中國官員“向下調整”四大路徑

張弛

《規定》施行一年多來，各地陸續有官員被向“下”調整，有的地方“能下”官員更是逾百人之多，這一看似尋常的黨內法規正顯現巨大威力和深遠影響。

一年前的2015年6月26日，中共中央政治局審議通過《推進領導干部能上能下若干規定（試行）》（下稱《規定》），首次以黨內法規形式對干部“能上能下”作出制度規范，其中關于用人導向的表述是，“推動形成能者上、庸者下、劣者汰的用人導向”。其中最為引人關注的是明確了“能下”的渠道。

《規定》施行一年多來，各地陸續有官員被“向下”調整，有的地方“能下”官員更是逾百人之多，這一看似尋常的黨內法規正顯現巨大威力和深遠影響。那么，中國官員“向下調整”都有一些什么路徑呢？

重點解決“能下”問題

在中國官場，“能上不能下”是個“老大難”問題。長期以來，干部中存在的“上榮下辱”“下必有錯”的陳舊觀念，以及社會上對干部“上”“下”問題的認識偏差，使得干部不愿下、不能下。在傳統“獎功不罰過”的心理暗示下，“下”成為絕大多數官員難以被觸碰的底線。

去年出臺的《規定》文件，就旨在解決這個突出問題。中組部負責人透露，此次提出建立干部“能上能下”機制的，是習近平總書記。該負責人透露，2014年8月，中央政治局召開會議審議《深化黨的建設制度改革實施方案》。當時習近平總書記在會上指出，從嚴治黨、從嚴管理干部，要下功夫把干部的問責、懲處制度抓好，建立領導干部“能上能下”的制度機制。

更早之前，2013年11月15日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出：打破干部部門化，拓寬選人視野和渠道，加強干部跨條塊跨領域交流。破除“官本位”觀念，推進干部能上能下、能進能出。完善和落實領導干部問責制，完善從嚴管理干部隊伍制度體系。

前述負責人表示，出臺《規定》，明確“下”的標準，規范“下”的方式，疏通“下”的渠道，有利于促進“能者上、庸者下、劣者汰”，形成完善的工作機制和良好的用人導向。例如，《規定》第二條就明確提出，“本規定所稱推進領導干部能上能下，重點是解決干部‘能下問題”；“著力解決為官不正、為官不為、為官亂為等問題，促使領導干部自覺踐行‘三嚴三實要求，推動形成‘能者上、庸者下、劣者汰的用人導向和從政環境”。

該負責人稱，《規定》起草過程中，廣泛聽取了各方面意見，文件稿形成后，先后提請中組部部務會、黨的建設制度改革專項小組、中央全面深化改革領導小組、中央政治局常委會議、中央政治局會議進行了審議。

國家行政學院教授李拓表示，“《規定》的出臺將建立起一套可操作的干部‘能下機制和制度，也為解決干部‘能下問題提供了有效遵循。如果沒有形成一個很好的‘能下的氛圍，就會形成一種官僚文化，這與黨的執政理念是相悖的。而‘能下就是要向既得利益者自身開刀，難度可想而知。”

不過，對于《規定》實施也有擔憂的聲音。有觀點認為，僅從《規定》內容看，中共為解決干部隊伍問題開出的“藥方”，并未擺脫在一定程度上促成當前吏治弊端的思維，或可能因執行層面的問題而適得其反。《規定》中的一些重要條款，仍舊強調了黨內“民主集中制”的“集中”成分，而相對淡化了“民主”成分。從權力運行的角度看，或使原本已經比較集中的權力再次大幅集中。

四種方式“向下調整”

中辦印發的《規定》文件，明確了官員“下”的六種渠道，一類屬于不可抗力，另一類屬于業內專家所說的“治庸計劃”。其中，第一類操作的規范性比較強，分別是：到齡免職、任期屆滿離任、健康原因調整和違法違紀免職。但外界最為關注的還是第二類，即“治庸計劃”如何兌現，這包括“問責處理”和“調整不適宜擔任現職干部”兩種情況。

事實上，對中共官員的“問責”并不是什么新鮮事，“問責”也并不是第一次出現在黨內文件中。早在2009年，中共就公布了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，該條例詳細規定了中共官員在何種情況下會被追責，以及受到懲罰的程度。但暫行規定實施7年來，由于“問責”制度流于形式，“高高拎起，輕輕放下”，沉寂三五個月旋即恢復同等級別工作，甚至“明降實升”，對中共官員的懲戒力度不足，難以起到震懾作用。甚至有觀點認為，從某種程度上看，“問責”已經成為異地升遷的代名詞。

但盡管如此，通過“問責”，對有關干部進行停職、免職等組織處理，仍是推動干部“能下”的必要途徑，中組部前述負責人強調。去年出臺的《規定》，在此基礎上追加了五類會被“問責”的情形，明確本地區本部門本單位或者分管領域“在較短時間內連續出現違紀違法問題”、“形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風比較突出”，將被“問責”；選拔干部任人唯親、營私舞弊，或者對配偶、子女及其配偶和身邊工作人員約束不力，也會被“問責”。

但《規定》的最大亮點和重點，還是十種“不適宜擔任現職”的情形。根據文件規定，官員一旦觸犯其中一種，經組織提醒、教育或者函詢、誡勉沒有改正，就將被認定為不適宜擔任現職，“必須及時予以調整”。前述中組部人士表示，“調整不適宜擔任現職干部，這是干部‘下的重要渠道”。

這十大情形具體包括：“在重大原則問題上立場不堅定，關鍵時刻經不住考驗”、“在領導班子中鬧無原則糾紛的”、“不執行重要情況請示報告制度，或者個人有關事項不如實填報甚至隱瞞不報的”、“為官不為、庸懶散拖”、“裸官”等。值得注意的是，“品行不端，違背社會公德”也是其中一項內容。

在具體認定哪些官員“不適宜擔任現職”時，《規定》明確了相關程序，主要包括：“考察核實、提出調整建議、組織決定、談話、履行任免程序”等五個步驟。對于“不適宜擔任現職”的官員，《規定》明確可分別采取“調離崗位”、“改任非領導職務”、“免職”、“降職”四種方式“向下調整”。

截至目前，至少有北京、山西、湖北、甘肅、浙江、江蘇、青海、寧夏、安徽、河北、四川、天津、新疆、湖南、云南、青海、廣西、吉林、福建、內蒙古、山東等20余省區市已經完成并出臺了實施細則。不過，全文公布本地實施細則的不多，只有甘肅、浙江、青海、寧夏、安徽、河北、北京等省區市，四川、湖北、山東僅有新聞報道，湖南已召開相關的視頻培訓會，卻未公布細則內容，而山西、云南、廣西、新疆等，則是通過下級機關的學習貫徹顯示實施細則已經完成并出臺。