我國海外投資保險制度優化研究
——基于政治風險防控的視角

■王國軍，王德寶

我國海外投資保險制度優化研究
——基于政治風險防控的視角

■王國軍，王德寶

作為一種政策性金融工具，海外投資保險是國際公認的支持和促進本國對外投資、規避和防范對外投資風險特別是政治風險的通行做法和制度安排。本文從政治風險防控這一視角切入，在分析我國企業“走出去”過程中所面臨的政治風險狀況，以及海外投資保險在應對政治風險方面存在的主要問題的基礎上，借鑒國際有益經驗，結合我國客觀實際，提出優化與完善海外投資保險制度的相關對策建議。

海外投資保險；政治風險；制度優化

王國軍，教授，博士生導師，中國保險學會理事，對外經濟貿易大學保險學院院長助理，北京大學中國保險與社會保障研究中心研究員，研究方向為保險、社會保障。（北京100029）；王德寶，對外經濟貿易大學保險學院博士研究生，中國出口信用保險公司，研究方向為出口信用保險、海外投資保險理論與實踐。（北京100033）

一、引言

近年來，隨著我國經濟的發展和綜合國力的提升，以及國家加快實施“走出去”戰略，大力推進“一帶一路”建設、國際產能和裝備制造合作等政策措施，越來越多的國內企業走到海外拓展市場。作為“走出去”戰略的重要組成部分，對外投資取得了顯著成就，2015年我國非金融類對外直接投資創下1180.2億美元的新高①數據來源：商務部網站，2016年1月20日例行新聞發布會。，開始進入資本輸出階段。然而，在快速增長的對外投資背后，由于海外局勢的多變性和復雜性，我國企業面臨的各種風險也明顯增加。特別是2008年金融危機以來，世界經濟步入深度調整，政治格局變化莫測，國際環境的不確定性、不穩定性、不安全性進一步增加，由戰爭、征收、匯兌限制和政府違約等因素引起的政治風險，給我國“走出去”企業帶來較大影響和巨額損失，也嚴重損害了我國的國家利益和海外權益。如何讓我國企業在政治風險的威脅下“走得出去”、“立得住腳”、“發展得好”，是值得研究的一個重要課題。作為世界各資本輸出國支持、保護本國對外投資的通行做法和有效制度，海外投資保險在規避政治風險、補償本國投資者因東道國政治風險所致損失、助力企業拓展市場空間等方面具有天然優勢和獨特作用，是資本輸出國政府發展對外投資和經濟合作的重要政策性工具。加強對我國海外投資保險制度優化與完善的研究，以積極防范國際政治風險、有效維護我國海外權益，具有重要意義。

國內關于海外投資保險的研究，主要集中在國外發展經驗介紹（陳璟菁，2000；孫蕾，2010；張菲，2012；張靚婧，2014）、法律制度構建（牛光軍，1998；劉瀟，2003；王春燕，2007；郭杰，2007；史曉麗，2013；趙建軍，2015）、發展模式選擇（劉亞軍，2006；李麗昕，2007；朱旻卿，2011）等方面。從政治風險防范這一視角來分析我國海外投資保險制度，國內研究極少涉獵，個別學者關于類似問題的研究，由于數據等方面的原因，也大多是知識性介紹，且與海外投資保險發展實踐偏差較大。本文選取政治風險防范這一新穎視角，結合對我國企業“走出去”面臨的政治風險狀況及海外投資保險在應對政治風險方面存在問題的研究和分析，提出完善我國海外投資保險制度的相關意見與對策建議。

二、我國企業“走出去”面臨的政治風險分析

（一）政治風險內涵及特征

20世紀60年代，在第三世界國家的民族解放運動中，時常發生政府沒收、征用等各種形式的政治干涉事件，在這一時期的相關著作中最早出現了政治風險一詞，當時政治風險集中表現為政府的干預行為。80年代后，政府之外的政治力量逐步顯現，政治風險也開始從宏觀層面轉向微觀層面。冷戰時期，關于政治風險的研究相對集中，并逐漸形成了沒收、征用、國有化等為主要表現形式的初步定義。此后，政治風險的內涵不斷更新完善，目前大多數學者較為一致的觀點是，政治風險是指因投資東道國（國家或地區）政治環境變化、政局動蕩、政策法規變化等情況發生，使得國外投資者遭受經濟損失或者其他相關損失的可能性。政治風險通常表現為匯兌限制、沒收、征用、國有化、戰爭、政治暴亂、政府違約等形式，其發生大多與一國的政治、經濟、外交、宗教等息息相關。

政治風險通常與主權行為密切聯系，帶有全局性和強制力特性，是境外投資中級別最高、破壞最嚴重的風險，其主要特征包括：首先，政治風險多發生于經濟政治環境較差的地區，尤以非市場經濟、社會體制不健全的新興市場或者發展中國家為最；其次，政治風險難以預測、難以控制且致損嚴重，對期限相對較長的境外投資影響極大，且對外投資企業難以通過自身的經營管理預防和控制此類風險，如不事先采取風險轉嫁手段，巨額損失將對企業的正常經營造成巨大沖擊，甚至導致破產；最后，政治風險發生后的善后工作難度大，程序較為復雜，一般企業、個人、商業性機構難以獨自應對。因此，從風險可保性角度看，政治風險發生概率及可能損失程度難以預測、客觀上存在復雜的不可控因素、保險標的具有非常大的異質性等特征，使得其不具備理想的可報條件。

（二）我國企業“走出去”面臨的政治風險趨勢

國際金融危機以來，持續的經濟衰退導致眾多國家特別是發展中國家新一輪社會動蕩，各種形式的政治風險再次抬頭。世界銀行多邊投資擔保機構（MIGA）①多邊投資擔保機構（Multilateral InvestmentGuarantee Agency，MIGA）成立于1988年，是世界銀行集團內設機構之一，其宗旨是向外國私人投資者提供政治風險擔保，并向成員國政府提供投資促進服務，加強成員國吸引外資的能力，從而推動外商直接投資流入發展中國家。2011～2013年對全球跨國公司的一項調查顯示，跨國公司在新興市場投資的眾多約束因素中，政治風險分別排在第一位、第一位和第二位，成為企業對外投資中最為關注的風險之一（見圖1）。

圖1　外國投資者在對外投資中最關心的風險

當前，我國迅速擴大的對外投資和不斷拓展的海外權益也同樣面臨著日益復雜嚴峻的外部環境，特別是我國對外投資的目的地主要集中在發展中國家和新興市場國家，對外投資面臨的政治風險進一步增加。中國與全球化智庫（CCG）發布的《中國企業國際化報告（2014）》中相關數據顯示，2005～2014年發生的120起“走出去”失敗案例中，有65%是政治風險原因所致。根據2014年中國出口信用保險公司（以下簡稱中國信保）對600多位“走出去”企業的風險經理進行的問卷調查，在對企業產生影響的前十大風險事件中，排在前三位的分別是戰爭與內亂、國有化與征收、匯兌限制（見表1），而這些恰恰是政治風險的表現形式。

表1　我國企業對外投資中關注的風險事件

與其他發達國家企業相比，我國對外投資仍處于起步階段，同時我國作為崛起中的發展中大國、社會主義國家等特殊身份，面臨的政治風險更復雜、防范的難度更大。

1.從投資階段看，我國企業境外投資進入風險高發期。從投資流量來看，2015年我國非金融類對外投資流量再創新高，達到1180.2億美元，2016年1～2月更是實現同比71.8%的高速增長，與此同時國家大力推進“一帶一路”建設，并積極實施國際產能和裝備制造合作等系列政策舉措，未來我國對外投資流量將呈加速上升趨勢，但投資必然伴隨著風險，風險突發的事件也將相應增加。從投資存量來看，我國對外直接投資存量2002年末僅為299億美元，到2015年末已超過萬億美元大關①數據來源：國家統計局，2015年國民經濟和社會發展統計公報。。根據國外投資風險研究機構的統計研究，企業對外投資過程中，發生風險的平均年份是8年，金融危機爆發以來，我國企業對外投資大幅增加，未來一個階段我國企業將進入風險高發期。從當前的政治經濟形勢來看，全球政治風險高發，從中東亂局到烏克蘭危機，從法國的恐怖主義到亞美尼亞和阿塞拜疆再次爆發沖突，從朝鮮半島核問題到南海局勢云譎波詭，各類政治和恐怖事件頻發，在全球政治風險高發的背景下，我國對外投資企業難以獨善其身，面臨嚴峻的政治風險暴露和威脅。

2.從投資區域看，我國對外投資大多集中于政治風險高發地區。近年來，我國境外投資大部分集中在亞洲、非洲、拉丁美洲等發展中國家和新興市場國家，其中在發展中國家的投資存量超過80%②數據來源：根據《2014年度中國對外直接投資統計公報》整理而得。。這些發展中國家和新興市場國家的政局多動蕩不安，資源利用矛盾突出，基礎設施較為薄弱，環境與地區安全風險較高，政策穩定性較差，致使投資面臨的風險增加。以2011年利比亞戰亂為例，當時我國共有75家企業在利比亞經營50多個項目，涉及金額約188億美元，損失極為嚴重③數據來源：商務部部長陳德銘2011年“兩會”期間答記者問。。再如，受泰國政壇變動等因素影響，中泰鐵路建設一波三折，英拉政府下臺后，中泰高鐵項目也被擱置；后經雙方多次談判協商，2015年初泰國軍政府重新開始考慮中泰鐵路合作，但合作項目由高鐵變成普通鐵路；2016年3月泰國政府又單方面提出泰國決定自籌資金建設中泰鐵路項目，不再向中方貸款。

3.從投資主體看，我國“走出去”企業防控政治風險的能力極為薄弱。國外基本上都是多黨制輪流執政，政府定期換屆，而境外投資項目通常具有期限長的特點，資金回籠周期甚至超越了一屆政府的任期，由于投資周期與政治周期的錯配，一旦在投資周期中發生政治風險將對企業造成不可彌補的損失。由于國際化經營能力和經驗不足，我國對外投資企業對于投資東道國政治、政策、法律、金融等經營環境的變化，通常缺乏有效的識別和管控能力，許多項目不僅沒有專業的前期風險評估，也缺少項目實施過程中的風險跟蹤和預警；企業對政治風險的防范手段和能力不夠，只知道利用外交途徑或者通過自身單打獨斗來應對風險，未能充分運用國際通行的海外投資保險來防范風險，導致投資失誤和安全風險頻發。

三、海外投資保險是防控政治風險的重要工具

為鼓勵和支持本國的對外投資，幫助企業防范對外投資中的政治風險，世界上許多國家和地區都建立了海外投資保險制度。根據MIGA的統計，對新興市場和不發達國家直接投資的10%～15%是在海外投資保險的支持下實現的，并且近年來這一比例在逐步增大④數據來源：根據MIGA2009～2014年World Investmentand PoliticalRisk相關數據整理而得。。

（一）國外海外投資保險制度發展歷程及應對政治風險的有益經驗

海外投資保險制度源于20世紀40年代，是美國政府為實施“歐洲復興計劃”（又稱“馬歇爾計劃”）、防范政治風險、鼓勵對歐投資而建立的制度體系。這項制度有效保障了美國投資者的投資權益，也給歐洲重建帶來了大量的資金和技術，使得歐洲在短期內迅速崛起。20世紀70年代，隨著第三次工業革命的逐步深入，全球掀起了資本輸出的新高潮。然而，蓬勃的對外投資熱情與原殖民地國家風起云涌的獨立風潮產生了尖銳的矛盾，為保障本國投資安全，經合組織（OECD）成員國，如日本、德國、法國和加拿大等紛紛效仿美國，構建了本國的海外投資保險制度體系。20世紀末，經濟全球化和一體化的深化，帶動了新一輪跨境投資和資本輸出的迅速增長，為規避新興市場國家的政治風險，發達國家逐步完善了海外投資保險制度，眾多發展中國家，如俄羅斯、印度、匈牙利等國也開始探索建立本國的海外投資保險制度。總體看，海外投資保險制度的建立和發展不是偶然的，而是一國實現對外戰略和政策意圖的重要抓手，帶有鮮明的政治考量和政策屬性。

從發展實踐看，海外投資保險除了具有損失補償、風險管理、融資便利等基本功能外，還體現出特殊的政策性特點和作用，并且在業務經營過程中積累了許多有益經驗。

1.有效防范政治風險。海外投資保險主要承保投資東道國的政治風險，對外投資國可以利用海外投資保險平臺向投資東道國施加政治、外交、經濟等影響，在為本國投資者提供風險保障的同時及時補償對外投資企業因政治風險遭受的損失。海外投資保險制度的誕生就是為配合美國政府推行“馬歇爾計劃”，幫助企業規避對外投資中的政治風險，而制度本身的發展和完善也基本遵循了這一初衷。

2.制定專門法律保障。各國建立海外投資保險制度時，大都通過立法對海外投資保險的經營宗旨、原則、管理體制等進行了規范。如美國的《對外援助法》就規定了海外投資保險經營機構的政策目標、主要任務、經營范圍等內容，是海外投資保險受理、審批、理賠追償的主要依據。日本、德國、英國分別通過《出口保險法》、《聯邦預算法》、《出口和投資保證法》對海外投資保險制度問題做出明確規定。

3.提供優惠政策支持。政治風險的特性使得海外投資保險經營機構難以盈利，甚至虧損。因此，對于海外投資保險的經營主體，政府除提供穩定的資本金保障外，還提供包括低成本融資、財政補貼、稅收減免等在內的系列優惠政策，甚至由政府承擔最后的風險，以免除其顧慮，促使其專注于承擔風險、服務國家海外投資戰略和企業“走出去”。

4.助力企業開拓市場。海外投資保險一方面通過分擔國際政治風險，化解企業后顧之憂，提升企業對高風險市場投資的信心；另一方面通過事前承諾的經濟方式，產生對金融市場的乘數效應，帶動商業金融機構為企業投資提供更加充足的資金支持，夯實海外投資基礎。

5.優化對外投資結構。海外投資保險可以憑借自身在信息獲取和專業化經營等方面的優勢，通過費率、承保政策等手段的動態調節，來實現對投資行為的引導和改善，促進國家產業升級和技術革新。多年來，德國的優勢產業——汽車行業在對新興市場國家的投資中因為得到了本國海外投資保險的充分保障和支持，解除了企業的后顧之憂，使得該行業擴大了新興市場份額，獲取了高額利潤，并能夠長期保持技術領先優勢。

（二）我國海外投資保險發展歷程

我國海外投資保險起步較晚、發展基礎較為薄弱，近年來呈現較快發展勢頭。該項業務最早由中國人民保險公司和中國進出口銀行開辦，截至2001 年12月共承保了2個項目，金額為2769.8萬美元①資料來源：中國出口信用保險公司。。2001年12月，中國信保承接了該項業務，并一直由其獨家經營至今。為落實國家“走出去”戰略，中國信保不斷加大對我國企業海外投資的支持力度，積極完善相關產品和服務，為企業在“走出去”過程中遭遇的政治風險提供了較為充足的風險保障，其作用也逐漸為政府、企業所肯定和認可。

近年來，特別是國際金融危機以來，我國海外投資保險實現了較快發展，2015年中國信保海外投資保險承保金額達到409.4億美元（見圖2）。從承保國別分布看，業務覆蓋亞、非、歐、北美、拉美等60余個國家和地區，其中亞洲和非洲業務規模占比居前兩位，這也是政治風險較高的區域。同時，中國信保還有針對性地支持了一批政治風險相對較高的項目，如中亞天然氣管線項目、中國鋁業秘魯銅礦項目、孟加拉帕德瑪多功能綜合大橋項目等。

圖2　2003～2015年我國海外投資保險發展情況

（三）我國海外投資保險在應對政治風險中存在的主要問題

近年來，我國海外投資保險發展較為迅速，在承保規模、產品服務、風險控制等方面都取得了長足進步，但與應對政治風險所要求的能力相比，還存在較大差距。

1.海外投資保險提供的風險保障與“走出去”企業應對政治風險的實際需求不完全匹配。我國海外投資保險開辦時間晚，與發達國家相比，發展還不完善，特別是與當前我國經濟發展和“走出去”戰略的實施不同步，海外投資保險所提供的風險保障與對外投資面臨的政治風險以及企業的實際需求不完全匹配；保險覆蓋面還有待提高，2015年我國海外投資保險承保金額達到新高，但占當年對外直接投資存量的比重僅約為4%，與10%～15%的國際平均水平還有一定差距。

2.對海外投資保險的認識和制度設計有待完善。從國外海外投資保險的發展歷程來看，主要發達國家基本上都是先進行制度設計，在提供完備法律保障的基礎上建立海外投資保險制度，從而實現了權責明確，有序發展。但我國海外投資保險的發展，是伴隨境外投資活動的迅猛開展而推進的，缺乏頂層設計，一定程度上可以說是摸著石頭過河。相關部門對海外投資保險的功能、特點和運用缺乏認識和運作經驗，尤其在經濟、政治、外交等戰略層面上的效能發揮較弱。

3.海外投資保險產品設計和服務水平還需進一步優化。由于業務開辦時間晚，相關定位和制度不健全，使得中國信保在提供海外投資保險產品和服務時，受到較大政策、資源等方面的制約，還難以真正做到想客戶之所想、急客戶之所急，現有產品在條款設計、風險保障等方面還有較大欠缺，資信、追償等相關服務的提供還有待進一步加強。

四、優化我國海外投資保險制度的對策建議

結合我國企業“走出去”中面臨的政治風險趨勢，針對海外投資保險發展現狀以及在應對政治風險方面的差距和不足，提出優化和完善海外投資保險制度的相關意見和政策建議。

（一）盡快建立統一的政治風險防控協調機制

應對企業“走出去”面對的政治風險，是一個需要各方協調、共同發揮作用的系統工程，尤其需要在國家層面，加強政策整合、明確職責、加快立法、做好統籌協調，建立起統一、完善、有效、目的明確的海外投資風險防控體系，并將海外投資保險作為重要工具納入其中。借鑒國外資本輸出國家的成功經驗，完善對外投資法律體系，運用法律手段引導并規范我國企業對外投資行為，維護我國對外投資合法權益，并在相關立法中進一步明確海外投資保險制度的政策目標、經營管理體制等內容。同時，應在國家層面加快建立政治風險評價體系，加強信息收集發布工作，完善風險預警機制，具體可依托中國信保已有的國別（地區）風險數據庫，建立政治風險評價體系和統一的風險發布、預警平臺，及時發布對外投資合作政治風險信息，幫助企業有效識別并提前做好政治風險應對措施。

（二）加強海外投資保險的制度設計與統籌管理

從實踐看，政治風險屬于主權風險，一旦發生，憑企業自身的力量難以有效應對和化解。而海外投資保險在規避與防范政治風險方面有獨特優勢。對此，可考慮對海外投資保險進行長期制度性安排，將投保海外投資保險作為要素納入審批管理體系，并從三個層面加強設計：一是對于戰爭及政治暴亂、征收、匯兌限制三類政治風險，要求對外投資企業必須投保海外投資保險，并由國家提供一定的保費資金支持；二是對于境外能源、資源、農業等國家重點支持行業，以及部分政治風險高發國別或對我國具有重要戰略意義國家，選擇性要求強制投保三類基本政治風險，國家提供一定的保費資金扶持；三是對涉及國家政治、經濟、外交等重大利益的境外投資項目，建立專項政治風險保障資金，實行自動投保，切實提高應對政治風險的能力和水平。

（三）進一步加大政策扶持力度

目前，國家為支持“走出去”戰略的實施，提供了一定的資金支持，并出臺了多項支持、扶持的政策，但由于未形成固化、明確的政策機制，其實際效果并不明顯，需要進一步統籌、整合資源，建立更為有效的政策支持機制。一方面，要加大對“走出去”企業、海外投資保險經營主體的稅收優惠力度，對于國家支持的對外投資企業和項目，應完善相關稅收政策，切實降低企業稅負，并積極商簽避免雙重征稅協定，為對外投資企業創造良好的發展空間，同時應結合“營改增”的全面推行，研究出臺對海外投資保險經營主體的相關稅收優化措施，以更好地支持其實現盈虧平衡、進而提高承擔政治風險的能力。另一方面，地方政府應給予相應配套扶持，可根據本地外經貿發展和結構調整戰略，對本地對外投資的重點國別、行業、企業、項目等在財政、稅收、保費扶持等方面給予積極支持。

（四）加快提升產品創新和客戶服務能力

根據對外投資企業防范政治風險的現實需求，借鑒國際經驗，海外投資保險經營主體應進一步加快產品創新，不斷提升客戶服務能力和效率。一是緊緊圍繞我國對外投資合作重點國別（地區）與“走出去”企業實際需要，進一步豐富保險產品，創新承保模式，適當擴大承保范圍，積極研究將恐怖主義、國際制裁、海外并購限制等企業關心的政治風險納入承保范圍，并切實提高保險覆蓋面和保障水平，有效分擔對外投資企業的政治風險、保障其合法權益。二是完善政治風險管理機制，有效運用保險費率、承保期限、賠付比率等調控手段，進一步加大對“走出去”企業防范政治風險的支持和保障能力，進而實現對企業投資行為的引導和改進，讓企業走得出、走得穩、走得好。三是積極為“走出去”企業提供包括資信服務、風險預警、理賠追償、債務重組等在內的綜合服務措施，逐步為對外投資企業識別和防范政治風險建立多層次、立體化的服務和保障體系，并借助現代信息技術進一步提升服務效率和水平，切實維護我國企業的投資利益和海外權益。

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1006-169X（2016）06-0077-06