美、英金融監管體制改革的比較與借鑒

■張曉東

美、英金融監管體制改革的比較與借鑒

■張曉東

2008年全球金融危機的恐慌和喧囂漸歸平靜之后，美、英作為全球舉足輕重的金融中心和金融大國，對金融監管體制進行了深刻反思和重大調整?；诮鹑诒O管理念、資源、目標等因素之于危機的作用分析，并不可避免受到本國改革傳統的路徑依賴的影響，危機核心中的美國進行了補丁式改革，而受危機影響較大的英國則進行了系統性改革。比較美、英多個政府版本的改革方案及其最終法案，可以得出：改革本身具有緊迫性，然而并沒有完美的普世范本，但這并不妨礙總結這些方案背后的共識，或者不同舉措之后的實質理念和追求目標，而這正是兩國監管體制改革中值得思考和借鑒的所在，也是金融監管體制多樣化和本土化的淵源。

金融監管；監管理念；監管體制；目標監管

張曉東（1981-），安徽廬江人，中國人民銀行金融研究所博士后，中國人民銀行西安分行，研究方向為金融法律與金融監管。（陜西西安710075）

金融監管是金融作為現代經濟核心的“安全閥門”，金融的現代化離不開金融監管的現代化，而在其中金融監管體制又扮演了監管的具體執行角色。當前，2008年全球金融危機之后的國際金融監管體制改革已經基本告一段落，在恐慌和喧囂漸歸平靜之后，平和理性的反思往往會集中體現在金融監管層面的制度調整和變革。美、英作為本輪金融危機的風暴中心，同時也作為全球舉足輕重的金融中心和金融大國，更是對金融監管體制進行了深刻反思和調整。大幕落下，使得我們此刻有機會對這場“二戰”以來全球最嚴重金融危機的監管因素及體制變革進行一個全景式分析，比較借鑒發達市場在金融監管現代化方面的路徑探索。

一、國際金融危機前的美、英金融監管體制

金融監管體制或模式是金融監管改革研究的主要內容之一。盡管有專家認為，金融監管具體“做什么”比“由誰來做”更加重要（特納，2014）。但是，金融監管體制涉及到具體執行者的問題，亦包括背后的職能發現和實現問題，顯然它是金融監管改革中不可忽視的一方面。所有的金融監管體制改革都有一個共同的目標：用最佳的方式來有效規范和監管金融市場和金融機構，但在具體實現方式上并不一致。2008年金融危機之前，從全球范圍看，比較代表性的監管體制模式主要有四類：機構監管、功能監管、綜合（單一）監管、雙峰監管。G30 （2008）指出各國長期以來形成的監管模式和監督方法反映了其特殊的歷史、政治、文化、經濟發展和當地的商業結構。同樣，任何特定的監管模式的有效性也要受到本國獨特因素的影響。美、英兩國作為全球性金融中心，雖然文化傳統相近，但是監管體制卻存在較大差異。

（一）美國在次貸危機前是機構監管與功能監管交錯

美國金融監管體制的形成與一系列重大歷史事件尤其是金融危機密切相關，如1907年金融恐慌后誕生了美聯儲，1930年代大蕭條催生了聯邦存款保險公司、聯邦證券交易委員會，1980年代儲貸機構危機后成立了儲貸機構監理署，漫長歷史長河中陸續出現的監管機構形成了美國較為復雜的監管體制。盡管后來也發生了很多改革，但是由于其強大的體制慣性，美國的監管體制基本上都在原來體制基礎上修補的。根據美國整體的金融監管格局安排，美國可歸納為機構監管，1999年《金融服務現代化法案》增添了其一些功能監管的成分：貨幣監理署負責對聯邦銀行的監管，美聯儲、聯邦存款保險公司及州銀行業監管者負責對州銀行監管，聯邦證券交易委員會對證券業進行功能監管，包括對銀行從事證券業務的功能監管，州保險監管者對保險機構進行監管。美國財政部將其又稱之為“機構為基礎的功能監管”，而并非純粹的功能監管。同時，由于其復雜的政治分權制衡傳統，美國的監管模式較一般的機構監管模式更為復雜，如對銀行業的機構監管涉及到聯邦和州兩級監管，聯邦層面又進一步涉及到貨幣監理署、美聯儲、聯邦存款保險公司的分權。也有學者將美國監管體制歸結為傘形監管，雖然這種說法提煉了美國金融監管體制中比較有特色的部分，但是它沒有將美國整體的金融監管情形予以涵蓋。美聯儲對銀行控股公司和金融控股公司的傘形監管安排只是其監管體制的一部分，類似于我國“三會”對金融控股公司的主監管模式①中國銀監會、證監會、保監會三方于2003年6月簽署了《在金融監管方面分工合作的備忘錄》，其中第八條規定：對金融控股公司的監管應堅持分業經營、分業監管的原則，對金融控股公司的集團公司依據其主要業務性質，歸屬相應的監管機構，對金融控股公司內相關機構、業務的監管，按照業務性質實施分業監管?！秶鴦赵恨k公廳關于印發中國人民銀行主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（國辦發〔2008〕83號）中規定，中國人民銀行負責會同金融監管部門制定金融控股公司的監管規則和交叉性金融業務的標準、規范，負責金融控股公司和交叉性金融工具的監測。兩者似不一致。，但并不能由此得出我國是傘形監管體制的結論。

（二）英國在次貸危機前是綜合監管模式

與美國相比，英國金融監管體制受到其自律性金融監管文化的影響，其確立時間相對較晚。在《1979年銀行法》實施之前，英國沒有正式授權的法定監管體制，而是依賴于英格蘭銀行的道德勸誡和一些行業自律組織的自律監管?！?979年銀行法》確立了英格蘭銀行對銀行業監管，《1986年金融服務法》授權新成立的證券與投資委員會制定復雜的“規范手冊”，用以規范證券公司的活動。1997年英國工黨在大選獲勝后，宣布對英國金融監管體制進行根本性改革。工黨政府認為，隨著金融業綜合經營的發展，不同類型金融機構——銀行、證券、保險公司之間的界限正變得日益模糊，因而構建了綜合監管模式。2000年6月14日，英國《金融服務與市場法》獲得通過，正式確立了英國金融監管體制的重大變革，即從《1986年金融服務法》確立的“成文法框架下的行業自律”體制轉變為“成文法規范的單一監管機構”體制（Statutory Single Regulator），并且確立了金融服務局的單一監管機構地位。盡管英國并非全球首個推行綜合監管的國家，但卻是金融大國中第一個實行綜合監管的國家，隨著金融綜合經營的發展和普遍，英國的綜合監管模式受到廣泛關注和移植，一度被視為代表21世紀的監管體制。

二、美、英金融危機過程中監管體制因素

2008年國際金融危機，被美國政府稱之為“二戰”以來最為嚴重的金融危機之一，被英國政府稱之為過去100年來最嚴重的金融危機，時至今日，危機的影響仍然深刻反映在很多國家的經濟金融之中。危機后，政府、學術機構等各界對危機原因進行了深入分析，普遍達成共識的因素包括如國際貿易失衡、美聯儲過于寬松的貨幣政策誘發泡沫、金融創新過分偏離實體經濟需求、發達的影子銀行體系脫離監管、不可持續的銀行融資模式和商業模式、資產證券化和信用評級體系的道德風險等，這些因素很多都與監管有關，引發學者、政策制定者和廣大公眾普遍質疑危機前金融監管的有效性。

（一）金融監管價值理念不合時宜

金融監管實質國家公權力對金融市場與金融交易的外在干預，旨在糾正自由市場失靈，很大程度上是凱恩斯國家干預主義理論的體現。20世紀30年代的大蕭條使人們認識到自由放任的金融市場絕非經濟發展和金融穩定之福，在殘酷的現實面前，凱恩斯干預主義的思想得到了普遍認可，美國正式建立了現代意義上金融監管體制，但是到了1970年代以后，凱恩斯主義在西方國家遭遇到了滯脹危機的考驗，自由主義重新登上歷史舞臺，并在金融監管領域也得到了充分體現，如英國金融大爆炸事件。20世紀八九十年代以來，美、英也出現過一些小規模的金融危機或金融風險事件，如美國80年代儲貸機構危機、英國巴林銀行倒閉事件等，但總體上看，這些風險沒有真正觸發監管體制的方向性變革，相反在全球化背景下大國之間金融資源爭奪的競爭，導致了監管體制上競相放松管制。金融監管改革在理論上主要受到了金融自由主義的影響，在政策選擇上也更加傾向于放松監管以促進金融效率，很大程度上已將監管視作金融業發展繁榮的障礙而非保障。這種訴求有其時代合理性，但是不顧現實變化片面強調金融效率而忽視金融安全，“像戒鴉片一樣戒除管制”最終導致金融監管趕不上金融創新步伐，為金融體系的長遠穩健發展埋下隱患。

（二）金融監管資源配置不合理

金融體系的風險既有個體的風險，也有跨機構、跨行業的交叉性、系統性風險，尤其隨著金融市場化、混業化、全球化發展，后者越加明顯。遺憾的是，危機之前無論是美國的機構監管還是英國的綜合監管，都沒有專門針對系統性風險監管。本輪全球金融危機表明，傳統的金融監管已經難以獨立承擔維護金融穩定的任務，資本監管制度和整個金融監管的順周期性特征更是凸顯了傳統金融監管的“合成謬誤”。如在英國，金融危機之前英格蘭銀行在宏觀審慎事務方面投入的資源就在減少。雖然各方都認為應當由英格蘭銀行負責審慎監管，但是立法沒有明確，也沒有授予英格蘭銀行相關職責、權限和資源，導致其沒有權力和資源對系統性風險進行實質性應對。時任美國財政部長的蓋特納在檢討危機原因時，認為舊的監管體制的首要問題在于，只關注單個機構的穩健與否，而沒有關注金融系統整體的穩定性。

（三）金融監管目標沖突

金融監管目標沖突主要表現在審慎監管與行為監管暨金融消費者保護之間的沖突。隨著消費金融在整個金融體系中的規模、份額提升，金融創新及其伴隨而來的金融消費者保護問題，已日益成為影響金融穩定的一個重要因素。美、英危機前監管體制中并沒有專門的金融消費者保護機構，消費者保護與審慎監管統一在相同機構體系內，如英國金融服務局的四個法定目標中就包括金融消費者保護，美國貨幣監理署既是國民銀行的審慎監管者，也是其行為監管者。目標混合容易導致監管機構顧此失彼，既可能導致監管機構為取悅民眾過于強調消費者保護，也可能導致監管機構受到監管俘獲而忽視消費者保護。美國參議院銀行委員會資深委員謝爾比指出，“現有的金融監管系統沒有給消費者提供充足的保護……金融危機已經揭示，監管者在消費者保護職責面前玩忽職守，更加關注他們所監管機構的完好性而不是消費者”。尤其是，針對次級抵押貸款的消費者保護不足應當對金融危機承擔重大責任。此外，審慎監管與消費者保護的價值取向、監管要求、人員專業結構等都存在明顯差異。

三、美、英金融監管體制改革的路徑選擇

歷史經驗表明，重大金融市場動蕩后接踵而至的通常是一系列的監管體制改革。這種改革大致有兩種模式：一類是立足于現有基礎的補丁式改革，有針對性地提高現有的監管體制適應能力；另一類則是推倒重來的系統性改革，完全建立一套新的監管體制以取代舊的體制。危機后，美、英針對危機中暴露出的金融監管體制問題，各自先后分別公布了兩套完整的監管體制改革方案，并最終藉由立法確定了當前的監管體制。

（一）美國金融監管改革方案及其補丁式改革路徑

美國是本輪金融危機的源頭，也是全球最重要的金融中心，擁有全球最復雜的金融體系和金融創新能力，因而其金融監管體制改革的動向成為各界關注的焦點。危機之后，美國經歷小布什和奧巴馬兩屆政府，他們各自針對金融監管體制改革，先后提出了兩套金融監管體制改革方案。

1.方案一：小布什政府方案。2008年3月，時任美國財長的保爾森公布了《美國金融監管體系現代化藍圖》，提出了短期和中期的金融監管體制改革建議以及長期的最優監管框架設想。短期建議主要是要解決當下問題，中期和長期建議更具有研究參考價值。其中，中期建議主要有：（1）撤銷儲貸機構監理署，其職責由貨幣監理署等承擔。由于監管放松，聯邦儲貸機構業務不斷拓展，居民住房抵押貸款中的比例大幅度縮減，此類機構和其他銀行業機構差異縮小，因此建議取消此類機構牌照和相應監管機構。（2）完善州銀行的聯邦監管權行使。目前州銀行由州和聯邦共同監管，如果該州銀行是聯儲成員，則由美聯儲行使聯邦監管權，其他由聯邦存款保險公司行使監管權，方案建議研究由美聯儲或聯邦存款保險公司完全行使聯邦監管權，不再按照其是否為聯儲成員銀行而做出區分。（3）擬在財政部下設國民保險辦公室。參考銀行業做法設立聯邦保險牌照，負責監管按照聯邦保險章程從事保險業的公司，逐步改變目前保險業主要由州政府監管的局面。（4）合并美國證券交易委員會和美國商品期貨交易委員會。主要考慮到兩者交叉性業務越來越多，隨著其重要性增加，需要統一監管。長期建議則是根據金融監管的不同目標徹底重構美國金融監管體系——類似于雙峰監管的目標監管體制。該方案認為金融監管有以下三個主要目標：市場穩定監管、審慎金融監管和商業行為監管，同時方案計劃將聯邦金融牌照整合為三類牌照：聯邦存款機構、聯邦保險機構、聯邦金融服務機構（即前兩類機構之外的各類金融服務機構）。基于此，方案建議：（1）以美聯儲作為市場穩定監管者，負責監管系統性風險，其監管權限涵蓋可能給金融體系造成風險的各類金融機構和金融基礎設施（如清算結算系統），其他監管者應當與美聯儲分享各類檢查報告，協商制定監管規則。（2）設立審慎金融監管局，整合聯邦銀行和保險監管權，把目前由多個聯邦機構負責的日常銀行監管事務收歸“金融審慎管理局”統一負責。（3）設立商業行為監管局，負責規范各類金融機構的商業行為和保護消費者利益，主要行使目前證券交易委員會和商品期貨交易委員會的職能。

2.方案二：奧巴馬政府方案及最終法案。奧巴馬政府上臺以后，針對美國金融監管不力的現狀，提出要進行徹底的金融監管改革，2009年6月17日，美國政府正式公布了《金融監管改革：新基礎》白皮書，提出加強對金融機構和金融市場的監管、保護消費者和投資者、賦予美聯儲更大的權力以監管系統性風險等。

以此為基礎，美國于2010年7月15日正式頒布了《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》。根據該法：（1）成立金融穩定監督委員會，負責監測和處理威脅國家金融穩定的系統性風險。該委員會共有15名成員，10名有投票權，5名無投票權，10名有投票權的成員為財政部部長、美聯儲主席、貨幣監理署署長、金融消費者保護局局長、聯邦證監交易委員會主席、聯邦存款保險公司主席、商品與期貨交易委員會主席、聯邦住房金融署署長、全國信用社管理局局長以及一名具有保險業專長的獨立成員，并由財政部長擔任金融穩定監督委員會主席。委員會有權認定哪些非銀行金融機構可能對市場產生系統性沖擊，從而交由美聯儲監管，并在資本金和流動性等方面對這些機構提出更加嚴格的審慎監管要求。（2）設立金融消費者保護局，對提供信用卡、抵押貸款和其他貸款等消費者金融產品及服務的金融機構實施監管。對資產規模超過100億美元的大型銀行和信用社進行定期檢查，該規模以下銀行和信用社仍保持危機前監管格局，由其審慎監管者負責行為監管，以減輕小型金融機構監管負擔。金融消費者保護局負責人由總統提名，參議院任命，任期五年，每半年直接向國會參議院銀行委員會和眾議院金融委員會報告一次。該機構需接受美國總審計局的財務審計。（3）賦予美聯儲更大的監管職責。美聯儲在監管體制改革中獲得了更大的監管職責，尤其表現在系統重要性非銀行金融機構和金融基礎設施監管方面，根據金融穩定監督委員會要求，美聯儲負責制定針對上述機構和基礎設施的監管規則，并負責實施，從而確立了美聯儲在美國宏觀審慎監管體系中的核心地位。新的法案規定，美聯儲不僅對金融控股公司層面實施并表監管，還有權對接受具體功能監管的子公司實施直接監管。法案還規定，美聯儲設立專職監管的副主席，負責擴大后的美聯儲監管事務。（4）設立聯邦保險辦公室。該辦公室設立于財政部，其主要職責對保險業進行全方位監測，提供相關建議，就全國重要性的保險事項與國際重要性的保險事項與各州協商。辦公室主任由財政部部長任命。

（二）英國金融監管改革方案及其系統性改革路徑

英國是本輪金融危機除美國外受影響最大國家之一，其本身也是世界主要的金融中心。非常巧合的是，由于選舉導致政府更替，危機之后英國也先后提出了兩套金融監管體制改革方案。

1.方案一：英國工黨方案。2009年7月8日，時任英國財長達林發布了名為《改革金融市場》金融監管改革白皮書。這份白皮書系統分析了全球金融市場現狀、現有應對危機的措施以及導致危機爆發的根源，主要內容包括改革監管機構、培育競爭市場、控制系統風險、增強消費者保護以及加強國際和歐洲層面監管合作。由于白皮書將金融危機主要歸因于銀行不負責任的經營活動而非監管體制的失敗，因此其改革方案全面維護了既有的監管體制，將重點放在建立財政部、英格蘭銀行與金融服務局正式合作機制和擴大金融服務局職權上。在加強金融消費者保護方面，白皮書提出了完善代表訴訟、簡化爭端解決程序、完善金融服務賠償計劃等。2010年4月，英國議會在大選前夕緊急通過了《2010年金融服務法》，將白皮書中的若干內容以立法形式確立下來。

2.方案二：英國聯合政府方案及最終法案。2010年英國議會選舉，保守黨與自由民主黨組成了聯合政府，聯合政府認為三方監管體系是監管失敗的根本原因，前政府組建一個獨立監管部門的試驗并不成功，其目標過于繁雜，三方監管體系還導致英國在金融危機初期階段政策反應不力，但上述方案并沒有對此進行針對性改革。2010年7月，英國財政部發布了題為《金融監管新方法：判斷、焦點與穩定》的金融監管改革方案征求意見稿，啟動了公開咨詢程序。2011年2月，英國財政部發布了新的征求意見稿《金融監管新方法：建立更強大的系統》，提出了更加詳細和具體的改革方案。2011年6月，英國財政部正式發布了《金融監管新方法：改革藍圖》的白皮書，其中包括《2012年金融服務法草案》，全面闡述了政府的監管改革設想。2012年12月英國議會通過了《2012年金融服務法》。

《2012年金融服務法》對英國金融監管體制進行了系統性改革：（1）建立金融政策委員會，作為英格蘭銀行內設機構（類似于貨幣政策委員會）。金融政策委員會首要目標是識別、監測并采取措施消除或減少系統性風險，以保護和提高英國金融體系的韌性，其次還肩負支持政府經濟政策的目標。為履行上述職責，金融政策委員會每半年發布一期金融穩定報告，有權向審慎監管局和金融行為監管局做出指令；有權向英格蘭銀行、財政部、審慎監管局和金融行為監管局提出政策建議。金融政策委員會共11名委員，其中6名來自英格蘭銀行，5名來自英格蘭銀行之外（包括金融行為監管局局長），此外還包括1名無投票權的財政部成員，由英格蘭銀行行長擔任委員會主席。（2）新設審慎監管局，作為英格蘭銀行的附屬機構。審慎監管局負責傳統的微觀審慎監管，以提升其監管機構的安全和穩健為主要目標。為實現其監管目標，審慎監管局制定監管規則并實施監管，評估監管的公司對其目標的威脅，并在必要時采取措施以降低威脅。受其監管機構包括吸收存款機構（銀行、互助社和信用社）、保險公司和系統重要性投資公司，目前其監管機構數約為2000家。審慎監管局局長由英格蘭銀行分管副行長擔任。（3）新設金融行為監管局。行為監管者有三大目標：保護消費者權益、提高市場誠信、提高有效市場競爭。金融行為監管局負責對所有在英金融機構進行行為監管，還負責對審慎監管局監管范圍外的約2萬家金融機構（多數為小型金融服務機構）進行審慎監管。此外，金融行為監管局還是英國上市事宜的監管當局，自2015年起還被賦予監管支付服務的職責。金融行為監管局作為獨立機構，直接對英國財政部并通過財政部向議會負責。行為監管局局長由財政部任命。

四、美、英金融監管體制改革的評析、比較與啟示

（一）金融監管體制改革具有內在緊迫性

金融監管本質上是對金融市場的映射，金融市場的變化客觀上要求金融監管包括相應的體制也要隨之變化，因此任何金融監管體系都不可能一勞永逸地解決金融市場監管問題，其本身亦要與時俱進地反思、修補和完善。美、英在上世紀80年代以來推行了一系列的金融改革，其核心是不斷放松金融監管，以市場化、自由化為標志的金融改革，在釋放市場活力的同時，也衍生了一些新的問題，如次級抵押貸款規模不斷增加，越來越多的普通消費者主動或被動引誘到這個市場中，眼花撩亂的金融創新還使得這些風險較大的信貸產品以資產證券化形式流入到金融市場之中，并通過外部評級和分層技術讓這些風險較大的金融衍生品成為合格投資品，將更多的投資者卷入其中。傳統的金融監管對于這些跨市場風險變化和消費者的訴求難以做到針對性回應，人們在享受自由化帶來金融效率提升、金融業整體長期繁榮的背景下，很容易忽略金融自由化對金融監管的需求變化。這種非顯性變化在金融危機背景下集中爆發，并得到廣泛重視，也為金融監管體制改革提供了契機。從金融監管體制變革的歷史長河看，正是這樣一次又一次的金融危機在不斷提醒著人們不斷反思和完善過去金融監管體制的缺陷，推動著現代金融監管體制的形成并隨著市場的發展和需求的變化而不斷完善。

（二）金融監管體制改革沒有范本

縱觀美、英金融監管改革的進程可以發現，金融監管體制改革沒有所謂的范本。總體比較看，美、英同為世界級的金融中心，同樣遭受了危機的重大損害，但是兩國不同執政當局先后提出的方案并不相同，而且最終的改革結果也差異明顯：美國是在原有監管體制基礎上進行了補丁式改革，而英國則進行了推倒重來的系統性改革。兩者孰優孰劣既需要符合本國國情，更有待時間和市場檢驗。比較而言，英國的改革較為激進，與過去的體制進行了了斷，新成立的審慎監管局與行為監管局權力集中，目標明確。美國的改革則是體制修補，它既承認舊的體制有問題，又不打破舊體制的基本格局，而是針對性地對舊體制修補增刪。究其原因，很明顯地看到政治因素和改革方式的路徑依賴在其中發揮了很重要的影響。

政治因素的影響體現在：在國家決策層面上，美、英均出現了兩個明顯有差異的金融監管體制改革方案，這些方案都是由當時執政當局所提出來的，但是隨著議會選舉和總統選舉導致的執政者更替，各國的第一方案都遭到了遺棄，最后的監管體制改革結果主要體現的是當政者的愿望。改革方式的路徑依賴體現在：各國過去的金融監管改革方式會影響其當下改革的思路。如美國自1930年代建立起現代金融監管體制以來，其以后歷次監管體制改革都是在這個基礎上進行的，顯示了其較為穩健的風格；而英國的金融監管體制建立明顯較晚，1986年英國推出了所謂金融大爆炸式改革，且在1997年推出了“創設單一監管機構這一令人始料未及的激進性改革”，顯示了其一貫較為激進的風格。此外，監管體制改革最終結果也有各方利益妥協的因素，如美國金融消費者保護局最后委身于美聯儲，且只有部分合并原來分散在各個審慎監管機構的職能，某種程度上就是民主黨與共和黨、平民街與華爾街相互妥協的產物。英國金融行為監管局設立過程中也有類似的經歷，其名稱由最初提議的“金融消費者保護與市場監管局”改為“金融行為監管局”。

（三）金融監管體制改革的趨勢共性與差異

雖然無法得出最佳金融監管體制改革范本，但是這并不妨礙我們透過這些不同改革方案總結這些方案背后的共識，或者不同舉措之后的實質理念和追求目標，并且鑒于金融全球化的深入推進，這些共識對于其他國家金融監管改革也具有相當的參考價值。縱觀美、英危機中與危機后政府四個版本的監管改革方案可以發現一個有趣的結論，目標監管得到了進一步重視和實踐，兩國最終確立的監管體制均是朝著《美國金融監管體系現代化藍圖》中關于長期的最優監管框架邁進。英國聯合政府的最終改革方案是比較經典的目標監管模式，美國最終改革方案并非如小布什政府長期方案所設計那樣的典型，但是最終通過的方案仍然有滲透著目標監管的基本精神和理念，正如法案名稱《華爾街改革與消費保護法》所揭示的，“華爾街改革”主要體現在宏觀審慎監管方面，美國專門成立金融穩定監督委員會，并且美聯儲在其中將扮演重要的執行角色，同時美聯儲自身也是這個委員會的決策者之一，而“消費者保護”則體現在金融消費者保護局的設置上，盡管最終的法案做了很大的妥協，金融消費者保護局并沒有完全獨立設置，消費者保護的職能仍然分散在不同的機構之中，但是畢竟這朝著獨立的金融消費者保護邁進了一步。同時，在這些目標監管的共同點之外，兩國最終的宏觀審慎監管和金融消費者保護體制方面又存在著明顯差異，體現了金融監管體制的多樣性和本土性需求，具體而言：

1.美、英宏觀審慎監管體制方面的比較。在宏觀審慎監管方面，其共同點在于：美、英均認識到過去的審慎監管主要是微觀視角的，只見樹木不見森林（Obama，2009），而個體的審慎經營并不意味著整體的審慎穩健，因而必須要有機構針對金融體系的整體和系統性風險進行識別、監測和監管，而在此之前的金融監管體制上忽略了這一點。作為監管體制改革的回應，美、英針對系統性風險威脅均建立了宏觀審慎監管機構。其區別在于：首先，建立的基礎不同。美國金融穩定監督委員會是在傳統金融監管體制基礎上設立的，注重借助現有的各個監管機構的專業知識，英國金融政策委員會則是對傳統金融監管體制進行大幅度改革基礎上新建的，其本身是英格蘭銀行董事會的一部分。其次，主導機構不同。美國金融穩定監督委員會由財政部主導，財政部部長是委員會的主席，重要表決需要兼任金融穩定監督委員會主席的財政部長的贊成票。英國金融政策委員會是由中央銀行主導的，英格蘭銀行行長是委員會的主席，代表財政部的委員無投票權。第三，委員構成不同。美國金融穩定監督委員會代表來源更為廣泛，而英國金融政策委員會的代表來源比較集中，其中英格蘭銀行就占有過半數表決權席位，當然，這與英格蘭銀行的“超級央行”角色有關。第四，從監管職責履行上看，美國金融穩定委員會職責履行很大程度上依賴于美聯儲，而英國貨幣政策委員會主要依賴于審慎監管局和行為監管局執行其決議，鑒于審慎監管局就是英格蘭銀行下屬機構，其協調成本將更低。

2.美、英行為監管體制方面的比較。在行為監管方面，美、英均認識到金融消費者保護是現代金融監管體系的主要目標，消費者保護與審慎監管相互之間存在利益沖突，因而消費者保護需要專門的行為監管者負責，為此美、英均在金融監管體制改革中設立了金融消費者保護部門。其區別在于，首先，從職能的專屬性上看，美國金融消費者保護局是建立在保留原有金融消費者保護體系基礎上有限度的存量改革，除金融消費者保護局外，其他審慎監管機構依然承擔金融消費者保護職能，包括貨幣監理署、聯邦存款保險公司、證券交易委員會等。英國行為監管局則是直接分離原金融服務局職能基礎上建立的，它對英國金融消費者保護擁有唯一監管權。其次，從職能的外延性上看，美國金融消費者保護局僅承擔金融消費者保護職能，英國行為監管局除了承擔消費者保護職能外，還承擔了大量非系統重要性金融機構（實質是銀行、保險和重要投資公司之外的金融機構）的審慎監管職能。第三，在與央行的關系上，美國金融消費者保護局置身于美聯儲，對國會負責；而英國行為監管局則是完全獨立于央行，對財政部和議會負責。

（四）金融監管體制改革不能替代其他金融監管改革

金融監管體制改革主要解決“由誰來做”的問題，盡管作為執行者固然十分重要，但是除此之外，金融監管改革還涉及以下兩個方面內容：一方面，是“做什么”。如針對行為監管，建立消費者保護機構只是整個進程的第一步，背后仍然還有大量實質性工作需要去做，包括建立系統的金融消費者保護法律法規，明晰金融消費者的基本權利，包括實體權利和程序權利，并且這些權利還應當落實到具體的金融產品和服務中，而不是只談”權利”和“保護”。另一方面，是“如何去做”。這涉及到金融監管機構的治理結構問題以及對監管者的再監管問題。美國此次金融監管改革過程中，就比較強調完善監管機構的治理結構問題，如《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》在賦予美聯儲更大職權的同時，亦修改了《1913年聯邦儲備法案》第4條，規定聯儲銀行行長由銀行的B類和C類董事任命，這兩類董事代表公眾，而代表成員銀行的A類董事將無權投票選舉行長，以防止與被監管金融機構的利益沖突。同時，美、英監管體制改革也非常強調對監管機構的再監管問題，如法案規定了美聯儲的緊急貸款權，同時也要求美聯儲在批準貸款的7天內，必須向國會詳細報告有關事項：提供該項貸款的理由、被援助對象的身份、援助的核心條款、納稅人的預期成本等。這些涉及監管權運行的透明性和問責性要求，在很大程度上體現和加強了權責一致的現代監管理念。

［1］G30：“the Structure of Financial Supervision：Approaches and Challenges in a Global Marketplace”［R］.Washington，DC，2008.

［2］Timothy Geithner and Lawrence Summers：“The Case for Financial Regulatory Reform”（June 15，2009），http：//www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2009/06/14/AR2009061402443.htm l.

［3］U.S. Treasury Department：“Financial Regulatory Reform：A New Foundation”，https：//www. treasury.gov/initiatives/wsr/Documents/FinalReport_we b.pdf

［4］Dodd- Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，http：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-111hr4173ENR/pdf/BILLS-111hr4173ENR. pdf.

［5］U.S.Treasury Department：“Blueprint For A Modernized Financial Regulatory Structure”，https：//www.treasury.gov/press-center/press- releases/Documents/Blueprint.pdf.

［6］HM Treasury：“Reforming financialmarkets”https：//www.gov.uk/government/publications/reformingfinancial-markets.

［7］HM Treasury：“A new approach to financial regulation：judgement，focusand stability”（July 2010），

https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/81389consult/_financ ial_regulation_condoc.pdf.

［8］HM Treasury：“A new approach to financial regulation：buildinga stronger system（February 2011），

［9］https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/81411/consult_newfinan cial_regulation170211.pdf.

［10］HM treasury：“ A new approach to financial regulation：the blueprint for reform”（June 2011）.http：//www.hm-treasury.gov.uk/consult_finreg_blueprint. htm

［11］UKFinancial Services Act 2012，http：//services.parliament.uk/bills/2010-11/financialservices/documents.html.

［12］廖凡，張怡.英國金融監管體制改革的最新發展及其啟示［J］.金融監管研究，2012，（02）.

F831

A

1006-169X（2016）06-0039-08

中國博士后科學基金第55批面上資助項目：《后危機時代金融監管改革研究——監管新架構與中國對策》。