完善人大憲法監(jiān)督制度三建議

上官丕亮

依法治國的關鍵在于依憲治國，無疑憲法監(jiān)督是依憲治國的重要內(nèi)容。中共中央總書記習近平2012年12月4日在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上講話中指出“保證憲法實施的監(jiān)督機制和具體制度還不健全，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象在一些地方和部門依然存在”，并強調(diào)“全國人大及其常委會和國家有關監(jiān)督機關要擔負起憲法和法律監(jiān)督職責，加強對憲法和法律實施情況的監(jiān)督檢查，健全監(jiān)督機制和程序，堅決糾正違憲違法行為”[1]。2013年11月12日黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》又強調(diào)：“要進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。”[2] 2014年10月23日黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》再次強調(diào)，“健全憲法實施和監(jiān)督制度”“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度”[3]。2016年3月16日第十二屆全國人民代表大會第四次會議決定批準的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》重申：“維護憲法尊嚴、權威，健全憲法實施和監(jiān)督制度。”顯然，為把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平，健全完善全國人大及其常委會的憲法監(jiān)督制度已經(jīng)成為黨和國家的一項重要任務。對于如何健全完善我國人大憲法監(jiān)督制度的問題，學者們有許多不同的主張。筆者認為并建議當下及今后相當一段時間我國人大憲法監(jiān)督制度應當從以下三個方面加以完善。

一、建議設立相對獨立的人大憲法監(jiān)督機構

我國現(xiàn)行憲法第六十二條在規(guī)定全國人大的職權、第六十七條在規(guī)定全國人大常委會的職權時，均規(guī)定了“監(jiān)督憲法的實施”。也就是說，在我國是由全國人大及其常委會負責監(jiān)督憲法的實施，進行違憲審查，我國憲法實施監(jiān)督的主體是作為國家立法機關的全國人大及其常委會。由此看來，我國憲法監(jiān)督（亦即違憲審查）的模式是立法機關附帶監(jiān)督模式。

我國現(xiàn)行憲法沒有設置專門的憲法監(jiān)督機關，而是規(guī)定由全國人大及其常委會在立法的同時兼顧憲法實施的監(jiān)督。顯然，這種憲法監(jiān)督的設計存在“自己監(jiān)督自己”的缺陷，很難說是科學的，它難以解決全國人大及其常委會本身違憲的問題。早在1983年2月，我國著名法學家張友漁同志在全國新憲法理論討論會上就曾指出：“有人提出全國人大常委會違憲怎么辦？不應該有這個問題。從理論上說，全國人大常委會違憲，那整個國家就有問題了。但是全國人大常委會違憲也不要緊，全國人大可以管……那么還可進一步問，全國人大違憲怎么辦？這是決不可能的。這是對我們國家根本制度的懷疑！如果真的出現(xiàn)，那就是說整個國家成問題了。”[4]顯然，如果全國人大乃至全國人大常委會制定了違憲的法律，在現(xiàn)行體制下是難以解決的，只能依賴于它們自我糾正。

正因為我國現(xiàn)行的憲法實施監(jiān)督機制存在主體缺乏權威等許多不足之處，而且迄今為止全國人大及其常委會也尚未開展過一次違憲審查的活動，顯示我國現(xiàn)行憲法實施監(jiān)督機制難以有效地開展違憲審查工作、監(jiān)督憲法的實施，所以這些年來學者們一直在呼吁完善我國憲法監(jiān)督制度特別是建立獨立的憲法監(jiān)督機構，許多學者們建議建立一個獨立的憲法法院。為適應憲法監(jiān)督司法化的世界潮流，設立一個能夠監(jiān)督全國人大、能對法律進行違憲審查的憲法法院，是一個頗有吸引力的主張，但這需要全面修改憲法，徹底改變現(xiàn)有人民代表大會體制，對此國內(nèi)也存在不同的看法，而在現(xiàn)實中也不可能一下子實現(xiàn)，當然理論界還可以進一步研究。

筆者認為，在現(xiàn)階段，明智的選擇是思考如何在現(xiàn)行憲法框架內(nèi)完善現(xiàn)行的憲法監(jiān)督機制包括設立切實可行的憲法監(jiān)督機構。為盡可能發(fā)揮現(xiàn)行憲法實施監(jiān)督機制的作用，筆者建議我國盡快在2004年5月全國人大常委會在法制工作委員會內(nèi)設立的法規(guī)備案審查室的基礎上，設立一個相對獨立的憲法監(jiān)督機構。

（一）設立相對獨立的憲法監(jiān)督機構非常必要。一是保障憲法實施的需要。憲法是國家的根本大法，保障憲法的實施是實行依法治國、建設社會主義法治國家的基礎和關鍵。中外憲法實踐表明：保障憲法實施的憲法監(jiān)督工作是一項專業(yè)性很強的工作，客觀上需要設立專門的機構負責處理違憲問題，憲法監(jiān)督機構的專門化是有效實施憲法監(jiān)督進而保障憲法實施的前提和保證。二是全國人大及其常委會履行職責的現(xiàn)實要求。根據(jù)我國現(xiàn)行憲法第六十二條和第六十七條的規(guī)定，“監(jiān)督憲法的實施”是全國人大及其常委會的首要職責。然而，全國人大一年只開一次會，全國人大常委會也只是每兩個月舉行一次會議，且開會均很短，而立法任務又非常繁重，它們根本沒有時間和精力顧及憲法實施的監(jiān)督工作，難以行使這種職權，這也是建國以來我國的憲法監(jiān)督工作仍未開展起來的重要原因。正如我國著名憲法學家吳家麟先生早在上個世紀90年代初所指出的：“要解決上述問題需要采取多種措施，但當前最緊迫的任務應該是成立一個專門從事憲法監(jiān)督工作的機構，充當最高國家權力機關行使憲法監(jiān)督權時的得力助手。這個環(huán)節(jié)抓好了，對進一步掌握保障憲法實施這根鏈條大有幫助。”[5]

（二）現(xiàn)階段可以設立專門委員會性質(zhì)的憲法監(jiān)督機構——憲法監(jiān)督委員會。憲法監(jiān)督委員會的職責，可以界定為：在全國人大及其常委會的領導下，專門、統(tǒng)一地負責對全國人大常委會制定的法律、國務院制定的行政法規(guī)和設區(qū)的市以上的地方人大及其常委會所制定的地方性法規(guī)等規(guī)范性文件是否合憲以及國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院及其工作人員的行為是否合憲的事件和事后審查的具體工作，給全國人大及其常委會作出有關憲法監(jiān)督的決定提供審查結論和處理意見，為全國人大及其常委會履行憲法監(jiān)督職責服務。

（三）設立憲法監(jiān)督委員會并不違背現(xiàn)行憲法的規(guī)定。我國現(xiàn)行憲法第七十條規(guī)定：“全國人民代表大會設立民族委員會、法律委員會、財政經(jīng)濟委員會、教育科學文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設立的專門委員會。在全國人民代表大會閉會期間，各專門委員會受全國人民代表大會常務委員會的領導。”“各專門委員會在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會領導下，研究、審議和擬訂有關議案。”顯然，在全國人大內(nèi)設立專門委員會性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會是符合現(xiàn)行憲法規(guī)定的。其實，早在1993年3月14日中國共產(chǎn)黨中央委員會向第八屆全國人民代表大會第一次會議主席團提出關于修改憲法部分內(nèi)容的補充建議時，所附的《關于修改憲法部分內(nèi)容的建議的說明》就在對未采納的幾條修憲意見所作的簡要說明中指出：“有的建議，在第七十條中增加規(guī)定全國人大設立憲法監(jiān)督委員會的內(nèi)容。根據(jù)憲法第七十條的規(guī)定，全國人大可以設立專門委員會性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會，憲法可以不再作規(guī)定。”[6]亦正如中國憲法學研究會會長韓大元教授所指出的：“有了專門的憲法委員會，一方面避免了憲法監(jiān)督‘虛置的現(xiàn)實問題，另一方面避免了憲法監(jiān)督體制的爭論可能導致的制度性‘震動。成立專門委員會不需要修改憲法，改革成本較低，是在現(xiàn)有制度下比較合理的改革途徑。”[7]

（四）專門委員會性質(zhì)的憲法監(jiān)督機構也能發(fā)揮一些作用。也許有人會問：在全國人大內(nèi)設立一個接受全國人大及其常委會領導的專門委員會性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會，如果全國人大及其常委會自身違憲，那憲法監(jiān)督委員會該怎么處理？這樣的機構能發(fā)揮作用嗎？無疑，對全國人大違憲的監(jiān)督問題，除了其自我糾錯之外，在現(xiàn)行體制下是難以解決的，這需要在今后通過全面修改憲法設立能夠監(jiān)督全國人大的憲法法院之類的專門機構來解決，顯然這也不是現(xiàn)階段所能完成的任務。但是，我們不能因此就不設立一個協(xié)助全國人大及其常委會履行現(xiàn)行憲法所賦予它們監(jiān)督憲法實施的職責的工作機構——憲法監(jiān)督委員會，讓其在現(xiàn)行憲法的框架內(nèi)協(xié)助全國人大及其常委會做一些力所能及的工作，使我國現(xiàn)行憲法監(jiān)督機制真正開始運轉(zhuǎn)起來，同時為今后我國憲法監(jiān)督制度的完善積累經(jīng)驗。

二、建議擴大人大憲法監(jiān)督的審查范圍

現(xiàn)行憲法第六十二條規(guī)定全國人大有權改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當?shù)臎Q定，第六十七條規(guī)定全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。2000年全國人大通過、2015年修訂的立法法第九十七條規(guī)定，全國人大有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當?shù)姆桑袡喑蜂N全國人大常委會批準的違背憲法和立法法第七十五條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例；全國人大常委會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，有權撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會批準的違背憲法和立法法第七十五條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例。也就是說，全國人大主要對全國人大常委會制定的法律進行違憲審查，全國人大常委會主要對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進行違憲審查。值得提及的是，早在2005年全國人大常委會委員長會議通過的《司法解釋備案審查工作程序》將司法解釋納入了備案審查的范圍，規(guī)定：最高人民法院、最高人民檢察院制定的司法解釋，應當自公布之日起三十日內(nèi)報送全國人大常委會備案。國務院等國家機關和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為司法解釋同憲法或者法律相抵觸，均可向全國人大常委會書面提出審查要求或?qū)彶榻ㄗh。2015年修訂的立法法將相關內(nèi)容上升到了法律規(guī)定，其第一百零四條第二款明確規(guī)定：“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當自公布之日起三十日內(nèi)報全國人民代表大會常務委員會備案。”但值得注意的是，不管是新修訂的立法法，還是2006年的《監(jiān)督法》均沒有明確規(guī)定司法解釋同憲法相抵觸的問題（2006年8月27日全國人大常委會通過的《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》第三十二條規(guī)定：“國務院、中央軍事委員會和省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會認為最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的，最高人民法院、最高人民檢察院之間認為對方作出的具體應用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構送有關專門委員會進行審查、提出意見。”“前款規(guī)定以外的其他國家機關和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關專門委員會進行審查、提出意見”）。

從世界范圍來看，違憲審查一般包括規(guī)范性文件的審查和公權力行為的審查，而且重點是對立法機關制定的法律是否違反憲法進行審查。

無疑，目前我國只對規(guī)范性文件進行違憲審查，沒有規(guī)定對國家機關及政黨等的行為進行違憲審查。即使對規(guī)范性文件的審查，也主要是對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等層次較低的規(guī)范性文件的審查，對法律是否違憲的監(jiān)督審查規(guī)定仍不夠明確。而且，雖然立法法規(guī)定對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例是否同憲法或者法律相抵觸進行審查，其中包括違憲審查和違法審查兩種，但由于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例主要是依據(jù)法律制定的，所以對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的審查，首先是看它們是否違反上位的法律，即合法性審查，而一般不會涉及違憲審查。在學界，也一般認為，既違法又違憲，是按照違法處理而不是按照違憲處理。從這個意義上說，我國立法法規(guī)定的主要是法律監(jiān)督機制，而不是憲法監(jiān)督機制。即使我們認為立法法所規(guī)定的也是一種憲法監(jiān)督，我國目前的憲法監(jiān)督范圍也僅限于規(guī)范性文件，監(jiān)督范圍與世界各國相比，過于狹窄。

由此，筆者建議擴大全國人大及其常委會憲法監(jiān)督的范圍。第一，我們應當明確將法律納入憲法監(jiān)督的范圍。正如著名的憲法學家許崇德教授所指出的：“且不說常委會制定的法律有違憲的可能性，即使是全國人大制定的基本法律，也不能保證絕對不會違憲。因為憲法是全體代表的2/3通過的，而法律是過半數(shù)代表通過的。所以，普通多數(shù)的意志有可能同絕對多數(shù)的意志相左。因此，我國的法律不應排斥在審查對象之外。”盡管“由于全國人大地位崇高，沒有比它再高的國家機關可以對全國人大進行監(jiān)督審查，因此全國人大對于基本法律的合憲性審查，應屬于自查的性質(zhì)”[8]。第二，應當將憲法監(jiān)督的范圍擴大到對公權力行為的監(jiān)督，即對國家機關和政黨以及企業(yè)團體的行為是否違憲的監(jiān)督審查[9]。鑒于我國現(xiàn)行憲法和法律尚未就公權力行為的違憲審查作出規(guī)定，我們可借鑒國外的有益經(jīng)驗，盡快將國家機關和政黨以及企業(yè)團體的行為納入憲法監(jiān)督的范圍。在國外，一般是先有對法律等規(guī)范性文件的違憲審查，后才發(fā)展到對公權力行為的違憲審查。我們可以反其道而行之，盡快開展那些普通法律沒有規(guī)定而國家機關或政黨或企業(yè)團體的行為直接侵犯了公民基本權利的憲法實施監(jiān)督活動，這樣由易到難，或許能夠有效地打開我國憲法實施監(jiān)督的局面。

三、建議完善人大憲法監(jiān)督的程序