院關于頒發國家機關工作人員退休、退職、病假期間待遇等暫行辦法和計算工作年限暫行規定的命令.

[6]國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法（國發【1978】104號）.

[7]關于機關事業單位縣處級女干部和具有高級職稱的女性專業技術人員退休年齡問題的通知（組通字〔2015〕14號）.